城镇化进程中的农村社会管理问题研究

林杭锋

摘 要：城镇化是我国社会经济发展的必然结果。在这一进程中，如何加强农村社会管理，破解三农问题，实现城乡统筹发展，成为我们必须思考和解决的议题。文章以三亚为例，探讨了三亚在城镇化过程中强化农村社会管理的尝试及其存在的问题，文章认为，三亚快速推进城镇化建设，有助于推动农村社会经济的进一步发展，但也加大了农村社会管理的难度，需要从思想观念、经济建设、制度供给、政府治理能力、加强农村基层自治等五个方面强化管理措施。

关键词：行政区划调整；农村社会管理；城镇化；三亚

中图分类号：C916 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2017）02-0118-03

所谓城镇化，“是指农村人口转化为城镇人口的过程，就是农乡格局进一步提高综合配套设施，个体人员各司其职，提高现代化进程，第二、三产业不断向城镇聚集，从而使城镇数量增加、规模扩大的一种历史过程。”[1]适度的城镇化发展，有助于城乡经济的协调与持续发展、社会的和谐与稳定。但城镇化往往导致原有社会结构的变化、利益格局的调整，因此，唯有加强社会管理，才能满足社会发展需求，调节社会矛盾，促进经济发展与社会建设，维持社会的公平、和谐与稳定。而且，由于我国长期的二元结构体制，导致城乡发展差距明显，使得经济效率损失，社会不公、不稳，因此，在城镇化过程中，如何通过加强农村社会管理——“政府、农村社会自治组织以及其他社会组织为维护农村的社会公正、社会秩序、社会稳定和实现农村可持续发展，依法管理农村社会公共事务、调整农村社会利益关系、化解农村社会矛盾、调节农村收入分配、保障农民合法权益、保护农村生态环境、开展农村教育和公共卫生等方面的综合性管理活动”[2]，确保农村经济、社会的可持续发展，成为城镇化进程中实现城乡统筹发展、社会和谐与稳定的必然选择。

一、三亚市城镇化发展及农村社会管理的基本概况

三亚是我国著名的热带海滨城市，2014年国务院批准了三亚“撤镇设区”的行政区划调整方案后，三亚成为全国第一个全区覆盖的地级市，城镇化建设得以加快。为满足“管理模式扁平化”的要求，提高管理效能，三亚继续实行两级政府管理模式，即“市区两级政府、市——区——社区（村）三级管理”的模式，不设乡镇（街道）一级政府，区政府直接管理社区（村）。这种新的管理模式，给三亚农村经济社会发展带来新的机遇，但也对三亚的农村社会管理提出了更高的要求。

在区管农村的模式下，三亚不断探索和完善农村社会管理。一是创新管理服务机制，推行“多村—社区”的基层架构模式，建立社区便民服务中心，并配备了窗口咨询人员和代办员，从而做好“最后一公里”的服务。二是完善农村自治机制，推行“一核两委一会”，解决“群众参与少，群众知情少”的问题，提高自治水平。三是推行网格化管理，通过“精准管理”，及时发现并解决农村网格中存在的问题、纠纷，维护农村和谐稳定。四是区政府在农村社会管理过程中，化被动为主动，做好政府宏观管理工作，并努力实现第一、三产业的协调发展，提升农村经济产业化、集约化发展水平。五是加大公共经费投入，如在2015年投入1.5亿元落实惠农政策，2亿多元推进农村危房改造，以及加强农村环境、社保、基础设施的投入等，这极大地提高了三亚农村发展水平。但是，由于一系列原因的存在，撤镇设区后三亚的农村社会管理问题依然突出，亟待加强。

二、三亚行政区划调整过程中农村社会管理存在的问题

（一）农村经济发展水平有待提高

“经济基础决定上层建筑”，经济发展水平越好，社会管理水平越高，反之则越差。近年来，三亚农村经济发展水平进一步提升，资料显示，2015年，三亚第一产业增加值为59.66亿元，农村常住居民人均可支配收入为12 228元，比上一年分别增长5.4%和8.4%，同期三亚的第二、三产业增加值分别为89.53和285.83亿元，增长6.5%和9.2%，高于第一产业，城镇居民的人均可支配收入为28 782元，增长7.2%[3]。虽然比农村人均可支配收入的增长率低，但是却比农村人均可支配收入多出了16 000多元。由此可见，三亚城乡经济发展并不均衡，农村经济发展水平还有很大的提升空间。三亚农村经济发展滞后，一方面，与我国长期存在的城乡二元结构有很大关系，在城乡二元结构下，大量的行政资源用于城市建设，这必然不利于农村经济社会的发展，三亚也不例外。另一方面，也是三亚经济结构的必然结果。三亚是旅游城市，旅游业作为三亚的重点产业，其所占的分量必然较重，相应地，政府也应该投入更多的资源用于旅游产业的发展，而第一产业既没有实现产业化、集约化发展，也没有与第二、三产业做好配套、融合，在这种情况下，三亚农业经济发展必然受到一定的限制。

（二）村干部素质较低以及管理主体单一

一方面，村干部素质较低。加强三亚农村社会管理，需要村干部的配合，但是，从调查的情况来看，三亚现任村干部存在文化程度低、年龄较大、综合素质不高等问题，加之撤镇设区后，村干部的工作量加大、复杂度提高，待遇却基本不变，这不可避免地影响了村干部的积极性，使得村干部在执行国家政策、推行农村社会管理的时候，存在一些不如意的地方，比如，管理和协调村务不够尽责，领导村民发展经济不够积极，工作方法创新性不足等。另一方面，农村社会管理主体单一。利益的多元化、公共事务的复杂化决定了政府的单中心治理结构已经不能实现对农村社会管理、农村公共服务与公共产品的有效治理，这就需要非政府组织利用其自身优势补充政府不足，参与农村社会治理，为农村社会提供更多的公共产品与服务，使农村实现“民主自治”“合作共治”，但在实际中三亚农村社会管理仍旧以政府为绝对的主导地位，三亚非政府主体参与农村社会管理仍显不足。

（三）规章制度供给相对不足

一是我国制定了与农村社会管理相关的一些规章制度，如《中华人民共和国村委会组织法》等涉及农村基层自治、农村社会管理、村民权益等内容的等一系列法律法规和规章制度，由于这些法律本身更具有原则性而缺乏操作性，需要地方政府根据地方实际情况加以完善。二是行政区划调整后，建立在“镇管村”基础上的规章制度已经不合时宜，而新的制度尚在摸索，尚未成型，加之三亚缺乏成熟的立法经验，这就导致三亚对农村社会管理的规章制度供给不足，农村社会管理缺乏制度保障。三是农村社会协同治理的制度。前文所述，政府的一元化治理已经不能满足社会需求，应当在推进农村社會管理过程中，引入非政府主体，并以制度为协同治理保障，明确非政府主体的参与范围、方式等。但是现实中，三亚缺乏对非政府主体协同参与农村治理的制度规范，不利于农村社会的协同治理。

（四）政府能力的有限性与农村社会管理需求的扩大存在矛盾

一体化管理、就地城镇化、区管农村，无疑推动了三亚城镇化进程，但也加重了政府的负担：管理幅度扩大，公共事务变多，公共服务需求增加，这就要求政府具有更高的管理能力。然而，现实中，三亚两级政府能力依然无法满足农村社会管理的需求：一是体现在政府服务能力的“有限”上，即社会需要政府提供更多、更好的公共产品与服务，但“政府在提供公共服务方面的职责和能力是有限的，不是全能的，更不是万能的”[4]。二是体现在政府工作人员素质与新政府管理要求不相匹配上，由于缺乏区管社区（农村）的经验，缺乏较高层次的决策、协调能力，使得原有的政府工作人员的经验与能力存在一定不足，其在一定程度上限制了政府职能的发挥。三是体现在管理手段的有限性。新的治理模式无疑对社会的“自我管理”“自我服务”提出了更高的要求，但是由于传统的“大政府小社会”格局依旧存在，使得政府“一元化”管理严重，社会组织、公民社会羸弱，这就导致管理衔接出现了“断层”，无法满足新形势下的社会管理需求。

（五）政府与农村社会组织的关系定位不明晰

正确定位政府与农村社会组织的关系，理顺农村权力运行机制，也是加强农村社会管理的重要措施之一。首先，政府要正确处理与农村基层自治组织的关系。在三亚撤镇设区以前，在镇管村的模式下，村组织承担了大量来自于基层政府的工作，使其工作从“自治”、服务村民为主变成以协助镇政府工作为主，村两委逐渐成为乡镇政府的“延伸”，村委的原有功能弱化。撤镇设区之后，由于政府能力的有限以及社会自治能力较差，使得区政府不得不继续依靠农村社会组织尤其是村两委组织的力量来落实具体工作，这就使得原有的“乡镇——农村”行政管理模式下的政府与农村社会组织的关系得以延续而不是改善。其次，在政府与社会组织的关系上，一是三亚农村自有的或服务农村的社会组织偏少；二是政府对社会组织依旧是“婆婆”身份，管得过多、过死，一定程度上限制了农村社会组织对农村社会管理的参与。这种现象的存在，无疑不利于政府的“瘦身”，也不利于社会组织发挥“服务村民”的作用。

三、完善农村社会管理的对策

（一）转变观念，推动农村社会管理创新

推动农村社会管理创新是加强三亚农村社会管理的必然要求。一是要认识到强化农村社会管理的重要性。城镇化是社会经济的发展的结果，而农村又是城镇化发展的基础，这就需要政府在推进城镇化过程中，认识到农村社会管理对于行政区划调整的落实、经济社会发展以及现代化建设的重要意义。二是要改变政府“全能主义”的思想，要认识到政府的有限性。政府必须还权社会，打造“有限型政府”，“凡社会能办好的，尽可能交给社会力量承办”，从而优化政府职能。三是要认识和借助社会组织的作用。“社会组织既能有组织、有目的地进行社会动员、整合和影响组织成员的价值观和利益表达方式、维护自身的合法权益、实现有序的政治参与，又能为组织成员的利益表达提供多种渠道及合法的表达方式，以维护社会秩序和社会稳定”[5]的作用，因此，政府必须转变观念，鼓励和支持社会组织发展，并实现合作共治，从而提高三亚农村社会管理水平。

（二）加快三亚经济融合，提高农村经济发展水平

加快三亚经济融合，实现三亚农村经济快速发展，是推动三亚农村社会管理的经济基础。应当说，三亚的撤镇设区为三亚农村经济发展提供了新的发展机遇，因此，市区两级政府必须高瞻远瞩，制定地方经济融合的顶层计划，通力合作。一是要推动农业产业化、集约化发展。三亚地处热带，具有发展热带农作物的气候和地理优势。市区政府应完善农业基础设施，应因地制宜，发展特色农业，培育农业龙头企业，提高农产品深加工能力，发挥带动效应。二是要推动农业“第三产业”发展，通过政府扶持、与旅游公司、酒店合作等方式，开发农业热带旅游，实现农业与第三产业的深入融合，提升农村经济发展水平。三是要加强对农民的就业技能和服务技能培训，从而为农民走向第二、三产业，实现三亚第一、二、三产业融合，加快农村经济发展打好基础。

（三）强化制度设计，优化农村社会管理的制度环境

加强农村社会管理，规范政府与社会组织之间的关系，确保社会管理的民主化、法治化与科学化，必须加强制度建设，为城镇化进程中的农村社会管理提供制度保障。一是要强化农村社会管理顶层制度设计，对农村社会管理进行全方位的统筹规划。三亚市应当从全市的角度对本市农村社会管理进行顶层设计，为三亚市农村社会管理提供整体的制度架构，并在此基础上，完善三亚市农村社会管理的规章制度，以此确保农村社会管理的整体性和稳定性。二是要建立农村社会管理的协同治理机制。“农村社会治理现状表明，仅有政府，或仅有村委会，或仅有基层党组织都是不够的，一个健全的农村社会管理体系必须寻求民众与政府、基层组织之间在社会管理领域的协同，建立社会管理的多中心体制和互补机制。”[6]应当根据三亚的基本情况，建立完善的协同治理机制，为农村村务管理、村务决策、矛盾纠纷、利益协调、政治参与提供良好的制度、协调和治理基础。三是要建立和完善城乡统筹发展的流动机制，三亚应当借助行政区划改革的契机，破解城乡二元结构，优化机制，推动城乡统筹发展，实现农村社会管理的良性发展。

（四）推进政府管理手段创新，提高政府管理能力

城镇化的发展，要求政府必须提高管理能力。一是要加强制度创新。要在扁平化管理的原则下，充分利用三亚的立法权优势以及撤镇设区的契机，对三亚农村社会管理的基本方式、治理结构、政府管理的职能、干部考核机制、社会管理责任落实机制等进行制度化构建，使其能够为三亚农村社会管理提供制度依据。二是要推动管理手段的创新，要挖掘电子政务和三亚正在推行的网格化管理的潜力，通过线上线下两条线，加强对三亚农村社会事务如经济、社会治安、矛盾纠纷等形成全方位的信息收集、整理和分析机制，同时通过办事窗口、、数字办公平台，为政府、社会组织和公民提供线上办公服务，从而提高政府管理效能。三是要提高政府工作人员的素质技能。必须对公务员开展各类业务、知识技能培训活动，从而使工作人员的素质、专业技能能够与时俱进，不断提升，为工作人员更好地履行相关职责提供保障。

（五）提高村干部素质与社会组织发展水平，推进农村基层自治

在城镇化进程中加强农村社会管理，应当提升村干部素质，推动社会组织发展，从而提高农村基层自治水平。这首先需要正确定位政府与农村社会组织的关系。一方面，要明确定位政府与农村自治组织的关系，要明确农村自治组织并不是政府的派出机构，而是村民自治、自我服务、自我管理的群众性组织，另一方面，也要处理好与其他社会组织的关系，要转变政府“一家独大”的全能主义，转而能够以平等、公平的态度对待社会组织，为政府与社会组织共同参与三亚农村社会管理建立条件。其次要加强村干部的素质培养，通过党校培训、工作技能培训、交流学习等方式，为村干部技能的提高提供平台，同时通过绩效考核机制来引导、支持和监督村干部。最后要通过借助海南数字智能岛、三亚数字化城市的构建搭建农村社会治理的沟通与协商的平台，实现三亚农村社会村务沟通咨询，信息交流，政策决策、执行和监督的平台，同时要建立联席制度，为农村社会各个主体参与农村治理提供渠道保障，从而实现农村社会管理的民主化、科学化与法治化建设。

参考文献：

[1]唐志能.城镇化进程中农村社会管理问题研究——以佛山市顺德区勒流镇为例[D].广州：仲恺农业工程学院，2014.

[2]阳信生.农村社会管理服务的缺陷与政府对策[J].湖南农业大学学报：社会科学版，2008（1）.

[3]2015年三亚市国民经济和社会发展统计公报[EB/OL].[2016-05-18].http：//www.systats.gov.cn/tjgb/201602/t201602-

16_1769065.html.

[4]肖望兵.论服务型政府公共服务职能的有限性[J].湖南科技大学学报：社会科学版，2011（6）.

[5]殷峰.地方政府社會管理职能的时代创新[J].西安文理学院学报：社会科学版，2010（13）.

[6]袁金辉.中国乡村治理60年：回顾与展望[J].国家行政学院学报，2009（5）.