浅析新《预算法》对行政事业单位内部控制的影响

张红梅

[摘 要] 新《预算法》自2015年1月1日起施行，全面贯徹了党的十八大和十八届三中全会精神，充分体现了全面深化改革的要求，对于建立健全全面规范、公开透明的预算制度，完善行政事业单位的内部控制具有深远的意义。文章阐述了新《预算法》的亮点，分析了目前事业单位内部控制存在的问题，探讨在新预算法下如何完善行政事业单位内部控制建设。

[关键词] 新预算法；行政事业单位；内部控制

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2017. 03. 055

[中图分类号] F810.4 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194（2017）03- 0102- 02

0 前 言

随着我国经济的不断发展和行政体制改革的不断深化，完善行政事业单位的内部控制建设迫在眉睫。财政部2012年11月出台了《行政事业单位内部控制规范（试行）》，自2014年1月1日起开始施行，为行政事业单位的内部控制建设指明了方向，对于提高行政事业单位内部管理水平、规范内部控制、加强廉政风险防控机制建设具有十分重要的意义。2014 年8 月31 日，第十二届全国人大常委会第十次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改<中华人民共和国预算法>的决定》，自 2015年1月1日起在全国执行，从制度、执行、监督到责任落实各个环节都做了明确的规定，加强了预算对支出的约束作用，对行政事业单位的内部控制建设提出了更高的要求。

1 新《预算法》的亮点

预算法是现代国家财政制度的核心法律，又被称之为“准宪法”、“第二宪法”、“经济宪法”。新《预算法》自2015年1月1日起施行，在完善政府预算体系、健全透明预算制度、细化预算公开、硬化预算支出等方面都有较大的改进和完善，体现了党的十八大关于深化行政体制改革的精神，对于建立健全权力运行的制约和监督体系，促进经济社会持续健康发展，具有十分重要的作用。特别是新《预算法》提出要“建立全面规范、公开透明的预算制度”，要求相关的报告及报表等应该在规定期限内由政府财政部门向全社会公开说明，对于预算执行和其他财政收支的审计报告也应向社会公开，促使行政事业单位资金的使用接受来自于社会的评价和监督，将行政事业单位预算编制和执行置于人民群众公开监督和法律法规约束下运行，强化了预算管理的公开、透明，促进内部控制建设，防范腐败，减少违法乱纪风险。

2 行政事业单位内部控制存在的问题

行政事业单位内部控制是以提升内部管理水平，加强廉政风险防控机制建设为目标。自《行政事业单位内部控制规范（试行）》施行以来，我国行政事业单位管理内部控制建设取得了长足的发展，但仍不完善，主要体现在内部控制主体意识薄弱、内控制度不完善等方面。

2.1 内控意识相对薄弱，概念存在误差

在行政事业单位的内部管理中，单位管理层内部控制意识相对薄弱，缺乏对内部控制知识的基本了解，忽略了建立健全单位内部控制的重要性和长远意义，只重视本单位的业务发展，轻视了内部控制的管理。而有些单位的管理层对于内控概念存在误差，认为单位的内部控制是财务部门的事情，内部控制相当于会计内部控制，与其他业务部门无关，造成内控管理制度有名无实，影响了单位整体的内控建设。

2.2 内控制度不完善，组织结构不健全

目前，我国行政事业单位内控管理制度虽有所建设，但没有建立起一套规范、系统、完善、行之有效的内部控制制度，缺乏授权审批控制、预算执行控制、内部审计制度等，导致内控管理执行不力。具体如下：授权审批控制存在领导个人随意审批现象，重大事项、重要决策没有形成集体决策机制等；预算执行控制存在预算约束控制力相对弱化，没有细化到具体项目，预算刚性不够，预算调整追加较为频繁，资金使用缺乏预见性等。

行政事业单位组织结构也不健全，缺乏明确的岗位责任制度，存在一人多岗、不相容岗位等现象，在部门管理、职责分工、业务流程等方面没有形成相互制约和相互监督的流程控制体系，如会计人员分工中存在一人兼任会计和出纳两个不相容岗位现象，也没有建立定期岗位轮换制度，形成管理漏洞。

2.3 内部审计监督机制不到位

内部监督主要由单位的内部审计机构根据管理的需要进行审计检查，然而许多单位由于内外部各种原因根本就没有设立相应的内部审计机构，或者设立了审计机构但是审计机制不健全，审计力量薄弱，审计人员专业水平不高，导致内部审计监督未能得到有效、严格地执行，内部监督的独立性和权威性的缺失，在很大程度上削弱了内部监督的效力。

2.4 内部控制活动存在缺陷

长期以来，我国行政事业单位缺乏严格的内控体系和预算管理，内部控制活动存在缺陷。如财务部门因不参与单位重大事项的决策，不了解单位重要事项的实施过程，与业务控制脱节，也未能对业务部门实施有效的财务监督；资产管理混乱，存在重支出轻管理的现象，资产盘点工作没有定期按规定进行，出现账实不符的情况；预算控制的准确性不高，各项实际支出并非严格按照预算安排支出，一些费用支出项目有的没有如实列入预算，缺乏对资金支出合理性的分析。

3 新预算法下如何加强行政事业单位的内部控制建设

3.1 强化内控意识，健全内部控制制度

良好的内控意识是确保内控制度建立健全并有效实施的根本条件。单位管理层应转变思路，切实认识到内部控制的重要性，依据单位实际情况制定内部控制相关制度和框架，明确规定各个实施主体的相关责任，促使领导层在贯彻落实内部控制制度中起到带头作用，创建良好的内部控制环境。具体操作中要有效规范单位财务审批程序和制度，完善预算控制、资产管理控制、内部报告控制等，建立内部审计、内部牵制和内部稽核等制度。

3.2 完善单位内控的组织架构

行政事业单位要结合单位实际业务流程各环节的风险点，构建标准的业务流程内部控制，对各部门、岗位按照不相容职位相分离和内部授权审批原则进行组织层面框架设计，制定详细的业务流程图。如：不相容岗位职责方面不由一人兼任会计和出纳两个岗位，印章与支票等分开保管，出纳人员不兼任稽核及收入、支出、费用、债权债务账目的登记、会计档案管理工作等。同时，要提高单位各级人员的专业素质，尤其是财务人员的专业素质，要求财务人员必须掌握内部财务管理控制制度和财政政策，提高内部财务管理水平，固化内部控制信息系统，提高内部控制水平。

3.3 提高内部控制监督力度

行政事业单位的资金来源主要是国家财政下拨资金，其使用必须接受单位内部监督和社会的监督。内部监督主要是指做好单位内部审计工作，内部审计是对单位经济活动和规章制度的合规性、合法性、合理性和可行性的独立评价机构。内审部门应该抽查单位内部控制制度，并定期审计财务部门的工作，加强财务监督管理，定期对会计原始凭证、记账凭证、各明细账目等进行内部审计，对重大资产处置、资金调用和重要经济业务事项的决策实施事前预防，事中监督，事后审查，及时发现问题并解决问题。

外部监督主要是来自于社会监督。新《預算法》要求行政事业单位开展社会预算公开和透明的管理，规定预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，应当在批准后20日内由政府财政部门向社会公开，要求单位预算的编制和执行更加严格透明；对于特定事项财务人员可以考虑运用权责发生制，确保财务报告能够真实准确的反映事业单位的运行情况和财务情况，接受社会的监督和管理，提高内部控制的监督力度。“公开是最好的防腐剂”，这对于完善行政事业单位内部控制有着重要的意义。

3.4 强化预算管理，完善内部控制活动

预算管理作为行政事业单位加强财务收支的主要手段，是行政事业单位开展活动的起点和终点，预算管理实施有效与否对行政事业单位的内部控制管理意义重大，新《预算法》要求实施全口径预算，把财政所有的收支都纳入预算，根据相关的法律法规科学合理地编制部门预算，细化收支项目，加强项目预算精细化管理。新《预算法》还强调绩效管理，研究探索项目支出标准和项目绩效评价体系，有利于提高行政事业单位预算的编制质量，保证财政资金合理分配和有效使用；要提高预算监督力度，严格预算约束，将事中监督和事后监督结合在一起，加强财务检查力度，切实提高预算管理质量，做好预算执行的反馈，强化预算管理，完善行政事业单位内部控制活动。

4 结 语

新《预算法》的施行，对于完善行政事业单位的内部控制有着极其重要的作用。行政事业单位要抓住时机落实建立和完善内控制度，提升内部管理水平，加强廉政风险防控机制建设，建立健全权力运行的制约和监督体系，建立公开透明的预算制度，切实保证行政事业单位经济活动合法合规，资产安全有效，财务信息公开透明且真实完整，推进行政事业单位的健康发展。

主要参考文献

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