徐州市地下空间建设用地供给探讨

郭宁+尹鹏程+张浩+许瑞山

摘 要：随着建设用地规模边界线、永久基本农田红线和生态保护红线的划定，国家对建设用地规模和开发强度实施“双控”，迫使城市空间布局在面状发展的同时向三维纵向发展，因此城市空间的“真三维”立体开发利用成为趋势。特别是以地铁为发展轴的地下空间线性开发，结合以地铁站为枢纽的综合节点开发，必将带动整个城市地下空间网络的形成。该文分析了徐州市城市地下空间开发现状及空间建设用地使用权类型，探讨了地下空间建设用地的供给方式，对徐州市城市地下空间的开发利用提出了若干建议。

关键词：地下空间；建设用地；地下空间开发利用；建设用地供给；徐州市

中图分类号 F301 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2017）04-0009-04

Discussion on the Land Supply of Underground Space Construction in Xuzhou City

Guo Ning et al.

（Bureau of Land and Resources of Xuzhou，Xuzhou 221018，China）

Abstract：With the definition for the scale of construction land borders and the delimitation both for permanent basic farmland and red line of ecological protection，the government has been implementing controlling policies for the scale and intensity of construction land recently.The limitations policies on construction land promote the city development model turning to vertical direction.Three-dimensional development and utilization for construction land has become a mainstream trend in urban area.The construction axis of metro is a very typical example for underground space development.Taking the metro station construction as the pivot，the development of integrated points will led to the formation of the utilization network for underground space in the whole urban area.The development status of underground space in Xuzhou City and the types of construction land space usage rights are analyzed in this paper.The supply models of construction land in underground space are discussed as well.Several suggestions for development model for underground space in Xuzhou City have been put forward at last.

Key words：Underground space； Construction land； Development and utilization of underground space；Supply of construction land；Xuzhou City

1 引言

隨着社会生产力的发展，城市的延伸扩张占用了大量农田，极大地消耗了土地资源。为控制城市边界的无序扩张，国家开始划定城乡建设用地规模边界线、永久基本农田红线、生态保护红线（统称“三线”），对建设用地规模和开发强度实施“双控”，迫使城市空间布局在面状发展的同时向三维纵向发展，土地开发利用的重点也由向四周平面扩展转移到向地下寻求空间。发达国家的发展历史经验表明，人均GDP进入1 000美元后，基本具备了大规模开发利用地下空间的条件和实力；人均GDP在3 000美元，则进入开发利用的高潮[1]。加拿大、日本、美国、法国、瑞典等国在城市地下空间利用领域已达到相当规模和水平，日本等国已在探索100m深度的地下开发。城市地下空间的开发利用，已成为世界性的发展趋势，并以此作为衡量城市现代化的重要标志。特别是以地铁为发展轴的地下空间线性开发，结合以地铁站为枢纽的综合节点开发，可以带动整个城市地下空间网络的形成。

随着徐州市地铁等重大基础设施的建设与快速推进，土地资源的空间开发力度越来越大。土地资源的空间开发不仅要科学合理，更需要通过法律法规赋予适当的权利与权益。目前，以地铁用地为例，包括线路用地、站台用地、配套服务用地等，涉及土地的地上、地表、地下空间利用，用地类型多样、权利关系复杂。据《物权法》第一百三十六条，建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。探索地铁建设用地权属及供给，从土地资源管理角度，为徐州市地下空间开发利用提出建议。

2 徐州市地下空间建设用地供应现状分析

2.1 徐州市地下空间建设用地供应现状 徐州市对地下空间的商业开发利用最早可追溯到20世纪80年代中期，竣工于1995年的古彭广场地下商场的投入使用，但当时仅是批准开发建设，并没有地下建设用地使用权出让的概念。从2001年起，徐州市地下公共建筑、住宅配建地下停车场开始呈规模开发利用，2013年2月国家发改委正式批复《徐州市城市快速轨道交通建设规划》，标志着我市地下空间开发利用进入一个新的发展阶段。截至2014年年底，徐州地下空间开发利用面积约552.79万㎡，主要以地下停车配套为主，约占66.2%，仓储占11.4%，闲置和封堵不用的占20.58%，其他如商业及地下通道等占1.82%。目前，徐州市地下建设用地使用权出让主要有以下3种类型：

（1）地表建设用地使用权出让时明确出让范围包含地下建筑物。徐州市最早的案例，是1993年出让给徐州荣安房产开发有限公司的彭城路南门桥地块，即现在的泛亚大厦所在地，泛亚大厦所建方港资企业要求在出让合同文本中明确约定包含地下停车场。

（2）仅对单建地下空间建设用地使用权进行出让。主要是对地下商业街、餐饮娱乐等设施用地的出让，相应的地面部分基本无建筑物，全部为地下建筑。如2005年出让给徐州古彭地下商场管理处中山路与淮海路交叉口（地下）中心时尚大道项目和2008年出让给徐州中央国际广场置业有限公司的YOVO时尚街区项目。

（3）结建地下空间出让地表建设用地使用权。即对地上地下建筑物占用的地表建设用地使用权整体出让。如2011年出让给徐州天成房地产开发公司的矿大南都商务中心项目，出让范围包括地下建筑空间，该地下建筑和地上建筑共同设立地表建设用地使用权。2016年8月17日，轨道交通1号线铜山路站地块挂牌出让，虽并未单独设立地下空间建设用地使用权，但在规划条件和出让文件中规定：可以建设不大于9 300m2的地下空间商业用房。同时，该地块使用权范围又涵盖地铁站点地表部分，是徐州市首次对地铁站地表建设用地使用权和地下建设用地使用权进行出让。

2.2 存在的问题 当前，徐州市地下空间开发利用规模越来越大，在地下空间用地供应实践中尚存在以下问题：

（1）地下空间开发利用管理没有形成合力。地下空间开发利用涉及土地、规划、人防、不动产登记等多个职能部门，由于工作上的衔接问题，易造成地下空间开发利用管理的盲区。

（2）缺乏有效的规划管控。主要体现在地下空间开发利用规划滞后，缺少地上、地下统筹的国土空间规划体系，大多是无序化、个案化开发，导致地上地下用地范围衔接不一致。

（3）地下空间权属不明。几乎所有的房地产开发项目在土地挂牌出让时均未提及地下空间利用情况，挂牌公告的内容也不涉及地下建筑容积率。相应地，出让合同对地下空间利用情况及地下建设用地使用权也无法明确约定。土地出让金仅是地表建设用地使用权宗地的权益。因地下建设用地使用权部分没有缴纳土地出让金，开发企业也就无法取得地下建设用地使用权。产权不明晰往往影响了开发利用地下空间的积极性。

3 地下空间建设用地使用权设立

3.1 空间建设用地使用权的分层设立 我国城市地下空间的开发利用起步较晚，1997年建设部出台的《城市地下空间开发利用管理规定》对城市地下空间的规划、工程建设和工程管理等作出具体规定，标志着我国城市地下空间开发利用开始规范化[2]。2007年颁布的《物权法》第136条规定，“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或地下分别设立”。从法律上确立了地下空间使用权用益物权的基本性质。2016年5月住房和城乡建设部编制的《城市地下空间开发利用“十三五”规划》指出，对已有和在建地下空间进行分类和信息收集，并纳入不动产统一登记管理。但截至目前，尚没有一部法律法规对地下空间建设用地使用权管理进行专门规定。近年来，随着我国城市建设规模的不断扩大，城市地下地上空间的开发利用越来越受到重视，一些省、市地方政府对城市土地地下空间利用进行积极的探索[1]。列如2004年北京市颁布了《北京中心城中心地区地下空间开发利用规划》，2006年9月上海市颁布《上海市城市地下空间建设用地审批和房地产登记试行规定》，2008年9月《深圳市地下空間开发利用暂行办法》实施，2016年4月南京出台了《南京市城市地下空间开发利用管理暂行办法》。

我国宪法规定，国有土地所有权设立的主体是国家。国家可以先后或同时将地表、地上和地下土地使用权赋予不同的土地权利人，所有权人之外的土地权利人不可以其用益物权为基础设定拥有地上或地下土地使用权[3，4]。土地在物理形态上分为地上层、地表层和地下层，是立体的三维空间，随之，地下或地上空间也当然属于土地所有人的支配范围内。空间建设用地使用权范围可以用“纵”、“横”来确定：“横”以建设用地的四至为限；“纵”则限以地上高度和地下深度。为避免“纵”向范围过大而影响地表建设用地使用权的发挥，限制地表建设用地使用权“纵”向范围，在批准地表建设用地使用权时，应在划拨决定书或出让合同中，依据规划建设要求，设定地上、地下一定范围归并到地表建设用地范畴[5]。范畴之外的土地使用权主体为国家，并在不影响地表使用权的情况下国家可将地上或地下的土地使用权再次出让或划拨给其他土地使用者。地表土地使用权人不能随意将地上地下空间出让或转让给他人，否则将造成地上地下空间的无序开发。《物权法》第一百三十六条为空间建设用地分层管理提供了法律依据，建设用地使用权在空间上的分层设立也是当前不动产权籍管理和登记制度体系建设的基本原则。

3.2 空间建设用地使用权的分类 对于空间建设用地使用权的类型国内一些城市也进行了探讨和分类，例如成都市将空间建设用地使用权分为单建地上建设用地使用权、结建地上建设用地使用权、单建地下建设用地使用权和结建地下建设用地使用权四种类型；重庆市将空间建设用地使用权分为联建地上地下空间建设用地使用权和单建地上地下空间建设用地使用权，其空间权利等同于地表土地的建设用地使用权利；南京市将空间建设用地使用权分为地表建设用地使用权、地下建设用地使用权和地上建设用地使用权。因此，按当前不动产登记的权利体系划分，以地铁为例，将徐州市地下空间建设用地使用权可分为[5，6]：（1）地铁地表建设用地使用权。用地状况为地铁项目建设用地直接占用地面区域，比如地面站台、地面轨道，与国有建设用地使用权具有同等的权利和权益。（2）地铁地下建设用地使用权。地铁地下建设用地使用权是地铁项目建设所占用的地表以下的地下空间，包括地下铁轨、地下站台、地下地铁交通设备附属用房及其配套的商服用地，地下与地表的出入通道等。根据用途可分为地下交通设施建设用地使用权和地下商服建设用地使用权。对地下建设用地使用权设定登记后，与地表建设用地使用权享有相同的权利和权益。（3）地铁地上建设用地使用权。地铁项目建设将超出地面的地上地铁轨道和地上站台及地上站台商服综合体设定为地铁地上建设用地使用权，按照用途分为公共交通设施建设用地和商服建设用地使用权，设立登记后，与地表建设用地使用权享有相同的权利和权益。

4 城市地下空间建设用地供地方式

4.1 地下空间建设用地供地原则

（1）有据可查原则。地下空间建设用地应按照立项批文、建设许可证等有法律效力的用地批文进行供地。

（2）公平原则。地下空间建设用地一般是在其他权利人已经取得地表土地使用权后，因城市建设需要，在其使用的土地范围进行地下工程建设，应按照公平原则和不损害原土地权利人的合法权益的原则，合理划分确认各自的权益。

（3）时序原则。地下空间建设用地在穿越他人建设用地时，遵循时序原则，即使某些土地权利人未对已获得的土地使用权进行登记，在对地上地下空间建设用地供地时，也应尊重其已取得土地使用权的事实。

4.2 一般地下空间建设用地供地方式 我国城市地下空间的开发利用起步较晚，1997年建设部出台的《城市地下空间开发利用管理规定》指出，地下空间的开发利用应当按照有关法律法规规定取得地下建设用地使用权，地下建设用地使用权供应方式依法可采取划拨、出让、租赁、作价出资或入股等。一般而言，用于国防、人防、防灾、城市基础设施（含地铁、地下道路、共同沟、地下人行过街通道、地下工程连通工程等）和公共服务设施（含政府投资建设的公共停车设施）等使用地下建设用地使用权的，可采用划拨方式供地；不具备公开出让条件的以下情況，可采用协议方式出让地下建设用地使用权：（1）原土地使用权人利用自有用地开发建设地下空间项目的；（2）与城市公共设施配套同步建设、不能分割实施的经营性地下空间；（3）政府投资已建成的人防工程用地，根据城市规划需要变更为经营性用途的。此外，利用市政道路、公共绿地、公共广场等公共用地和政府储备用地建设经营性单建地下空间项目的，应通过招标、拍卖或挂牌的方式出让地下建设用地使用权，其供地程序和审批方式可参照地表建设用地供地要求办理。为规范地下空间建设用地供地程序，国土资源部门应组织研究土地立体空间基准地价，形成地表、地上、地下空间的地价体系，为标定地价设置、宗地地价评估提供依据。地下建设用地使用权单独有偿供应应当进行地下建设用地使用权地价评估，为土地资产审核提供依据。

4.3 地铁建设用地供地方式 由于地铁建设用地的特殊性、复杂性，北京、上海、重庆、深圳、南京等地地铁建设用地都存在“先用后征”“先建后补”的情形。地铁工程建设用地范围涉及国有土地、集体土地，权利类型涉及地表建设用地、地下建设用地、地上建设用地，用地种类涉及临时性建设用地、永久性建设用地、环境限制性用地（特别用地、保护用地）等。规范地铁建设用地供地方式，有利于地铁建设等地下空间开发建设中的不动产登记与管理，有利于保障地铁建设用地权益。

（1）涉及国有土地的供地方式。地铁建设过程中会因地表已有建（构）筑物以及地下地质条件的限制，对建设工程进行适度调整，所以地铁建设用地供地方式与常规地表建设用地项目供地方式不同。以南京市地铁建设项目用地供应为例，其采用地表部分“前期建设用地整体预供地，建成后按实际建设用地现状调整”，地下、地上部分按地铁建设设计方案实际施工建设，建成后据实直接供地的方式。地铁建设的出站口、通风井等配套设施涉及地表用地可按规划预供地，对预供地进行拆迁建设，建成后按实测结果供地。地铁建设涉及的地下空间，采用按先期规划建设，建成后按实际直接供地[5]。对于市政道路、铁路、河流等地表上方的地铁高架部分用地，采用按先期规划建设、用地备案方式，即建设前期不供地，建成后按实地建设占用空间范围直接办理供地手续。

（2）涉及集体土地的供地方式。地铁工程在城郊结合部从地上或地下穿越集体土地范围时，应明确地表为集体土地所有权时地上、地下空间的确权方法。以成都市在建地铁确权时的做法为例，采用以下方式：地上、地下为公共基础设施用地或其他公益性用地（人防、管道、管线、水库、交通、军事实施等）时，按国有土地使用权确权；地铁地下空间建设用地，在不破坏地表耕作层的情况下，直接利用，建成后按实际用地情况供地；地铁站出入口、设备附属用地、通风井等涉及占用集体土地地表时，先对集体土地办理征收手续，后对地铁建设用地供地，地铁建成后，对实际占用集体土地进行勘测、核准后，根据现状补偿完善征地手续。

（3）配套商服用地供地方式。在地铁工程建设中有相当一部分是商服建筑，用地性质为商服用地。如果商服建（构）筑物与地铁主要建（构）筑物是不可分割的整体，且不以盈利为主，而是方便顾客、完善服务为主，且其产权属于地铁运营管理者，可在建设前进行预协议出让，完善建设用地手续，待建成后根据实际用地状况确认商服用地范围，通过协议方式办理有偿用地出让手续[5]。其他盈利性的商服项目必须通过招拍挂方式获取土地使用权，用地最高年限40a，但在建设时建筑物要后退轨道站点及线路的安全距离，考虑与站点建设统一规划、统一设计、统一实施，处理好与轨道线路及站点的衔接，并书面征求轨道公司意见。

5 规范徐州市地下空间建设用地利用的建议

徐州市地铁1号线已于2015年全面启动一期工程，地铁2号线、3号线工程也相继启动。为统筹地下空间开发利用中涉及到的土地、资源、物权、规划、防空等，应尽快开展相关法规规范的建立和完善。（1）制定城市地下空间开发利用的地方性法规和规章，同时将地下空间利用规划纳入正在开展的国土空间规划中，探索地下空间土地权利设置、建筑物区分所有权问题、地下空间建设用地审批、地下空间不动产登记以及不动产权籍调查和信息管理等基本问题，解决土地地下与地表之间的权利关系。（2）创新当前地铁建设用地的供应及利用方式，比如与地铁建设用地相邻宗地已经批准或登记为权利人使用的地块，如果因地铁建设或运营的需要而利用，可以由地铁建设或运营单位与相邻权利人协商达成一致，通过设立地役权的方式来解决地铁运营中遇到的供地困难，既减少了建设用地规模总量，节省了资金，又保证了地铁项目的建设与运营的顺利进行。（3）规范地下空间建设用地供地程序，研究土地立体空间基准地价，形成地表、地上、地下空间的地价体系，为标定地价设置、宗地地价评估提供依据。地下建设用地使用权单独有偿供应应当进行地下建设用地使用权地价评估，为土地资产审核提供依据。

参考文献

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