建立劳动纠纷综合调解机制的对策研究

韩琳

摘 要：近年来，我国在创新劳动纠纷调处体制机制、手段、方法等方面取得突破性进展。通过调研访谈，梳理分析了进一步完善我国劳动纠纷处理机制尚需解决的几个主要问题，并在此基础上，提出了树立替代性纠纷解决机制的理念、完善劳动争议调解制度设计、发展劳动争议调解组织、提高调解员能力素质、强化调解协议效力等构建劳动纠纷综合调解机制的对策建议。

关键词：劳动纠纷；综合调解机制；劳动争议调解

中图分类号：D922.5 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2017）02-0133-02

近年来，随着经济步入新常态，经济下行压力加大，我国部分企业因经营困难引发了拖欠工人工资、非法解散员工等劳动纠纷案件，社会矛盾凸显。据人力资源和社会保障部统计公报显示，2015年全国各地劳动人事争议调解组织和仲裁机构共处理争议172.1万件，同比上升10.4%，办结案件161.0万件，仲裁结案率为95.2%。案件进入仲裁审判，增加了司法审判成本和部分当事人的经济负担，应引起有关部门重视。而劳动争议调解作为解决劳动争议的重要手段，相对于仲裁和审判形式更具有独特的优势，更易于被劳资双方所接受，已经成为世界各国解决劳资纠纷的重要手段。因此，本研究认为，我国当前亟须构建党政主导、主体多元、手段多样、方式灵活、反应灵敏、协调顺畅的劳动人事争议的综合调解机制，充分利用调解制度的简便快捷低成本的优势，将劳资纠纷及时化解，营造和谐的劳动关系，进一步促进社会和谐。

一、我国现行劳动纠纷调解制度存在的问题

（一）调解制度发展理念滞后

我国最高人民法院在《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》中提出，要“使非诉讼纠纷解决方式更加便捷、灵活、高效，维护社会和谐稳定，促进经济社会又快又好发展，为人民群众提供更多可供选择的纠纷解决方式”。但是，由于长期受计划经济思想影响，政府在劳动纠纷调解方面缺乏与其他力量的互动、协商、合作和多元化解决矛盾的理念，未能建立起有效的综合调解制度，劳动纠纷调解率较低。

（二）劳动争议调解缺乏配套制度安排

尽管我国《劳动法》和《劳动争议调解仲裁法》已经确立了劳动争议非诉讼纠纷解决程序与劳动争议调解制度，但由于缺乏相关配套制度和实施细则加以保障，难以适应市场经济条件下劳动争议调解工作发展的需要，特别是对用人单位权责缺乏细分、量化，调解水平低，导致现有制度不能应对数量越来越多且利益关系更为复杂的劳动纠纷争议案件，制约了劳动争议调解工作的有效开展。

（三）劳动争议调解组织不健全

从国外的实践来看，无论是美国的独立机构调解，还是北欧的行政调解，无论是德国的劳动法院调解，还是日本的三方机制调解，都特别注重劳动争议调解与仲裁、诉讼对接机制的建设。在我国，多元化调解组织尚处于建设初期，以某副省级城市为例，目前仅有劳动争议调解组织15家，其中各类大小企业，在内部设有劳动争议调解组织的仅有9家，行业性、地域性类似街道、工业园区的调解组织也是仅有零星几家，第三方的劳动争议专业调解组织更是少之又少。即便存在，这些调解组织的专业性也不强，让其承担日益复杂而繁重的劳动争议解决任务显然是不现实的，不能满足职工维权的需求，多元化调解模式在实践中很难发挥作用。

（四）调解员数量不足且素质参差不齐

劳动争议调解制度的生命力在于调解员的专业性和职业性，在于调解员能够有效平衡劳资双方的利益诉求。由于我国劳动争议调解制度的非职业性，对从事劳动争议调解的人员的资格认定、职业准入较为宽松，主要资格要求体现在政治素养方面，而对调解员专业知识、社会经验、处理人际关系的特殊才能等方面的要求较低。以某副省级城市的劳动人事争议仲裁委员会为例，现专职仲裁员31人，兼职仲裁员12人。兼职仲裁员中取得调解员资格证书的几乎没有，没有专门的机构来加强对调解员的管理，调解员专业知识欠缺，没有经过系统的法律知识学习，法律政策水平有限，对劳动关系、劳动法的理解不透彻，在处理劳动纠纷时显得力不从心。

（五）调解协议效力不高

尽管劳动争议调解协议是双方在自愿的基础上达成的，是双方意思表示一致的结果，相当于合同，但其仅具有合同的效力，没有直接的强制执行力。从根本上讲，劳动争议调解制度能否得到社会真正认同的关键在于调解结果的落实与否，也就是调解协议效力能否得到法律的确认和保障。考察国外劳动争议调解制度发现，调解协议都被赋予相当的法律效力，如一方当事人拒绝履行的，另一方当事人可以申请强制执行。尽管《劳动争议调解仲裁法》《人民调解法》和最高人民法院相关解释等，都涉及劳动争议调解协议效力以及劳动争议调解与仲裁和诉讼对接，但有关规定不仅零散，而且原则性过强，操作性不强，最终导致我国劳动争议调解制度实用性不足。

二、构建劳动纠纷综合调解机制的建议

（一）树立替代性纠纷解决机制的理念

调解机制的架构离不开理念的引导和支撑。替代性纠纷解决机制（ADR）通过简便、快捷的方式解决纠纷，节约诉讼成本，在避免司法资源浪费的同时，能够促进双方谅解，增进双方信任。树立替代性纠纷解决机制（ADR）的理念可以推进劳动纠纷综合调解机制的建立。首先，替代性纠纷解决机制并不完全排斥诉讼，而是与之协同构建完整的纠纷解决体系。其次，替代性纠纷解决是在当事人协商的基础上自愿进行的，其程序规则由当事人双方自主决定，不像诉讼那样制度化或规范化。最后，替代性纠纷解决机制（ADR）及时、便捷、经济、平和地解决纠纷，容易取得双方谅解，增进双方信任，能从根本上化解双方的矛盾。

（二）完善劳动争议综合调解配套制度设计

劳动争议处理程序的关键就是从制度体系构建上對我国劳动争议调解制度进行完善。一是对用人单位实行网格化管理，明确责任追究。建立企业用工信息库和违法用工企业黑名单，加大企业违法用工成本，加大对违法行为的惩处力度。对全市各类用人单位按地域、分级别实行网格化管理，加强对单元网格内所辖的企事业单位的日常巡查，指导辖区企业完善用工规章制度，做到用工规范合法。同时，在网格化管理中注重预警机制的建立，通过预测与预防双管齐下，一旦发生劳动纠纷能够及时依法处理，避免扩大为群体事件。二是加大多元公共财政投入，提高综合调解水平。政府应逐步增加对综合调解工作的投入，使有关部门将矛盾纠纷综合调解工作经费按要求按标准每年纳入财政预算，及时拨付工作经费，为有力开展矛盾纠纷综合调解工作提供经费保障，确保综合调解工作顺利有序进行。

（三）发展劳动争议调解组织

劳动争议调解组织的设立，其目的主要就是将矛盾化解在初始状态。一是发展企业劳动争议调解委员会，形成多层次调解组织的格局。在企业工会，设立由职工代表、用人单位代表和企业工会代表组成的劳动争议调解委员会，如副省级城市300人以上企业应全部建立劳动争议调解组织，推动全市100人以上的企业建立劳动争议调解委员会，100人以下的企业明确一名劳动争议调解员。规模较大的商会（协会）建立劳动人事争议调解中心。当劳动争议发生后，可先由这些调解组织开展调解工作，调解不成再由仲裁机构做出裁决，仲裁不成的再进入法律程序。二是发展第三方调解组织，对多层次调解格局进行补充。积极支持建立行业性、区域性等第三方专业劳动争议调解组织，拓展、延伸、补充调解工作，构筑和完善全方位、立体化的综合调解格局。第三方调解必须凸显公平性和中立性，在调解中遵从法律法规和政策，无论从程序上、依据上，还是在调解范围方面，都不得与国家现行法律法规、政策相抵触，要最大限度地维护矛盾双方的合法权益，防止矛盾激化，维护正常社会秩序，促进社会和谐稳定。

（四）提升调解员的专业素质

调解员作为劳动争议调解工作的主体，为了其在日常工作中起到预防和处理群体性劳动纠纷、解决社会热点矛盾的重要作用，对调解员的专业素质应提出新的、更高的要求。组建具有专业性和长期性的劳动争议调解员队伍，才能更加充分地发挥劳动争议调解制度的作用。一是设立准入门槛，确保调解员具备相关专业技能和知识。例如对调解员实行资格准入，对调解员申请人进行必要的资格筛查，要求满足调解工作所需的学历、专业、年龄、工作经验等相关规定，并定期进行资格再审核，同时加强对调解员行为的日常监督，对表现不好的调解员，撤销其调解员的资格。在这方面，可以借鉴上海嘉定区的做法。上海嘉定区对人民调解员设立门槛，要求通过培训考试，获得人民调解员资质的，才能纳入本区人民调解员资源库，并对人民调解员的职称进行资格评审，职称资格分为助理、初级、中级、高级、首席五个等级。二是加大对调解员的培训力度。研究开发适合调解员的培训课程，包括综合法学、心理学、教育学、伦理学、社会学等相关课程，定期对调解员进行职业培训，提高调解员对做好新时期调解工作的思想认识和专业能力水平。同时，出台《劳动人事争议兼职仲裁员管理办法》，建立调解人才“专家库”，不断提高调解员专业化水平。

（五）强化调解协议效力

只有使调解协议真正具有法律明确规定的强制执行力，才能更好地起到强化调解协议效力的作用。在构建劳动争议综合调解格局的背景下，劳动争议调解协议的效力能否切实得到法律确认，是综合调解格局能否建立的关键。一是通过司法确认保障调解协议效力，并使之具有强制执行力，才能更加有效地拦截劳动争议涌入仲裁和诉讼形成劳动争议案件或上升为劳动争议群体事件。二是可以尝试采用劳资双方和解协议置换劳动争议仲裁调解书的方式，打破以往调解程序复杂化的状况，使当事人在发生争议后无须马上进入仲裁程序，直接通过调解及置换的方式解决纠纷，为当事人节省了维权时间，同时促进了劳动关系的和谐稳定。

三、结语

习近平总书记就加强和创新社会治理做出的重要指示中提到，“要坚持问题导向，把专项治理和系统治理、综合治理、依法治理、源头治理结合起来”。这不仅是对完善中国特色社会主义社会治理体系的内容升华，更为社会治理指明了更高的起点和努力方向。只有尽快建立“专项治理”的劳动纠纷综合调解机制，树立“源头治理”超前防范的理念，不断推进“依法治理”相关领域立法的完善，通过“系统治理、综合治理”的制度体系构建和完善保障廣大劳动者的切身利益，维护社会发展的有序进行，才能更好地应对解决当前社会转型时期的错综复杂、类型多样的劳资矛盾，才能为社会治理攻坚克难。

参考文献：

[1]徐永革，陈思.大调解视域下民间劳动争议调解组织的功能与实践[J].中国人力资源开发，2015（12）.

[2]汪鑫.基于劳动争议仲裁案件的劳动争议仲裁现状研究[J].中国人力资源开发，2014（13）.