对农村集体经营性建设用地入市的思考

武艳

【摘要】当前“三块地”的改革是热点，所谓三块地改革是指农村征地制度、集体经营性建设用地入市以及宅基地三项土地制度改革。15年，国家在全国选取了33个县（市）区域进行试点，我國集体经营性建设用地入市的发展将会是大势所趋，本文在此背景下研究了入市过程中所涉及到的各项问题，最后提出了自己的意见。

【关键词】土地入市 集体经营性建设用地 试点

2013年，十八届三中全会颁布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价，建立城乡统一的建设用地市场”。2014年，中央颁布的《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》再次强调深化农村土地制度改革，引导和规范集体经营性建设用地入市。农村集体经营性建设用地入市被反复提及，引起了各方的热烈关注与讨论。2014年底，国家印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，决定在全国选取三十多个县（市）行政区域进行试点。2015年初，由全国人大常委会授权国务院确定了15个集体经营性建设用地入市改革试点县（市）。

一、问题的提出

十八届三中全会《决定》提出：“在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”2015年，国务院在全国选定了33个试点，更引起了各方的讨论关注。从国家公布试点以后，已经有浙江德清、四川郫县、贵州湄潭以及广东南海等多宗土地入市，这些地块的入市情况对于将集体经营性建设用地入市推向全国是宝贵的经验。虽说局部取得了一定的经验以及成就，但从全国整体来说，农村集体经营性建设用地入市流转市场仍然存在许多问题。

1.1农村集体土地所有权主体不清

目前，我国农村现行的土地所有制中主体混乱，按照现行法律规定，农村集体土地所有权是“三级所有”，这三级分别为村、村民小组、农村集体经济组织。由于法律没有具体规定，这就造成了这样一个困境：农村集体土地所有权到底归属于哪一级所有？所有权主体的缺位，权利界定不清，导致了许多问题，比如集体土地流转中农村集体组织和农民的利益难以得到保障。

1.2土地增值收益分配公平问题

集体经营性建设用地入市会涉及到土地增值收益分配的问题，收益分配的参与主体有政府、村集体以及农民个人，收益分配比例如何关系到广大农民的切身利益，因此这也是集体经营性建设用地入市工作的重心。从当前试点已入市情况来看，农民的收益份额得到了提高，以山西省晋城市泽州县首宗入市地块为例，2015年12月泽州就地入市一宗地块，租赁期限20年，每年租金为11.75万元，然后三方具体分配比例是村集体可留土地收益2.82万元、村民可分配的收益为6.58万元，政府通过土地增值收益调节金可得2.35万元。从分配情况我们可以看出农民和村集体占比较高，农民受益所以入市意愿也很高，这也是可吸取的宝贵经验。但政府分配比例太低，在一定程度上压缩了地方政府土地财政的来源范围，也会影响政府入市的积极性。此外，从当前分配情况也可以看出，增值收益的分配过程缺乏有效的监督管理。

1.3集体经营性建设用地入市后缺乏有效监管

集体经营性建设用地入市后，基层政府各部门管理权责不清晰，对入市后土地的后续开发经营没有进行有效监管，比如建设中是否违规占用农地，土地用途是否改变以及规划标准是否符合规定等等，集体经营性建设用地入市后缺乏监管。

1.4入市途径单一

当前集体经营性建设用地入市途径选择方面，绝大多数采取的还是就地入市方式，究其原因，异地调整入市由于涉及利益主体多（被调整地块所有权人、落地地块土地所有权人、政府、村集体等等），入市情况相对来说要复杂一些，这可能是一部分原因。

二、改革思路及启示

2.1 明确入市各方主体的法律地位与权利

无论是采取就地入市、异地调整入市还是城中村改造入市，各方主体产权明晰是非常重要的。通过规范手段明确集体土地所有权归属以及存量集体经营性建设用地土地使用权人是集体经营性建设用地入市的基础。

2.2加强市场监管，规范土地入市流转程序

在农村集体经营性建设用地入市运行的过程中，地方政府土地行政主管部门要规范集体经营性建设用地入市程序，加强对存量集体经营性建设用地的管理，加强对农村建设用地市场进行监管，加强集体经营性建设用地入市流转过程的监管和市场秩序监管，规范集体经营性建设用地入市程序，公开土地入市的相关具体要求及流程等，保证入市各方参与者的知情权，逐步建立城乡统一的建设用地市场。

2.3处理好各利益主体之间的利益分配关系

集体经营性建设用地入市中要做到合理处理村集体与村民个体间的利益关系，政府也要做好监督管理工作，做到妥善处理各方关系，不仅会推动集体建设用地入市的顺利进行，对于维护社会的稳定，减少矛盾的产生也有重要意义。除此之外，也要兼顾国家与农村集体的利益，不能一味地压缩政府所得的份额，十八届三中全会颁布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价，建立城乡统一的建设用地市场”，

农村集体经营性建设用地与城市国有土地同等入市在一定程度上压缩了地方政府土地财的来源范围。村集体与农民的分配份额提高固然是好事，但也要保障农村经济的长远发展，良性发展。

2.4建立公开透明的信息披露制度

农民集体成员在入市分配的过程中，缺乏有效的信息了解渠道。因此，在集体经营性建设用地入市中应完善农民集体成员知情、参与、监督等权利，还应在入市中充分尊重农民的意愿，保障农民的各项权利，减少矛盾的滋生。