广东省农业保险发展基本情况及对策

2017-03-16程雄王利英蒋艳萍

现代农业科技 2017年2期

程雄+王利英++蒋艳萍

摘要以广东省2007—2015年间统计数据为基础，结合全省政策性农业保险实施的实际情况，利用文献查阅及分析归纳法，介绍了广东省农业保险发展的基本情况，总结了广东省农业保险的发展经验，分析了存在的主要问题及原因，最后从优化工作制度建设、增加财政补贴力度、扩大新增险种范畴、完善协保体系建设、创新经营模式发展、调动各方积极性等方面提出促进广东省农业保险发展的对策，以期为有关部门和其他省市提供借鉴与参考。

关键词农业保险；政策性补贴；工作措施；问题；对策；广东省

中图分类号 F842.6 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2017）02-0288-03

Basic Situation and Countermeasures of Agricultural Insurance Development in Guangdong Province

CHENG Xiong 1 WANG Li-ying 2 JIANG Yan-ping 1 TIAN Xing-Guo 1 LV Jian-qiu 1 *

（1 The New Countryside Development Institute of South China Agricultural University，Guangzhou Guangdong 510642；

2 Southern China Agricultural Museum）

Abstract Based on statistical data of 2007-2015 in Guangdong Province，combined with the practical situation of policy-oriented agricultural insurance implementation，using literature review and analytic induction，the basic situation of policy-oriented agricultural insurance development in Guangdong Province was introduced，the experiences were summed up，the main problems and the reasons were also analyzed，finally the countermeasures to promote the development of agricultural insurance in Guangdong Province were put forward from following aspects，optimizing the working system construction，increasing the fiscal subsidy，expanding the category of new risks，perfecting assist insurance system construction，innovativing business mode development，arousing the enthusiasm of all parties，in order to provide reference for relevant departments and other provinces or cities.

Key words agricultural insurance；policy subsidy；working measure；problem；countermeasure；Guangdong Province

作為关系国计民生的支柱产业，农业一直处于我国经济工作的首要位置，但农业生产的高风险性又使得农业生产的稳定和快速发展受到了严重制约[1]。农业保险作为转移和分散农业风险的有效管理手段，已日益成为各国支农惠农政策的首选[1-2]。近年来，我国政府高度重视农业保险的发展。2003年，党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》首次明确提出“探索建立政策性农业保险制度”[3]。此后，2004—2014年，近10年的中央一号文件均对农业保险的发展提出要求[4-5]，其中2009年中央一号文件明确提出“加快发展政策性农业保险，扩大试点范围，增加险种，加大中央财政对中西部地区保费补贴力度，加快建立农业再保险体系和财政支持的巨灾风险分散机制，鼓励在农村发展互助合作保险和商业保险业务”[6-7]。多年来，在各级政府的大力支持和推动下，我国农业保险保持了较快较好发展[6]。作为我国经济、农业大省，广东省2007年开始试点政策性能繁母猪保险，此后试点险种和范围逐步增加。经多年探索与发展，目前广东省政策性农业保险已在全省范围内取得了较好的经济和社会效益。

本文基于2007—2015年间统计数据，介绍了广东省农业保险的发展概况，总结了广东省农业保险的发展经验，分析了存在的主要问题及原因，最后提出促进广东省农业保险发展的对策与建议，以期为有关部门和其他省市提供借鉴与参考。

1 广东省农业保险发展的基本情况

1.1 广东省农业保险发展的主要特点

1.1.1 农业保险品种不断增加。早在2007年，广东省就启动了由财政补贴的农业保险试点工作。2007年广东省财政厅、省农业厅、广东保监局联合印发了《关于印发〈广东省政策性能繁母猪保险实施方案（试行）〉的紧急通知》（粤财农〔2007〕321号），以能繁母猪保险试点为起点，在全省范围开办能繁母猪保险。2009年开始，在珠三角及粤西10个地级以上市开展水稻种植保险试点。2012年起，在韶关、肇庆、河源、梅州、清远、佛山6个地级以上市开展森林保险试点。随后陆续制定了各类涉农保险业务专项实施方案和意见。2013年1月30日，广东省在全省全面铺开水稻种植保险，同年9月进一步增加保险品种，把马铃薯、玉米、花生、甘蔗和奶牛5个品种列为中央和省财政给予保费补贴的政策性农业保险补充项目。目前，加上正在试点的蔬菜种植保险，全省已开设9个政策性农业保险险种，同时设立了农房保险、渔民人身意外险、渔船财产险3个政策性涉农保险险种。

2015年，广东省进一步加大对政策性农业保险的扶持力度，省财政预算安排8.2亿元补贴资金用于提高水稻种植保险省级财政保费补贴比例（逐步降低水稻种植大市、主产县财政承担的保费补贴比例），新增家禽、生猪、荔枝、龙眼、香蕉、木瓜等6个保险品种全省试点。同时，森林保险试点范围增加广州、佛山、江门、云浮4个市。据统计，2015年在广东省较大范围、较大规模实施的政策性涉农保险品种达到18个，加上小规模试点的水产养殖保险，基本实现农林牧渔业政策性保险品种全覆盖。

1.1.2 农业保险覆盖率稳步提高。截至2014年底，在全省范围内推进的政策性农业保险有能繁母猪、水稻种植等2 个险种。据统计，全省能繁母猪保险覆盖率由2011年的20.73%提高到2014年的35.63%。2014年全省水稻种植保险承保面积 164.6万hm2，覆盖率达86.97%，其中湛江、阳江、云浮、韶关4个市实现了100%全覆盖，其他13个地市覆盖率超过90%。

1.1.3 农业保险协保体系日趋完善。一是广东省各地初步建立了“三农”保险服务站，服务站设有固定办公场所以及基本办公设施，并按程序选聘了一些符合条件且熟悉各地“三农”情况的业务骨干担任协保员，具体负责各镇（街道）政策性涉农保险的宣传推广、承保、理赔、信息发布等业务工作。截至2014年底，全省有超过90%的镇（街道）建立了“三农”保险服务站。二是各地初步建立起了以乡镇农办、农机站干部为骨干，以各村委会干部为主体，涵盖面广的基层协保队伍。乡镇农险协保员主要在涉农机构工作人员中选聘（兼职）；村級农险协保员主要在本村有较大影响力、群众威信高的人员中选聘，部分由村“两委”干部兼任。三是各地结合实际情况采取了有效措施来加强协保人员队伍建设。具体如下：其一，定期举办协保员业务培训，培训内容包括政策性涉农保险政策、险种及条款，保险基础知识及相关法律法规、保险理赔实务操作基础知识等；其二，加强协保人员管理，建立了健全的协保员聘任、培训、考核、奖惩等管理制度和承保、理赔工作质量抽查回访制度以及农业保险档案管理制度，同时设立有承保登记簿、理赔登记薄、报案登记薄等。

1.1.4 农业保险承保理赔业务增长较快。一是政策性农业保险承保情况。据统计，2007—2014年，全省政策性农业保险累计保费收入超过18亿元，投保农户超过2 000万户次。其中，政策性能繁母猪保险累计承保5.8亿元；政策性水稻保险累计承保10.8亿元。二是政策性农业保险理赔情况。2007—2014年，全省政策性农业保险累计已决赔付9亿元。其中，政策性能繁母猪保险已决赔付5亿元；政策性水稻种植保险已决赔付3.2亿元。简单赔付率（赔付金额/保费收入）为50%，受益农户近230万户次。

1.2 广东省推动农业保险发展的主要措施

1.2.1 成立组织架构，建立协调机制。广东省建立了由分管农业副省长为召集人、省农业厅为牵头部门、省直有关部门组成的广东省涉农保险联席会议制度，建立了健全的部门沟通协调机制。各市、县也成立了由政府分管领导召集，有关职能部门、保险协会、商业保险公司等组成的工作协调机构。各成员单位通力合作，多方联动，各司其职，各负其责，共同推进政策性农业保险工作，形成了上下协同、责任落实、有序推进的工作格局。

1.2.2 落实工作责任，规范保赔规则。广东省各级农林牧渔业主管部门负责保险工作的组织协调、宣传发动、监督管理、指导服务。各级财政部门按照规定的负担比例，及时足额落实本级政策性农业保险保费补贴资金，同时加强保险补贴资金监管，确保资金专款专用。各级金融局（办）加强有关保险的承保、理赔、服务等环节的监督，督促保险经办机构按照合同规定履行保险赔偿责任，同时提高服务水平。各保险公司不断优化理赔流程，简化理赔手续，提升政策性农业保险服务水平。各级气象、水利等部门为开展政策性农业保险提供准确的信息。在推进政策性保险的过程中，按照“政府推动、市场运作、参保自愿、协同推进”的基本原则，以做到应保尽保，并对承保信息进行公示。农业保险经办机构按照上级确定的理赔标准，结合实际制定详细的、可操作性强的理赔操作细则，并按照细则积极开展查勘、定损和理赔工作，做到“定损到户”“理赔到户”和“理赔结果公开”。

1.2.3 加大财政投入，落实保费补贴。2007—2014年，广东政策性农业保险省、市、县三级财政累计投入保费补贴10亿元，其中2014年省、市、县三级财政投入保费补贴2.9亿元，比2007年增长9.6倍，财政支持力度呈现高速增长态势。大部分地区中央、省、市、县财政补贴占保费比例达80%，东莞市、中山市、佛山水稻保险保费财政补贴比例为100%。2015年，省级财政补贴资金高达8.2亿元，主要用于提高水稻种植保险省级财政保费补贴比例（逐步降低水稻种植大市、主产县财政承担的保费补贴比例），同时新增家禽、生猪、荔枝、龙眼、香蕉、木瓜等6个保险品种全省试点。

1.2.4 构建协保体系，提高农保效能。农业保险的投保人是农民，保险标的是农产品，具有分散和金额较小的特点，构建农业保险基层协保体系尤为重要。广东省农业厅于2013年3月印发了《广东省政策性涉农保险基层协保体系建设意见（试行）》，主要通过奖补的形式鼓励和支持各地建设协保体系。基层协保体系的建立，降低了农业保险的人力成本，提高了工作效率，同时有效控制了农民的道德风险。

1.2.5 加强监督检查，提升服务水平。一是政府部门积极开展调研督导。各级牵头部门对主办的政策性农业保险开展情况进行定期或不定期调研督导，督促落实各项政策措施，重点关注保费收取、查勘定损、赔款发放等主要环节的落实情况。各级财政部门按照农业保险保费补贴资金管理有关规定，认真做好保费补贴资金监督管理。保监部门依照国家有关规定，加强对农业保险经办机构的监督管理。二是承保机构严格开展内部监管。承保机构对政策性农业保险单独建账、单独核算，据实列支专属费用，合理分摊共同费用，确保数据真实性。经办机构上级公司的审计、监察部门对相关工作进行审计、督察，确保依法合规承保、理赔。组织对理赔案件进行抽查，并对出险农户进行回访。三是全面加强实施过程监督。在承保环节要求承保机构“见费出单”，开具专用收据，公示承保情况，并告知农户。定损查勘环节，要求保险机构和农技站人员及时赶赴受损现场、查明受损原因、拍摄现场照片、核定受损数量，并与投保户沟通、确认，制作查勘记录。赔款支付环节，要求理赔情况张榜公示无异议后，通过财政“一卡通”发放到户[8-9]。

2 存在的问题

2.1 管理机制有待完善

一是目前农业、财政、林业、渔业、发改、金融、保监等多个部门参与农业保险工作，涉及部门多、沟通难度大，且各个险种由不同的部门牵头，协同性差、工作效率低，农业保险工作方案、财政补贴资金拨付、业务推广、部门协作、理赔标准等未能形成统一的制度与机制，影响了农业保险的工作效率和成效。二是各地对涉农保险工作的推进力度不一，统一费率导致高风险地区农户投保积极，低风险地区农户不愿参保。三是涉农保险标的分散，农户自负保费收取难度大，导致经营成本较高。四是基层协保人员变动频繁，专业及服务水平均有待提高。

2.2 财政支持仍需加强

一是省级财政补贴力度相对不足。江苏省2013年省级财政就投入政策性农业保险约8亿元，广东省同期仅2亿元，2015年虽然增加到8.2亿元，但与江苏省等先进省份相比，与农民对保险的需求相比，还有一定差距。二是部分地区财政配套压力较大。由于农业对地方财政的贡献较少，农产品主产县、农业大市往往是财政比较紧张的地区。随着农业保险业务品种增多、覆盖率增加，地方财政对农业保险业务的配套压力也越来越大，从而严重制约涉农保险业务的发展。

2.3 保险品种不够全面

2009—2014年，广东省受暴雨、洪水、内涝、风灾、雹灾、冻灾、旱灾、霜冻等灾害影响，农业生产损失严重，仅超强台风“威马逊”就造成损失130亿元。自然灾害导致的农民损失主要靠政府救助，然而广东省保险品种还不全面，还未实施岭南特色水果等政策性种植保险和家禽、水产品等政策性养殖保险。

2.4 保险经办机构面临困难

一是农业保险经营及管理成本高。农村居民虽多以村（庄）为单位集中居住，但村（庄）分布往往较为分散，农村保险标的分布点多、面广，从而导致出险后查勘、理赔成本高。二是农户自负保费收取难度大。一方面，农业保险标的分散，散户缴纳保费主动性不够，常需要基层工作人员逐户上门登记投保和收取保费；另一方面，由于农户居住地分散且与耕地分离、农村主要劳动力外出务工而找不到缴费对象等现实情况，很难保证保费一次性收讫，工作量大，甚至出现了一些村组干部在部分保费难以收取而代为垫付的情况。

3 对策

3.1 优化工作制度建设

3.1.1 完善政策性农业保险发展制度。一是制定中长期的政策性农业保险发展规划。明确工作重点、财政资金和政策支持，明确农业保险领域与类别先后顺序、逐步扩展与完善保险范围。二是切实发挥联席会议作用。建议在联席会议框架下，构建政策性农业保险管理办公室，强化对各级各部门的统筹协调，加强对农业保险工作的指导督促，形成工作合力。联席会议每年召开例会，总结上一年的工作，制定下一年的工作方案。除此之外，未来新增的农业保险品种、调整保险品种保费费率和赔付金额、完善工作管理机制等重大事项，都提交联席会议集体研究决定。

3.1.2 构建大灾风险准备金和再保险机制。国家保监会已经出台相关政策要求，广东省也应在中央的有关政策框架下，适时研究政策性农业保险风险准备金问题。当发生重大涉农风险事故造成巨大损失、超出承保机构赔付能力时，从风险准备金中出资予以适当救助，提高巨灾风险救灾能力。此外，适时对将农业保险纳入再保险体系问题进行必要的研究论证。

3.1.3 改革保险承保机构的招标方式。一是豁免招标。考虑到政策性农业保险面对的是千家万户的农民，工作熟悉过程较长，前期投入较大，建议对于承保覆盖率高、业绩优秀的原有承保公司，可以豁免招标，继续承保原有的区域，以充分激发保险公司的积极性。二是下放招标权。省主管部门下放承保机构招标权，可提高各市政府和农业部门的主体意识、责任意识，提高各地与保险公司的契合度，有利于推动招标工作进程。

3.2 增加财政补贴力度

对于一些关系国计民生的主要农产品品种，建议加大中央及省级财政补贴力度，以减轻农业大市、农产品主产县的财政负担。例如水稻，作为最主要的粮食作物和居民主食，是社会稳定的基础，然而由于其种植经济效益较低，并且很容易受到自然灾害和生物灾害的影响，导致农民种植积极性不高。为此，提高水稻保险财政补贴比例，免除水稻保险费中农民承担部分，将有利于充分调动农民的生产积极性，同时保障农产品数量、质量和价格稳定，促进农业经济发展。

3.3 扩大新增险种范畴

建议进一步加大对水稻、能繁母猪等原有险种的推进力度，努力提高各类险种的承保覆盖率，并大力推动实施玉米、甘蔗、花生、马铃薯、岭南特色水果、家禽、奶牛、水产品等补充项目，同时逐步扩大农林牧渔业政策性保险品种范围。

3.4 完善协保体系建设

一是完善农业保险基层服务体系。逐步完善以市、县、镇、村四级服务网络为支撑，以乡镇农业保险办公室为平台，以乡镇农业保险专（兼）干和村级协保员队伍为依托的农村保险基层服务体系，规范农业保险承保收费、赔款支付等相关流程，确保承保、理赔“两到户”，促进农业保险依法合规经营，从而提高农业保险服务水平[8-9]。二是提高农业保险基层协保服务能力。进一步推进乡镇 “三农”保险服务站建设，提供一定的财政补贴作为办公经费用于开展各项工作，选聘和培养乡镇、村级协保员，并加强协保员的考核和培训。

3.5 创新经营模式发展

实行“多险种捆绑招标和承保公司自由选择”。为解决各险种因为赔付率的高低导致保险公司承保意愿差异问题，建议把涉农保险的多个险种捆绑招标，赔付率高的险种搭配赔付率低的险种，使中标承办的保险公司可以保持“微利状态”。为解决各保险公司经营管理水平差异导致各地同一险种承保覆盖率差异较大的问题，建议不再划定各保险公司的承保地域，原则上确定上一年度承保覆盖率超过80%的地区，并且不得更换承保的保险公司；承保覆盖率低于80%的地区，由各地市政府自行招标，选择合适的保险公司签订合作协议，从而提高保险公司和当地政府的契合度。

3.6 调动各方积极性

充分发挥地方政府部门、保险公司的积极性，调动各方资源，通过差异化的财政补贴政策引导，鼓励各地根据实际情况推动业务开展。鼓励保险公司与地方政府合作，开发符合地方农业风险保障需求的险种。建议农业、财政等多部门联合研究，对各地创新发展的险种项目给予一定的补贴，或者通过“以奖代补”等方式，提高地方推动实施新险种的积极性。

4 致謝

广东省政策性农业保险基础统计数据由广东省农业厅发展技术处提供，在此表示感谢。

5 参考文献

[1] 苏占伟.政策性农业保险制度运行中的问题及优化对策：以河南省为例[J].保险研究，2015（4）：86-92.

[2] 李传峰.公共财政视角下我国农业保险经营模式研究[D].北京：财政部财政科学研究所，2012.

[3] 中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定[A/OL].[2003-10-21].http：//www.gov.cn/test/2008-08/13/content_1071062.htm.

[4] 柏正杰.《农业保险条例》与我国农业保险发展[J].西部法学评论，2012（4）：36-41.

[5] 张文奇.完善农业保险政策研究[J].西部财会，2011（1）：41-45.

[6] 董玉凤.黑龙江省政策性农业保险的现状、困境与出路[J].学术交流，2011（11）：107-109.

[7] 中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见[A/OL].[2008-12-31].http：//www.gov.cn/gongbao/content/2009/

content_1220471.htm.

[8] 陈敏.打造农村保险基层服务体系“常德模式”开创农村保险服务模式新纪元[J].中国保险，2011（10）：8-13.