河湟制度文化（一）

2017-03-15张德祖李少波

群文天地 2017年1期

张德祖+李少波

制度文化是人类为了自身生存、社会发展的需要而主动创制出来的有组织的规范体系。主要包括国家的行政管理体制、人才培养选拔制度、法律制度和民间的礼仪俗规等内容。是文化层次理论要素之一。所谓文化层次理论包括精神文化、物质文化、制度文化。制度文化是人类在物质生产过程中所结成的各种社会关系的总和。社会的法律制度、政治制度、经济制度以及人与人之间的各种关系准则等，都是制度文化的反映。作为物质文化和精神文化的中介，制度文化在協调个人与群体、群体与社会的关系，以及保证社会的凝聚力方面起着不可或缺的显著作用，深刻地影响着人们的物质生活和精神生活。在河湟地区的历史上，历代统治阶级以郡县制度、土司制度、保甲制度等来实现国家政权对河湟社会的掌控，从而使国家观念与公共权力扩展到河湟地区。这些统治措施的实施，既巩固了中央政权对河湟社会的政治统治，又推动了河湟地区社会经济、文化的进一步发展。历史上的河湟地区，虽有过民族冲突，但是民族关系总体上是比较稳定的，和平相处是民族关系的主流。河湟传统制度文化中有许多有利于民族团结的积极的文化因素，是构建民族和谐关系的深厚的历史基础。历史悠久的河湟地区，制度文化的内涵十分丰富，体现出许多积极的文化精神，值得在新的历史时期继续发扬光大。

第一节河湟羌人的社会制度

一、种姓家支制度

秦汉时期，河湟羌人中实行着种姓家支制度，这是以父系血缘为纽带建立的家族制度，以父系血缘为纽带形成一个父系血缘集团，即一个大的种落。最初一个血缘集团人口不多，随着人口的繁衍，在一个大的种落中可分出小的种落或家支，这些小的家支至条件成熟亦可分离出去自行发展，即“强则分种为酋豪，弱则为人附落”。小的家支下，便是为数众多的个体家庭.每个家支对其内部的成员有一定的约束力，但种落、家支彼此之间“不立君臣，无相长一，强则分种为酋豪，弱则为人附落。”{1}没有固定的隶属的关系。种姓部落的最高首领为“大豪”，大豪只有一个。种姓部落内部还有若干小豪酋，西汉时宣帝曾遣光禄大夫义渠安国巡视诸羌，义渠安国曾“召先零豪四十余人斩之”。在这个制度下，家族内部严禁有父系血缘关系的近亲通婚，“其俗氏族无定，或以父名母姓为种号。十二世后，相与婚姻，父没则妻后母，兄亡则纳厘嫂，故国无鳏寡，种类繁炽”。{2}

一般认为，河湟羌人在无弋爰剑以前已进入了父系氏族社会，但母系氏族制的残余还保留了很长一段时间。所谓“其俗氏族无定，或以父名母姓为种号”。无弋爰剑在河湟间成为河湟羌人的首领后，他的子孙“世世为豪”。无弋爰剑以后的种姓，氏族无定的状态也改变了，全以父系为种号。家支统治在于诸子诸孙都有继承权，以至分为家支，并且越分越细。爰剑的曾孙忍生9子为9种，忍的弟弟舞生17子为17种，成为河湟羌人的基本种姓。爰剑子孙的家支分解大致发展到第五代就大体稳定下来，有的支系不再分解，而成为较大的种姓。如秦孝公时忍子研立，“研至豪健，故羌中号其后为研种。”研的子孙都是以研为种姓，故能形成一支较强的力量。到汉景帝时，“研种留何率种人求守陇西塞”，研种羌从秦孝公到汉景帝，已经历了200余年，始终保持原来的种号。

东汉明帝永平元年（公元58年），羌酋滇岸诣护羌校尉窦林降，窦林“谬奏上滇岸以为大豪，承制封为归义侯，加号汉大都尉。明年，滇吾复降，林复奏其为第一豪，与诣阙献见。帝怪一种两豪，疑其非实，以事诘林。林辞窘，乃伪对曰：‘滇岸即滇吾，陇西语不正尔，帝穷验知之，怒而罢林官”。滇吾、滇岸虽为兄弟，但在家支制度下，各成一支，皆为家支酋豪。种姓部落内部，兵民不分的，平时畜牧农耕，战时执兵作战。但到了东汉，爰剑后裔武都参狼种，有“胜兵数千人”；钟种“胜兵十余万”。建武中元二年（公元57年）秋，“烧当羌滇吾与弟滇岸率步骑五千寇陇西塞，刘盱遣兵于枹罕击之，不能克，又战于允街，为羌所败，杀五百余人”。{3}这些“胜兵”，可能是经过军事训练的部民，有了步、骑区分，具有兵士身份。

二、父子联名制

随着种姓家支制度的发展，羌人中在较强大的种姓家支中出现了父子联名制。父子连名制度是父名与子名相连的命名方法，如：滇良——滇吾；滇良——滇岸；滇吾——东吾——东号——号吾；迷吾——迷唐；这种父子连名制可以成为构成和记忆家支世系的口传谱牒，也可以明确家族世系的血缘。在这种父子连名制下，原属于同一种落的兄弟长大后虽然自成一支，互不相属，但他们清楚自己原属于共同的家支。烧当羌从烧当之玄孙滇良起，父子联名制下传四代，至永初中迷唐由于失众病死，一子归降东汉，联名制中断。东号子麻奴、犀苦亦于东汉安帝、顺帝时被招降安置，也中断了父子联名制。先零别种滇零羌也实行过父子联名制，即滇零——零昌，但仅一传，零昌为汉遣刺客杀死而中断。

第二节历代地方行政制度

在河湟地区的实施

一、郡县两级制在河湟的实施

郡县制是中国古代以郡统县的两级地方行政制度。盛行于秦汉。郡县制是古代中央集权制在地方政权上的体现，秦统一后郡县制遂遍行于全国。郡，是中央政府辖下的地方行政单位，其组织机构与中央政府略同，设郡守、郡尉、郡监（监御史）。郡守，为一郡最高行政长官，掌全郡政务，直接受中央政府节制；郡尉，辅佐郡守，掌管全郡军事；郡监，掌监察工作。

郡以下设县或道。县是秦朝统治机构中关键的一级组织，是从中央到地方政府机构中具有相对独立性的一个单位。内地设县，边地少数民族地区设道。满万户以上的县设县令，不满万户的设县长。令、长为一县之首，掌全县政务，受郡守节制。县令下设尉、丞。尉，掌全县军事和治安；丞，为县令或县长的助手，掌全县司法。

县以下设乡、里和亭。乡和里是行政机构，乡设三老、啬夫和游徼。三老掌教化，啬夫掌诉讼和税收，游徼掌治安。乡以下为里，是秦国最基层的行政单位。里设里正或里典，其职能除与乡政权职能大体相同外，还有组织生产的任务。亭为治安组织，是司治安、禁盗贼的专门机构，秦规定，两亭之间相隔十里，设亭长，亭遍布于城乡各要地。汉代边疆地区乡亭隶属于候望系统，在内郡的乡亭亦不属于“乡”、“里”这一行政系统，而是“承望都尉”，属于军政系统。亭长的职责除“禁贼盗”，维护治安外，还有邮驿及一定的民事职能。

汉景帝时改名太守，新莽时曾改为“大尹”或“连率”，东汉时仍称太守。太守之秩为二千石或比二千石的，有的大郡太守为中二千石。太守的职责是掌管一郡的民政和军事。但西汉时郡的军事平时主要由郡尉主管。太守常要“行县”，以省察各县令、长的治状。春天到各县去“行春”，以劝课农桑。太守掌握着一郡的司法权，对民事、刑事案件都可做出最后的判决。贡士进贤，即按中央的要求向上推举各种人才，也是太守的一项重要任务，汉代谓之察举。西汉时，每年秋天，太守主持“都试”以讲武。皇帝向太守颁发发兵用的铜虎符。郡中若发生武装暴动，太守要率兵前往镇压。边郡太守还须率领官属，军队与来犯之敌交锋作战。由于郡守要兼领武事，故当时人常以“郡将”称之。郡之长官，除太守外，秦置监、尉。西汉置尉而不置监。景帝时改尉为都尉。都尉的职务是典武职甲卒。都尉和太守的治所可分设于两地。都尉也设府置官属，在郡中和太守并重，有时可代太守行事。西汉时沿边诸郡，还增设部都尉数人。东汉初年，除边郡外，一般不设都尉。

太守属官有丞、五官掾、主簿、督邮、诸曹掾史。丞为太守之助手，五官掾则有太守“股肱”之称。主簿管文书。督邮主要职责是监察各县，西汉时一郡似乎置督邮两名，如河东郡分南北两部，每部设督邮一名。东汉时一郡所置督邮增多到三名或四五名，多数郡是三名。督邮除督察县令、长外，还管制地方的奸猾豪强，成为守相之耳目。郡设置分管具体事务的部门曰曹，郡曹有十几种之多，其中如功曹是专管官吏的选署、升黜，户曹、集曹管户籍及征集租谷等事，金曹管钱币及盐铁生产，仓曹管仓廪、积贮，辞曹、决曹管狱讼，贼曹管武备和治安，每曹皆置掾，史主其事。但也有不置曹而设掾者，如设文学掾主管教育，设市掾管理市场交易，设都水掾、道桥掾以主管水利兴修和造桥筑路，掾、史主秩为百石。在掾史之下还有书佐、循行、干等小吏。

武帝元鼎六年（公元前111年），汉军征讨河湟羌人，在湟中设“护羌校尉”，{4}筑西平亭（今西宁市）开始经略河湟地区。从此，汉王朝开始了对河湟地区的控制。汉宣帝神爵元年（公元前61年），赵充国奉命平先零羌得胜后，罢兵屯田于河湟，先后设置临羌（治所在今湟源县）、安夷（治所在今平安县）、破羌（治所在今乐都县）、允吾（治所在今民和县）、允街（治所在今甘肃省兰州市红古区）、河关（治所在今贵德县）7县，隶属于金城郡管辖，大约汉宣帝神爵初年，金城郡治由金城（今兰州西）徙至允吾（今民和县下川口），河湟地区正式纳入中原封建王朝郡县体系。汉平帝（公元1-公元5年）时，王莽在今青海湖周围的广大地区设西海郡（治龙夷，今青海海晏县三角城），强行迁徙内地刑徒和百姓赴西海地区居住。王莽末年，西海郡因羌人反抗而废弃。东汉建立后，复置金城郡，隶属凉州，管辖今甘肃兰州以西至青海日月山以东的黄河以北地区，郡治允吾（今民和龙支沟一带），但原金城郡所辖的黄河以南3县则划归陇西郡管辖。东汉献帝建安中（公元196年-219年），在湟水流域新置西平郡（治西都县，即今西宁市），辖西都、临羌（治所在今湟中县域）、安夷（治所在今平安县域）、破羌（治所在今乐都县域）4县。隶属凉州。河湟地区的郡县建制已经完备。汉王朝把郡县制延伸到河湟地区，实现了以郡县制对河湟部分地区的直接的政治统治。

二、州、郡、县三级制到州、县制

东汉末年﹐原监察区性质的州转变为郡以上的行政区，地方行政制度始成州郡县三级。即以州统郡，以郡统县。州设刺史，郡设太守，大县设令，小县设长。隋开皇三年（公元583年），罢天下诸郡，以州统县。大业三年（公元607年），又改州为郡，郡置太守。唐武德元年（公元618年），复称为州，州置刺史。唐玄宗天宝元年（公元742年），改州为郡，郡置太守。后又改回。此后，郡极少设置。唐代的大州称为府，仍为州级。自从在边境设立节度使后，节度使发展成为州之上、道之下的行政区。宋太宗太平兴国二年（公元977年），尽罢天下节镇所领支郡，从此全国诸州直辖于中央，州的长官称知州事，简称知州。至元代，郡名完全废弃。

曹魏沿袭汉朝建制置，在河湟地区设西平郡，隶属于凉州，辖今青海省东部湟水流域，郡治仍在西都县，下辖西都（治今西宁市区）、临羌（治今湟中县多巴镇）、破羌（治今乐都县高庙镇）、安夷（治今平安县）等4县。另外，河湟地区今循化一带则隶属于雍州的陇西郡所辖的河关县管辖。西晋时，河湟地区属凉州辖下的西平郡、晋兴郡、金城郡管辖。

东晋穆帝永和元年（公元345年），张骏自定年号，设置百宫，建立了前凉，河湟地区属于隶属于凉州的西平郡、晋兴郡、湟河郡、广源郡及隶属于河州的金城郡。苻氏建立的前秦攻滅前凉，河湟地区归属前秦凉州的西平郡和河州的晋兴郡、金城郡。前秦大将吕光建立后凉，河湟地区又设置隶属于凉州的西平郡、金城郡、乐都郡、晋兴郡、三河郡、湟河郡、浇河郡管辖。后秦时在河湟地区设西平郡，隶属于凉州，设金城郡，隶属于和河州。秃发乌孤建立了南凉后，占领今青海境内河湟地区，并先后在乐都、西平等地建都。南凉最盛时期，据《十六国疆域志》载，其行政建置“凡统旧郡十三，增置郡一，护军一，县可考者五十”。{5}据考当时领有凉州五郡：武威、武兴、番禾、西郡、昌松；岭南五郡：乐都、西平、湟河、浇河、广武；以及晋兴、三河、金城三郡。此外，在今青海化隆甘都设有邯川护军。南凉疆域大致东起今甘肃景泰黄河以西、兰州以西，西至甘肃山丹县大黄山之麓，北抵今甘肃腾格里沙漠，南至黄河以南今青海黄南同仁一带，东南到今青海循化，西南到青海湖东北至海南贵德一带。前秦灭亡后，羌人姚氏建立的后秦帝国势力扩及陇西，南凉王秃发辱檀表面臣附于后秦，并被委为凉州刺史，占领了凉州首府姑臧及河西走廊东部5郡，实则“车服礼章一如王者”，割据如故。后秦时在河湟地区设西平郡，隶属于凉州，设金城郡，隶属于和河州。西秦攻灭南凉后，河湟地区归属沙州的西平郡、河湟郡三河郡及凉州的乐都郡、晋兴郡，河州的金城郡，商州的浇河郡管辖。北凉时在河湟地区设置隶属秦州的西平郡、隶属凉州的乐都郡、湟河郡、湟川郡、金城郡、浇河郡。北魏攻灭北凉后，在河湟地区设鄯州（治今西宁市）下辖西平郡、洮河郡与浇河郡。西魏相沿。北周取代西魏，河湟地区归属于北周。北周时河湟地区属鄯州的乐都郡、湟河郡、河州的枹罕郡、廓州的洮河郡、达化郡分辖。综观魏晋南北朝时期河湟社会的总体状况，各王朝虽然在河湟地区设置郡县，委派官吏，但是，对这一地区的控制时断时续，比较松弛。

隋初，仍保留北周所设鄯州、廓州，废去郡一级建制，并将7县合并为4县。鄯、廓2州只辖河湟一隅，其余广大地区则是吐谷浑和党项等羌的属地。大业五年（公元609年），隋破吐谷浑。隋在吐谷浑故地设置西海（治伏俟城）、河源（治赤水城）、鄯善（治鄯善城）、且末（治且末城）四郡，每郡统县二。在河湟地区设西海、河源二郡。隋末，吐谷浑复其故地。

唐代，中央王朝对河湟地区的统治政策有了很大的变化。变更机构设置，改郡县制为州县制，强化对河湟地区的直接管理。可以说，唐代在河湟地区实行的政策承袭了秦汉时期的郡县制。与秦汉时期相比，唐朝进一步加强了对河湟地区的统治。

唐袭隋制，仍设鄯、廓2州，但辖县有变化。鄯、廓2州辖区之外仍是吐谷浑与党项诸羌地。鄯州以今天的乐都为治所，所辖范围基本上包括了整个湟水流域。鄯州初置时下辖两个县，即湟水县与龙支县。太宗贞观九年（公元635年），唐派李靖等率大军征讨吐谷浑，将吐谷浑变为唐之属国。到了唐高宗仪凤三年（公元678年），在湟水县境西部又析置了一个以今西宁为治所的鄯城县。唐贞观元年（公元627年），将全国划分为十道，由中央派员巡省地方，监察百官。西北地区的秦、渭、成、武、洮、岷、叠、宕、河、兰、鄯、廓等21个州府属陇右道（治鄯州即今天的乐都县）的监察范围。龙朔三年（公元663年）吐蕃亡吐谷浑国得到吐谷浑故地后，开始了对青海广大牧区的占领。唐蕃之间基本上以赤岭、黄河为界。天宝十四载（公元755年），安史之乱发生，唐西部边境空虚，吐蕃乘机攻占了河湟地区。

北宋建国后，地方行政机构采取分路而治，成为路—府、州、军、监—县三级政区。路设“监司”。即转运使，俗称漕司，要管领所属州郡的水陆转运和财政税收。安抚使，俗称帅司，由主管一路的军政，兼管民政和司法、财政。提点刑狱，俗称宪司，管一路的司法，兼荐举官员。府州机构沿袭唐代。北宋朝廷常派京师供职官员到州县执行中央政令，其职衔为知府、知州、知县等。同时在各府州置通判，规定一切政令须经通判副署，通判并可随时向朝廷奏报府州情况。县以下行政机构，隋唐为乡里制，北宋一度推行保甲制，但因新旧党争而时行时废。在宋代，与宋王朝并存的辽、金、西夏、大理等少数民族政权的地方政治制度则受中原文化影响，或仿唐，或学宋，同时保留其原有制度。

宋代统县政区包括府、州、军、监四种，县是宋代的基本行政单位；县以下有镇。军，即有同下州之军及县级之军之区别；监有同下州之监、县级之监以及隶属于县之监。又如寨，宋代缘边所设的大部分寨，与县同级，然另有一些寨与镇同级，而等第较镇为低，往往“镇寨”并称。概括而言，政区有统县政区政区府、州、军（同下州）、监（同下州），县级政区有县（直隶）、军（同县）、县及县级之监、寨、城、堡，县以下政区有尉司、镇、寨、堡、监、场。

宋以“知军府事”或“知军州事”为统县政区之长官，大多数府、州有知府或知州一员，府、州通判又称“倅”，各州所置通判数相差较大，有的地方置通判两员到三员。一般州府一员，又有许多州不置通判。按宋初制度，府、州置通判之条件有两条，即户口过万，或武臣知州，即置通判。{6}不过，此规定之执行并不严格。又可置观察判官、推官各一，节度掌书记或观察支使一员；曹官则有录事（府称司录）、司法、司户参军各一员，司理参军二员。判官于一州（府）中地位仅次于知州（府）、通判，而曹官则以录事参军为首。满员时一般州共有幕职、曹官七员，节度州可达十员。幕职、曹官之置，首先与府、州事务之繁简、所辖县数有关及府、州之地位有关，许多都达不到满员数。统县政区的军、监之建置与州接近，军之长官称知军或军使，咸平（公元998年—1003年）之前，军不设通判，景德（公元1004年—公元1007年）以后在边要之地，或户口繁多的军，也有置通判的。军的曹、职官之置亦较州、府为少。监则无通判，有曹、职官。

县是最基本的行政单位，宋代绝大部分国土，分隶各县。县级之军，地位较县为高，宋代又有其他数种地位近于县或低于县的特殊县级政区。部分设在北方与西南沿边的城、寨、堡，于《宋史﹒地理志》中与县并列于州之下，其与县同级且治民，一县官员，有知县（小县置县令）、县丞、主簿、尉，知县（县令）为一县长官，丞为次官，通治一县事务；主簿钩稽簿书；尉负责治安。城之长官称为知城，寨、堡长官称知寨或寨主，政和三年统一改称知寨；其下置主簿，亦有相近两寨共置一主簿的情况。

宋哲宗元符二年（公元1099年），宋洮西安抚使王赡率部进占湟水流域，在青唐建鄯州，在邈川建湟州。徽宗崇宁二年（公元1103年），宋军在王厚统领下，再次攻取湟州。次年收复鄯州、廓州，并改鄯州为西宁州，宋又陆续建积石军、震武军。宋军收复河湟后，在这一地区恢复了三州一军的基本行政建置。三州即鄯州、湟州和廓州，一军即积石军。崇宁三年（公元1104年）改鄯州为西宁州，宣和元年（公元1119年）改湟州为乐州，并属熙河兰会路。金太宗天会九年（公元1131年），金兵攻占河湟地区。西夏崇宗大德二年（公元1136年），西夏攻占金樂州、西宁州，金同意将乐、廓、积石3州割让给夏。夏将积石州更名祈安城。后来金在河州西部另析置积石军，金、夏在黄河之南约以隆务河为界。金世宗大定二十二年（公元1182年），金升积石军为州。

三、行省制度在河湟地区实施

行省制源于魏晋时的行台，当时为中央政权处理军国大事时的临时派出机构。金朝曾在边境广置行台尚书省。蒙古人入主中原时仿金制，设行尚书省统辖一个大区的路府州县，演变成地方最高政治机构。元世祖中统年间，尚书省并入中书省，地方机构也改称行中书省，简称行省。从此，地方政治制度进入划省而治的阶段。

元代行省置丞相、平章、左右丞、参知政事，其行政机构名称和官吏品秩与中枢相等，凡一省军国大事无所不领。行省辖区不仅地域辽阔，且省界犬牙交错，使其无山川险阻可依，北向门户洞开，形成以北制南的军事控制局面。因这一措施有助于防止地方割据，故为明、清所继承。元行省所辖路府州县无固定统属关系，随意性很大。有些行省与路之间还设道，属监察性质。元代的州有的属于路，有的则属于省，即直隶州。为加强控制，元在路府州县均设蒙古事务官“达鲁花赤”，监督各级官吏，执掌最高权力。县以下设村社和里甲，常由蒙军驻村社实行军事统治。里长通常为蒙古人、色目人，衣食用度悉由居民供应，成为当地的最高主宰。金哀宗正大四年（公元1227年），蒙古军在成吉思汗率领下逆黄河而上攻取积石州后，又分兵攻占西夏的西宁等州。元世祖中统二年（公元1261年）设西夏中兴行中书省（后改称甘肃等处行中书省），青海湟水中下游地区为甘肃行省西宁州地。据《元史﹒地理三》记载，“西宁州，下。唐置鄯州，理湟水县，上元间没于土蕃，号青唐城。宋改为西宁州。元初为章吉驸马分地。至元二十三年，立西宁州等处拘榷课程所。二十四年，封章吉为宁濮郡王，以镇其地”。{7}元代将宋、西夏时的乐州、廓州并入西宁州，其辖区为今青海东部黄河以北地区，隶甘肃行省。

明朝改行中书省为承宣布政使司，掌民政、财政，另设都指挥使司主兵政，按察使司主刑狱，三机构互不统属，各直隶中枢。实行布政使司、府和直隶州、县和一般州三级统属明代的州有直隶州和属州之分。直隶州上隶于京师或各布政使司，地位视府；属州上隶于府，地位视县。州的长官也称知州。从此，“省”的机构不复存在，只因各布政使司辖境与原行省相同，习惯上仍以行省称之。布政使为一省的行政首脑。每一个布政使司，有“督册道”若干人，“督粮道”一人，“分守道”三人至八人。提刑按察使的衙门及其辖区，称为“提刑按察使司”，简称“按察司”。司里有若干正四品的副使与正五品的佥事，兼任本省的“分巡道”。负责监督、巡察其所属州、府、县的政治和司法等方面的情况，分巡道的衙门称为“按察分司”。有时候“分巡道”本人，也为“分司”。明制于各省重要地方设整饬兵备的道员。置于各省重要地区。称为兵备道。此官由按察使或按察佥事充任，掌监督军事，并可直接参与作战行动。明代县以下为里甲制，110户为一里，置里长；10户为一甲，置甲首，以当地丁粮最多者担任。城区、近郊置坊和厢。后又改里甲为保甲制，保辖10甲，甲辖10牌，牌辖10户，分置保长、甲长和牌头，负责征收赋税并维护治安。明洪武六年（公元1373年），改元西宁州为西宁卫，卫下辖中、左、右、前、后5个千户所。又于碾伯（今乐都）设置碾伯守御千户所，改元贵德州为归德守御千户所，在河州卫所辖今循化县一带设置积石州千户所。

明代在河湟地区实施卫所制度进行管理，其中归属陕西行都司有西宁卫。归属陕西都司的有河州卫辖下的积石州千户所、必里卫，归德守御千户所。

明朝卫所制度既是一种军事制度，也是一种行政管理组织形式。明对疆土的管理是分别由行政系统和军事两大系统来完成的，行政系统是六部—布政使司（直隶府、州）—府（直隶布政司的州）—县（府属州），军事系统是五军都督府—都指挥使司（行都指挥使司、直隶都督府的卫）—卫（直隶都司的守御千户所）—千户所。明代军事系统的都司（行都司）、卫、所在绝大多数情况下负责管辖不属于行政系统的大片疆土。它是具有独立行政职能的地理单位，基本上都管辖有面积多少不等的耕地和多少不一的旗军、民户或少数民族人口。卫所制在地方有行政管理和军事防守的双重职能。《明史·兵志二》载：“天下既定，度地害要，系一郡者设所，连郡者设卫。大率五千六百人为卫，千一百二十人为千户所，百十有二人为百户所。所设总旗二，小旗十，大小联比以成军。”{8}但只是一种笼统的规定，各卫所建置差别很大。此外，还有一种单独驻扎一个地方，直接归都指挥使司管辖指挥的千户所，叫做守御千户所；还有一种称为“御”（设置数量不多）的军事机构，管2到3个千户所。卫所军户实行严格的世袭制度。明朝戶籍不同，军籍隶属都督府等军事系统，军户世袭，卫所军的身份一旦确立，除非特别规定，世代为军。正军服役於卫所，必须带妻同行，以安定生活并生儿育女，每一军人有房屋、田地，每月有固定的月粮，但实际情形则常分配不足，行军时则发给口粮，衣装则须自备，武器则由国家以工匠生产。军士在营，分成守备和屯田二部分，比例不定，按时轮流。洪武二十五年二月，“命天下卫所军卒，自今以十之七屯种，十之三城守，务尽力开垦，以足军食”。但各地执行有所不同，有的可能是抽调十分之三的人专职戍守，有的则是每一军户有十之三的时间用来戍守。都指挥使司有都指挥使（正二品）、都指挥同知（从二品），都指挥佥事（正三品），均由朝廷从世袭军官中升任或从武举人中任命。卫有指挥使（正三品）、指挥同知（从三品）、指挥佥事（正四品）、卫镇抚（从五品），其下属有经历（从七品）、知事（正八品）、吏目（从九品）、仓大使、副使等。千户所有正千户（正五品）、副千户（从五品）、所镇抚（从六品），自卫指挥使以下军官则都是世袭的。

明洪武三年（公元1370年），设河州卫。在河湟地区的积石州千户所和归德守御千户所及必里卫隶属于河州卫。积石州千户所，治所约在今循化县，明洪武四年（公元1371年）改置积石州千户所，撒拉尔部落首领神宝为首任千户。辖境相当今青海省循化撒拉族自治县以及甘肃省临夏市部分地区，但设置时间不长，裁撤后，辖地并入归德守御千户所。太祖洪武八年（公元1375年）改元贵德州置归德守御千户所（治所在今贵德县河阴镇），直隶于西安行都指挥使司（后改隶陕西都指挥使司）。景泰中（公元1450—公元1456年）改为河州卫所辖中左千户所，称归德千户所。所辖范围大致为今贵德、尖扎、同仁县部分地区。明洪武三年（公元1370年），以元时必万里万户府改置必里千户所，隶河州卫。成祖永乐元年（公元1403年），升为必里卫，下分左、中。右3个千户所。卫属羁縻性质，无流官派守，其职官全部由当地藏族头人担任。仍受河州卫节制。辖境约今海南藏族自治州和黄南藏族自治州部分地区。

西宁卫设于明洪武六年（公元1373年），属陕西行都司。据《甘肃通志稿·军政一·兵制一》史料记载：宣德七年（公元1432年）西宁卫升为军民指挥使司，正式成为具有兼理地方民政、财政职能的军政合一的机构。{9}下辖六个千户所：西宁千户所则辖西宁卫治附近及今互助、平安附近地区；镇海千户所在今湟中县多吧镇海堡附近，为唐蕃古道之重要孔道；北川千户所在今大通县，为西宁通向张掖的必经之路；南川千户所在西宁南川，为控制南番的重要据点；碾伯千户所在今乐都，为通向庄浪和进出湟中之咽喉；据《甘肃通志稿·舆地三·沿革图表二》史料记载：洪武十一年（公元1378年），明廷在碾伯设庄浪分卫，同年七月改设碾北卫。洪武十九年（公元1386年）废碾北卫，置西宁卫右千户所于碾伯。成化年间，更名为碾伯守御千户所，直隶于陕西行都司，辖地为今乐都县、民和县等地。{10}古鄯千户所在今民和古鄯镇，是通向黄河临津（大河家）的渡口，是从东南方向进入湟水流域的必经要道。“甘肃一镇，计15卫所，唯西宁卫6所。惟祖宗之意，盖以西宁控制近番申中等十三族，远番罕东等四卫，故多设一所，以震压之，视他卫不同也。”据《西宁府新志》卷16《田赋·户口》中关记载：“明季原额洪武中，官军户七千二百，口一万五千八百五十四。永乐中官军户七千二百，口一万二千九十二。嘉靖中官军户三千五百七十八，口四万五千六百一十三。又番民户旧二百六十九，安置户三十，口（缺），编户四里，曰：巴州、红崖、老鸦、三川。户口不等，前户亦在其内，属经历司专管，应当各项杂差。而各处流移及商贾之寄入里籍者，并谓之民户。万历六年，官军户二千五百六十，民户四百四十，口三万八千八百九十二”。{11}据《西宁志》载，“西宁卫指挥，掌印、管屯、拘捕各一员，卫镇抚一员，千户十员，所镇抚五员，百户五十员，经历一员，知事一员（隆庆元年裁革），儒学教授一员，训导一员，西宁仓监收判官一员（隆庆元年裁革），大使、副使各一员，草场大使一员，茶马司大使、副使各一员，税课局大使一员，驿丞七员，递运所大使四员”。西宁卫的建制中部门已经较为齐备。西宁卫还司“抚夷”之职，据《明实录》记载，明前期，西宁卫有“所辖一十三簇国师、剌麻及大小头目，每岁遇万岁圣寿节、正旦、冬至，俱赴卫行庆贺礼。又每月赴卫听受约束”的定例。{12}并要代管“塞外四卫”。西宁卫设置之初，在东起民和，西至湟源，湟水两岸原营“堡寨九十九”。至万历时，又增130多堡寨，共达约240余个堡寨。公元1375年至公元1397年，明朝设了安定卫（柴达木西北部）、阿端卫（柴达木西南部）、曲先卫（柴达木茫崖一带）和罕东卫（海北及青海湖以北）等四卫，史称“西宁塞外四卫”。也由西宁卫兼辖，其官员都由当地头人担任。卫所以及各种机构的设置，使明王朝有效地控制了河湟地区，对稳定该地区的民族格局和社会安定，也起了积极的作用。

明王朝又在河湟地区设立了分巡西宁道（驻今甘肃张掖）和分守西宁道（驻今甘肃武威）以及抚治西宁兵备道。分守西宁道是陕西布政使司的分职机构，建于洪武九年（公元1376年），驻扎凉州（今甘肃武威），管辖今河西地区和青海东部等地区，掌理辖区之内的钱粮、田土、户口、贡举、俸禄、贡赋、赈恤、考察官吏等事务，设布政司参政或参议1员。分巡西宁道为陕西提刑按察使司的分职机构，驻扎甘州（今甘肃张掖），管理甘肃等处六仓粮储及庄浪一带水利，并提督陕西行都司官库钱粮及所属卫所屯种。洪武二十九年（公元1396），明廷改置天下按察分司为41道，其中西宁道管理西宁、庄浪、凉州、永昌、山丹、甘州、肃州7卫。分巡西宁道设兵备官1员，以按察司副使兼任，其职责为巡察辖境内的民政、财政、学政，也巡察军政。地方行政体制的建立健全，大大加强了明政府对河湟地区的控制，有效稳定了该地区的政治局势。

清朝的地方行政机构一般可分为省、府（州、厅）、县三级。省一级的最高军政长官为总督、巡抚。总督一般管辖两省至三省，但也有的只管一省。巡抚为一省的最高军政长官。督、抚之下设布政使，掌管一省的财赋、民政。又设按察使，掌管一省的司法、监察以及驿传事务。清初，布政使下设左右参政、参议，驻守在某一地方，称为守道；又按察使下设副使、佥事等，可去分巡某一地方，称为巡道。乾隆时裁撤上述参政、副使等官，专设分守道、分巡道，带兵备衔，管辖府州，成为省和府州之间一级机构。省下设府，以知府为行政长官，掌管一府的政务及所属州、县的赋役、诉讼等事。还有与府同级的直隶州，直属于省，以知州为其长官，有属县。府下设县和散州。县是地方行政的基层组织，长官为知县。散州长官为知州。另外在少数民族地区设立有厅，以同知、通判为长官，厅也有与府同级的直隶厅与府统辖的县级散厅之别。至此，行省制臻于健全。在河湟地区，清顺治二年（公元1645年）清军进入西宁。清朝初年西宁行政建制仍沿袭明朝。清雍正三年（公元1725年），清政府派兵平定罗卜藏丹津叛乱的次年决定改西宁卫为府，由甘肃省管辖。初辖有两县一卫即西宁县（原西宁卫改置治今西宁市）、碾伯县（原碾伯所即原西宁卫右所改置治今乐都碾伯鎮）和大通卫（治今门源县城）。乾隆二十六年（公元1761），大通卫改设为县治（治今大通城关），临洮府所属的归德千户所则由西宁县丞分驻，乾隆五十六年改设同知，建立了贵德抚番厅（治今贵德）。乾隆到道光时期，西宁府辖下先后又增加了巴燕戎（治今化隆）、（治今湟源）和循化厅（治今循化）三个厅。循化厅自明以来由河州卫统辖，雍正四年（公元1726）河州卫归并河州，另委河州同知管辖，称为河州厅，道光三年（公元1823）改隶西宁府。至道光九年（公元1829年），东部河湟地区的行政建制为1府3县（西宁、碾伯、大通）4厅（巴燕戎格、丹噶尔、循化、贵德）。管辖今青海海东地区，湟水流域一带的湟源、湟中、西宁、大通、互助、平安、乐都、民和和黄河流域的贵德、化隆、循化等地。此外还设抚治兵备道，即甘肃西宁道，兼治蒙、番，驻西宁。

民国元年（公元1912年）3月，在北京成立了北洋政府，甘肃省行政区划仍沿袭清代省、府（直隶州、直隶厅）、县（散州、散厅）三级体制，“道”为省“布政使署”的派出机关。民国2年（公元1913年）1月8日，公布《划一现行各省行政官厅组织令》，统一了全国地方官制和行政建制设置。甘肃省的行政机关由“布政使署”改称“行政公署”，长官由“布政使”改称“民政长”；同时，将省以下的府、直隶州、直隶厅一律裁废，各散州、散厅一律改置县，推行省、县二级体制，仍保留“道”作为省的派出机关。民国3年（公元1914年）5月23日，公布《省官制》《道官制》，确定：省的长官由“民政长”改称“巡按使”，省“行政公署”改称省“巡按使署”；县的建制不变、县的长官称“县知事”；“道”由省的派出单位改置为省、县之间一级行政单位，长官由“观察使”改称“道尹”。

民国初沿用旧制，设西宁道，为甘肃省和西宁府之间的监察区。民国2年（公元1913年）北洋政府改革清代建置，废西宁府，保留西宁道。西宁道是省和县之间的一级行政区划，上隶于甘肃省，下辖各县。西宁道（民国3年6月以前称海东道）的办事机关为道尹公署，驻西宁县。辖西宁、大通、碾伯、贵德、巴戎、循化、湟源七县和玉树、都兰二理事。民国16年（公元1927年）7月，废除道级行政区划，改设西宁道辖区为甘肃省第四行政区（亦称西宁行政区），设行政长公署。驻西宁县。仍辖西宁、大通、碾伯、贵德、巴戎、循化、湟源七县和玉树、都兰二理事。民国17年（公元1928年）撤销“行政区公署”，实行省、县二级区划体制。1928年10月17日，国民党中央政治会议决定将甘肃省属西宁、大通、碾伯、贵德、巴戎、循化、湟源七县7县及青海蒙古29旗、玉树25族、环海8族、果洛等地划出，成立青海省，西宁为省会。民国时多次增设县、设治局等，1947年，在河湟地区建制有西宁市及大通、湟中、互助、乐都、民和、循化、贵德、化隆、湟源、共和、海晏、同德县等。

第三节中央王朝在河湟少数

民族地区实行的特殊行政制度

一、汉代的护羌校尉与属国都尉

1、护羌校尉的设置

护羌校尉是两汉时期主管羌人事务的重要军政职官，秩比两千石，下设拥节长史1人，司马2人，皆为六百石。护羌校尉开府治事，有属官、吏民。治事不辖地，领民（羌）不领县，是平行于郡的军政机构。汉政府设置护羌校尉的目的在于“节领护，理其怨结，岁时循行，问所疾苦。又数遣使驿通动静，使塞外羌夷为吏耳目，州郡因此可得儆备。”

元鼎六年（公元前111年）李息、徐自为大军进占湟水流域时。“始置护羌校尉，持节统领焉”{13}（《后汉书﹒西羌传》）。《汉书﹒赵充国传》记载：神爵二年（前60年），汉宣帝让大臣推荐出任护羌校尉的人选，有人举荐辛汤，赵充国认为辛汤嗜酒任性，不如汤兄临众，于是宣帝下诏由辛临众出任护羌校尉{14}，辛临众是见之于文献的任护羌校尉最早的人。

王莽末年，政局动荡，西羌 “寇边，遂入居塞内，金城属县多为虏有”。先零羌封何诸种杀金城太守，占据金城郡。东汉建武六年（公元30年），温序曾被任为护羌校尉，赴任途中被隗嚣部将截获，不降而死。这是见之于史籍的东汉第一位护羌校尉，但未能到任叙职。建武十六年（公元40年），全国统一。司徒掾班彪上书光武帝，提出应依西汉旧制，设置护羌校尉。刘秀从其议，任牛邯为护羌校尉，持节如旧。东汉护羌校尉，初营于令居。后移于狄道（今甘肃临洮）。汉章帝建初元年（公元76年）又移至安夷。次年，徙于临羌。安帝永初以后，又先后徙居张掖、令居。东汉护羌校尉更替频繁，见于史书记载的共有37任，即温序、牛邯、窦林、郭襄、吴棠、傅育、张纡、邓训、聂尚、贯友、史充、吴祉、周鲔、侯霸、段禧、庞参、马贤、任尚、韩皓、马续、胡畴、赵冲、卫瑶、张贡、第五访、段颎、胡闳、黄甫规、田晏、泠徴、夏育、杜畿、杨瓒等33人，其中马贤出任（或代领）三次，侯霸和段颎各出任两次。

曹魏时常以凉州刺史持节兼领护羌校尉，或以西平郡、金城郡太守兼领护羌校尉，管理河湟地区的羌人事务。西晋元康中，以护羌校尉为凉州刺史治武威。

2、属国都尉

金城属国是汉宣帝神爵二年（公元前60年）始置的。时赵充国平定西羌，降者3万余人，“初置金城属国以处降羌”。{15}属国的长官是都尉，秩比两千石。属国都尉既典武职，又理民事。都尉之下置丞、侯、千人，另有属吏若干人。属国都尉事务归中央大鸿胪。属国中建立由少数民族组成的属国兵，他们除了协助边郡兵守卫边防外，有时也随汉军出征。属国兵由中央典属国统辖，属国内由属国都尉统辖。西汉王朝从武帝元狩三年（公元前120年）开始，历经昭、宣二帝，共设置了七个属国，既安定属国、天水属国、西河属国、上郡属国、五原属国、张掖属国、金城属国。其中金城属国是专为安置内附羌人部落而设置的，属凉州部。所谓属国，《史记正义》中解释说：“各依本国之俗而属汉，故曰属国”。也就是说，内徙各族受汉王朝统治而保留其原有的部落组织和生产生活方式。这是西汉王朝对边疆少数民族“因俗而治”的一种开明统治政策，也是内属部落逐步封建化、编户化过程的必要过渡方式。关于金城属国治地，全祖望在《地理志稽疑》中认为《汉书·地理志》的破羌县条下脱‘属国都尉治五字。”则可认为金城属国治地在破羌县，即今乐都老鸦古城。

二、元代宣政院辖区

元代宣政院是掌管全国佛教事宜和藏族地区军政事务的中央机关。1264年，总制院设立，以国师八思巴领之。后因总制院统领吐蕃各宣慰司军民财谷，用唐朝皇帝在宣政殿接见吐蕃使臣的故典，公元1288年，改名为宣政院，秩从一品，用三台银印。以帝师领院事。宣政院官属得自选用，僧俗并用。与中书省、枢密院、御史台并为元朝四个独立的任官系统。元明宗天历二年（公元1329年），设置院使10员，从一品，同知2员，正二品，副使2员，从二品。公元1334年，宣政院所辖吐蕃之地，分设三道宣慰司：吐蕃等处宣慰司都元帅府（又称朵思麻宣慰司）、吐蕃等路宣慰司都元帅府（又称朵甘思宣慰司）、乌思藏纳里速古鲁孙三路宣慰司都元帅府（又称乌思藏宣慰司）。宣慰司下辖安抚司、招讨司、宣抚司和元帅府、万户府等。自宣慰使都元帅至万户等各级官员多以当地僧俗首领担任，由帝师或宣政院荐举，朝廷授职。元朝统一全国后，河湟地区分属陕西、甘肃两行省与宣政院管轄。元王朝在这里设置了宣政院所属的吐蕃等处宣慰司都元帅府的属下机构。

吐蕃等处宣慰使司都元帅府，治所在河州（甘肃临夏），因所管为多麦地区，故又称为“朵思麻宣慰司”。元史中有时简称其为“吐蕃宣慰司”。据韩儒林先生考证，此宣慰司设置最早，约在至元二三年时（公元1265年—公元1266年），{16}共设有宣慰使五员。其属主要有“脱思麻路军民万户府”、“西夏中兴河州等处军民总管府”、“洮州元帅府”、“十八族元帅府”、“礼店文州蒙古汉军西番军民元帅府”、“吐蕃等处招讨使司”、“松潘宕叠茂州等处军民安抚使司”、“积石州元帅府”、“常阳帖城阿不笼等处万户府”、“贵德州”、“文扶州西路南路底牙等处万户府”，以及“河州路”等，由其设治所名也可看出其管辖的境地为青海东南部、甘肃南部及四川的西北部。其西界为北至河曲的贵德、共和一带，南至多柯河、大金川东岸。

元代脱思麻路总管府是吐蕃等处宣慰司下负责管辖脱思麻路的最高行政机构，而脱思麻路元帅府是吐蕃等处宣慰司都元帅府系统所辖的九个元帅府之一，脱思麻路军民万户府则是吐蕃等处宣慰司兼管的万户府，三者各有所统，管军的管军，管民的管民，互不兼代。脱思麻路军民万户府驻河州（今甘肃临夏），管辖经青海海南、黄南、果洛及甘肃甘南、四川阿坝等地区。积石州元帅府管辖今青海省循化、同仁、尖扎县及甘肃积石山县等地区，设达鲁花赤一员，元帅一员，同知一员，知事一员，脱脱禾孙一员，治今青海省循化县（一说治今甘肃省积石山县）。元世祖至元八年（公元1271年），设贵德州，治所在今青海贵德县河阴镇，隶河州路管辖。管辖今贵德县等地。设达鲁花赤、知州各一员，同知、州判各一员，脱脱禾孙一员，捕盗官一员。必里万户府（《元史﹒百官志》误为“必呈万户府”）隶吐蕃等处招讨使司，管辖今贵德县西部、贵南县、同德县等地，设达鲁花赤二员，万户四员。

三、青海办事大臣

青海办事大臣，全称为钦差总理青海蒙古番子事务大臣。清雍正二年（公元1724年）置。乾隆以后因其常驻西宁，亦称西宁办事大臣。西宁办事大臣为藩部驻扎大臣之一，满缺，也有少数汉人。常由副都统充任。清朝雍正元年以前，俱派理藩院司员驻扎西宁，办理民族事务。平定罗卜藏丹津事件后，清政府接受抚远大将军年羹尧拟定的“善后事宜十三条”及“禁约青海十二事”等。将青海蒙古族各部族纳入内藩，按照内蒙古“札萨克”制度分编旗，各旗划定游牧疆界，规定不得强占牧地，不得互相统属，不得私自往来。原归属于和硕特蒙古管辖的藏族部落不再隶属于青海蒙古各部。蒙藏游牧区为“青海地”，简派大臣总理之。雍正三年（公元1725年）正式任命平定罗卜藏丹津叛乱有功的副都统达鼐为“钦差总理蒙古番子事务大臣”，给予关防印信，正式设立青海办事大臣，办事大臣衙门，初设于察罕城（青海湖边）。然该处气候寒冷，历任大臣多不亲往，而改驻西宁城内，西宁办事大臣衙门故址在今西宁市城中区南大街解放巷（原名兵部街），西宁办事大臣之僚属有理藩院司员、笔帖式。官印为银质虎钮，方三寸三分，厚九分，刻满、汉、回三种文字。

西宁办事大臣统辖青海蒙古二十九旗和玉树等四十族土司，主持蒙古各旗会盟、祭祀青海湖神，例行的年度查旗、掌管赋税、驻防、筹办粮饷、刑名按劾，以及青海入藏商道、驿站、茶粮互市等事宜，处理蒙、番矛盾，后来还要协助驻藏大臣转运粮饷、派遣兵员入藏。西宁办事大臣直接管理黄河以南的藏族部落，结束了明末以来西北地区藏族“但知有蒙古，不知有厅、卫、营、伍诸官”的状态。查旗就是办事大臣（或差员）定期对各旗进行的巡视和监察，并对出现的一些问题及时奏请处理。查旗最初定为三年一次，乾隆十六年改为遇不会盟之年，即奏明前往查旗一次。青海办事大臣的设置对于维系边陲地方的秩序起到了积极作用。

四、盟旗制度

“旗”是清朝设在蒙古地区的行政、军事单位，也是清朝皇帝赐给旗内各级封建主的世袭领地。旗的首领是札萨克，其职责是按照朝廷所赋予的权限，负责处理旗内行政、司法、赋税、徭役、军事、贸易以及官吏的任免等事务。札萨克下面还设一些官职，辅佐札萨克处理事务。作为札萨克，一方面是清朝的地方官吏，另一方面又是世袭领主，拥有对旗内土地和属民的管辖治理权。盟是合数旗而成的会盟组织，以协调不同旗之间的关系。青海地区盟旗制度从清代实施直到民国，一直是青海蒙古族地区的行政组织形式。

顺治二年（公元1645年），和硕特部固始汗从西北方向进入青海地区，统一唐古特四大部后，原来居住在青海的藏族部落大部分被迫转移到西宁周边地区。此后，固始汗频繁派遣专人到达盛京（今沈阳）表示归顺清廷，与清朝建立了密切的联系。他将青海地区划为左右二翼，分给其十个儿子做领地。根据张穆著《蒙古游牧记》所载：“顾实汗既据青海，分部众为左右两翼，子十人领之。左翼：东自西宁边外栋科尔庙（今湟源县东科寺），西至嘉玉关边外洮来河界（今甘肃省境内疏勒河）八百余里；南自西宁边外博罗充克克（今湟水）北岸，北至凉州边外西拉塔拉界（今祁连山东段祁连县境内）四百余里：东南自西宁边外拉喇山，西北至甘州边外额济纳河四百余里；东北自永昌边外，西南至嘉玉关边外布隆吉尔河岸二千余里。右翼东自栋科尔庙，西至噶斯地界（今乌层肖湖，尕斯库勒湖以西）二千余里，南至松潘边外漳腊岭（今四川省阿坝县境内），北至博罗充克克南岸千五百里；东南自洮州边外达尔济岭；西北至嘉峪关边外塞尔腾，夏尔噶拉金界二千余里；东北自西宁边外克多，西南至穆鲁乌苏河千五百余里。”{17}康熙三十五年（公元1696年），清政府招抚青海地区蒙古族各部，在其后两年青海蒙古达什巴图尔等诸台吉入京朝觐，左右两翼全部归附清王朝。

雍正三年（公元1725年），清廷在平定青海蒙古族罗卜藏丹津发动的反清叛乱后设立青海办事大臣，常驻西宁，总理青海蒙番事务，依据“宜分别游牧居住”的方针，以内扎萨克例，将青海蒙古族“每百户编佐领，其不满百户者为半佐领。将该管台吉俱授为札萨克；于伊等弟兄内拣选，授为协理台吉，每扎萨克俱设协领、副协领、参领各一员；每佐领俱设佐领、骁骑校各一员，领催四名；其一旗有十佐领以上者，添设副协领一员；佐领两员，酌添参领一员”。在实际编旗过程中，“以百五十户为一佐领，共佐领一百一十四个半”。青海蒙古族在原来部落的基础上，被分为二十九旗，“查明青海蒙古乃二十九家，即分为二十九旗。”{18}各旗划定游牧疆界，规定不得强占牧地，“彼此不相统辖”，不得私相往来。在青海蒙古族二十九旗的地域分布中，和硕特部的南右中旗、南左中旗、前头旗、土尔扈特旗的南前旗以及察汉诺門罕旗等五旗，被安置在黄河以南的今贵南县、同德县、泽库县、河南蒙古族自治县以外，其余24旗均被安置在今日月山以西、黄河以北的辽阔地区。

“旗”作为清朝的军事、行政合一的地方组织，具有严密的组织系统和严格的官员任免程序。各旗在职官的设置上有札萨克一人，作为该旗的首领，总管旗内行政、司法、财政等各种事务。旗扎萨克由理藩院授予印信，由朝廷封授的具有爵位的蒙古王公贵族担任，旗内官员的任免与蒙古王公贵族的爵位承袭上，清廷均有决定权。旗主扎萨克总理一旗军政，世袭其职，下设协理台吉一员，为扎萨克之副，协理扎萨克办理旗务。下属管旗章京、副章京、参领各一员。旗内每五佐领或六佐领设一参领，他的职责主要是负责本旗的军事事务，各旗还设管旗章京一至二员，承扎萨克之命办理旗务。每旗按户口多寡，设佐领一至十一人，每佐领设佐领一员，骁骑一员，每一佐领属一百五十户，有丁一百五十人，三丁而授一甲。计每佐领甲马五十人，闲散一百人。遇有出征等事，以二丁差遣，一丁留家。每佐领设领催六人，每十家设什长一人。构成扎萨克——协理台吉——管旗章京——副章京——参领——佐领——骁骑校——领催——什长的组织系统。札萨克旗内部实行的是世袭制。青海各旗中比较特殊的是察罕诺门汗喇嘛旗，这是一个以察罕诺门汗（即白佛，藏语称为夏茸尕布）转世活佛为札萨克的特别旗，不参加各札萨克旗的会盟，察罕诺门汗所属民户是长期以来由蒙藏王公贵族陆续赐赠所得，故该旗属民中既有蒙古也有藏族，而且藏族占大多数。

和硕特部进入青海后，即沿用蒙古旧制，建立起了会盟制度。青海湖东岸的察罕托罗亥，为其会盟之地。会盟是盟旗制度当中的一项重要的内容。雍正二年规定一年会盟一次，后改为两年一次，到乾隆二十八年（公元1763年）改为三年一次。会盟时“奏选老成恭顺之人，委充盟长”，{19}意在使其充当会盟的召集人，但在道光之前“查西北沿边蒙古皆有盟长，惟青海蒙古向未设有管事盟长人等。”青海藏族部落的不断发展壮大，对分散的蒙古族构成了极大的威胁，道光三年（公元1823年），奉旨在青海办理蒙藏事宜的陕甘总督那彦成和西宁办事大臣穆兰岱，奏请朝廷将游牧于青海黄河以北地区的全部二十四个札萨克旗分为左右两翼，每翼十二旗，各设盟长，副盟长一员，翼下每六旗设和硕札奇噜克齐一名，每三旗设梅楞一名，每旗设札兰一名。“各旗一切大小事件，令各旗呈报该盟长处，核明转呈该大臣办理。其操演蒙古兵丁，巡防卡伦等事，交该盟长等管理，以专责成。”{20}两翼正副盟长人选由西宁办事大臣从各旗札萨克王公台吉中拣选并奏请朝廷批准任命，或者由各旗札萨克王公台吉推举后再由办事大臣转呈朝廷批准任命，任职可以终身但不能世袭。正副盟长之下的札奇噜克齐，梅楞及札兰等职都是分级负责兵丁训练和巡防事宜。另外，道光十八年，清廷允准察罕诺门汗旗移牧于黄河以北地区后，该旗诸事亦由两翼盟长据情转呈。会盟之时要进行的是隆重的祭海活动，还由青海办事大臣处理一些各旗之间刑事案件等等，乾隆中一度还曾有过办事大臣带领王公贵族进行的打围的活动。盟旗制度的建立，在一定程度上限制了各部之间为争夺属民和牧场而引起的争端，有利于牧业的发展和社会的安定。

自嘉庆以来，游牧于青海黄河以南地区的一部分藏族部落纷纷向黄河以北地区迁移，经过数十年反复之后，终于在咸丰六年（公元1856年）获准在青海湖周围原属蒙旗的地界内划出一部分草原供其居牧，是为“环海八族”。为了能够控制和约束这些藏族游牧部落，清朝廷也规定“着其同蒙古一体来盟”。

五、千百户制度

千百户制度是历史上藏族部落中实行的行政管理制度。其组织形式为：

千户——百户——百长——什长

千户、百户是部落首领，但在其所统辖的范围内又是中央政府在当地的执政者。他们集行政、司法、武装大权集于一身，既管理部落的所有行政事务，还掌握着司法大权，对部落内及部落间存在的各种纠纷进行调解或审判；还要统领部落武装。河湟地区藏族千户、百户职务世袭，但任命权完全掌握在中央王朝的手中，这一制度延续到中华人民共和国成立。

元朝在藏族地區设置了三个宣慰使司都元帅府，各宣慰使司都元帅府以下设有宣慰使、安抚使、招讨使、万户、千户等职位。其中，万户以上的官员由宣政院或国师提名，皇帝委任；万户以下的官员由当地有影响的僧俗上层人物充任。其中吐蕃等处宣慰使司都元帅府，治河州，管辖今甘、青、川等藏族地区。在今青海黄南州、海南州地区封授有必里万户府。明代对青海藏族地区的统治承袭元制。明洪武四年，元必里万户府万户朵儿只星吉归附明朝，明朝以其地置千户所，授朵儿只星吉为世系千户。永乐元年，必里千户所升为必里卫。明洪武八年，置归德守御千户所，景泰年间改中左千户所，下辖百户8个（后增加至10个），分布于今贵德、尖扎及同仁一带。洪武六年，明朝改西宁州为西宁卫（宣德七年升为军民指挥使司），下辖6个千户所，其中右所治碾伯（今青海乐都县），设有正千户1员、副千户9员。在西宁卫下辖的十三族的各藏族部落中“其诸豪有力者，或指挥、百户、千户，各授有差”。{21}在通天河上游，“设毕力术江卫指挥使司。毕力术江在西番，中国使者往诸番皆由其地，头目管着儿监藏迎送有礼，又遣人朝贡，上嘉之，故立卫给印，而以管着儿监藏、阿黑巴为指挥佥事，其余为千百户者二十一人”。{22}《明史》也记载：“边外归附者，设羁糜卫所，官其长为都督、都指挥使、指挥使、千百户镇抚等官，赐教书、印记”。

清王朝建立之初，对青海地区基本上沿用了明朝制度，清廷平定罗卜藏丹津发动叛乱，制定了《青海善后事宜十三条》、《禁约青海十二事》，青海地区藏族各部落由清廷“钦差办理青海蒙古番子事务大臣”（简称“西宁办事大臣”）管辖。首任青海办事大臣达鼎会同西宁镇总兵周开捷，在雍正四年对青海藏族各部落清查户口，划定地界，授千、百户职，每千户委一“土千户”，每百户委一“百长”或“干保”，十户委一“什长”，由西宁办事大臣发给委扎，呈报朝廷。以后形成定制。

在河湟地区，清雍正元年设立的巴燕戎抚番厅，就辖有迭柞族、囊思多族、多巴族、舍人不具族、安达池哈族、思那家族、喀咱工凹族、城黑子加货尔庄族、群家族、水乃亥族、实达仓族、喇咱族、千户族、奔加不尔具族、科巴尔堂族、羊尔贯族等藏族部落，其中12个部落均设有百户或百长以及乡约来管理部落的具体事务。另外，西宁府管辖下的各县也有藏族部落的分布，如大通的隆旺等6族、碾伯县的上扎尔的族等北山番民、西宁县的上下各密（国密）族等，也设千户、百户管理。（未完待续）

注释：

{1}（南朝宋）范晔《后汉书》卷87《西羌传》中华书局1998年。

{2}（南朝宋）范晔《后汉书》卷87《西羌传》中华书局1998年。

{3}（南朝宋）范晔《后汉书》卷87《西羌传》中华书局1998年。

{4}（南朝宋）范晔《后汉书》卷87，《西羌传》，中华书局1998年。

{5}（清）洪亮吉《十六国疆域志》，民国25年上海商务印书馆初版。

{6}（清）徐松辑《宋会要辑稿》职官，中华书局1957年。（宋）李焘《续资治通鉴长编》卷80，中华书局。

{7}（明）宋濂《元史》地理三，中华书局，1976年。

{8}（明）宋濂《明史》兵志二，中华书局，1976年。

{9}刘郁芬《甘肃通志稿·军政——兵制一》，甘肃：甘肃省图书馆，1964年油印本。

{10}刘郁芬《甘肃通志稿·舆地三·沿革图表二》，甘肃：甘肃省图书馆，1964年油印本。

{11}（清）杨应琚《西宁府新志》卷16《田赋·户口》，青海人民出版社1988年。