社区应急管理能力提升研究

贾波

摘要：指出了提升社区的应急管理能力具有重要意义，涪陵区秋月门社区在实践中通过确立社区应急管理主体地位，构建了多元参与的社区应急管理体系，取得了较好的应急管理成效。提出了需要培育良好的社区应急文化，畅通社会组织参与社区应急管理渠道，构建与智慧社区相融合的应急管理新模式，完善社区应急管理能力评价体系以进一步提升社区应急管理能力。

关键词：社区应急管理；多元参与；智慧社区

中图分类号：G648.6

文献标识码：A文章编号：1674-9944（2016）22-0163-03

1引言

基层的应急能力，是全部应急管理的基础，基层应急管理能力的高低，直接决定着突发事件应对的效果。习近平总书记在中央政治局就健全公共安全体系进行第二十三次集体学习时强调“维护公共安全体系，要从最基础的地方做起，要把基层一线作为公共安全的主战场，坚持重心下移、力量下沉、保障下倾”。社区是应急管理至关重要的主体，提升社区应急管理能力是一种防患于未然，为社会打造安全屏障的基础工程。《国家突发公共事件总体应急预案》也强调要“加强以乡镇和社区为单位的公众应急能力建设，发挥其在应对突发公共事件中的重要作用”。

2提升社区应急管理能力的意义

城市化进程的不断加快，给城市治理带来了众多难题，社区作为现代城市的基本单位，是公共管理体系的末梢，是社会和谐稳定的基石。一场突发事件的应急管理工作一般要经历预警准备、应急处置和善后修复三个阶段。社区作为突发事件的第一现场和应对突发事件的前沿阵地，提升社区的应急管理能力，对于突发事件的预警、减缓、处置和恢复具有重大的意义。

2.1提升应急准备的针对性

社区的突发事件除少数不可抗拒的自然灾害外，多数是人为制造的灾害，或者说多半是社区内部的安全隐患未能排除所导致的人为灾害。提升社区的应急管理能力可以使社区更加科学理性地分析周围环境的不稳定因素，通过开展有针对性的应急知识宣传教育，结合实际开展应急培训和演习等来增强社区整体的应急预防预警能力，社区应急准备工作做得好，便可以达到很强的实效性，取得较好的预防效果。

2.2做到第一应急响应

社区居民是突发事件的第一知情人，大量的应急救援实践表明，社区能否积极参与、有效配合，直接关系到应急管理的效率乃至成败。当突发公共事件发生后，政府和专业救援队伍的应急管理和救援行动，在时间和空间上都存在一定的局限性。提升社区应急管理能力就能使社区居民意识到自身的生命财产安全都与突发事件能否及时顺利处置息息相关。社区应该是应急管理的前沿阵地，社区居民理应成为应急管理和救援的第一响应人，成为自救互救的一支主力军，在某些关键环节甚至要主导本辖区的应急管理和救援工作，而不能仅仅作为突发事件的当事人或被救助对象，更不能在应急第一响应中缺位。突发事件发生后，在政府组织的救援队伍到达前，由于社区掌握更加准确的救援信息，社区可以进行先期处置，迅速汇集并传递信息，第一时间组织动员本辖区居民进行自救互救、社会疏导，控制事态的发展蔓延，使生命和财产损失减少到最小。

2.3使恢复计划事半功倍

突发事件发生后，灾后恢复属于应急管理工作的重要组成部分，由于重建恢复工作千头万绪，同时政府资金有限，如果事无巨细都由政府来做，必然存在既做不了又做不好的问题，因此恢复工作不能由政府包揽包办[1]。参与恢复计划应属社区本职工作的一部分，以社区为单位进行物资救援和心理疏导，可以更有效地缓解突发事件带来的压力与冲击，加快恢复和重建工作。提升社区灾后自我恢复能力，政府就可以改变大包大揽的救灾机制，社区自我恢复力强，社区在灾害恢复中的作用发挥得好，就能大大减轻政府的各种压力，起到事半功倍的效果。

3提升社区应急管理能力的实践探索

涪陵区崇义街道秋月门社区位于涪陵区江南主城滨江路，在涪陵城西，总面积0.3km2，社区办公用房位于黄金海岸小区，办公及活动场所1200m2，居住居民5608户，总人口16618人。辖15个行政小组，4条街道，4个居住小区。共有住宅楼39栋，商业网点198户。社区面积小、人口多、商业网点集中，从业人员多样、居住对象复杂是该社区的基本特点。社区坚持重点在预防，核心在基础设施健全，关键在平常的原则，在应急管理工作中尝试将应急管理体系建设融入到社区建设之中，以应急管理能力的提升促社区建设上档升级，取得了良好效果。秋月门社区围绕“应急从社区做起，让灾难远离居民”的工作思路，立足社区现有的组织机构，整合辖区資源，积极探索创新，提高居民预防、避险、自救、互救、转移安置演练和实际能力，最大限度预防和减轻灾害带来的损失。社区先后荣获“全国科普示范社区”、“全国地震安全示范社区”、“重庆市地震安全示范社区”、“涪陵区防震减灾科普示范社区”、“涪陵区消防工作先进集体”、“涪陵区平安社区”、“重庆市普法工作先进集体”、“重庆市无邪示范社区”、“重庆市环境友好型社区”等20余项荣誉称号。

3.1确立社区应急管理主体地位

社区把应急管理工作作为社区班子为民办实事的重要抓手。在保障有人负责、有钱做事、有章办事、有地干事的前提下，充实社区应急管理自主权，释放社区活力，从而提升社区应急管理的能力。社区成立了以社区主任为组长，社区相关人员、物业管理人员组成的应急管理工作领导小组。通过各种渠道，筹集必要的工作经费用于应急管理工作。专门设立应急管理办公室，为开展各种活动提供必要的场所，建成了应急物资储备室，为抢险救援提供了物质保障。明确工作程序与职责，并根据社区自身特点制定了“十个有”的工作标准，即有一个应急管理工作计划、有一套健全管理制度、有一个应急物资储备室、有一支应急志愿者队伍和宣传队伍、有一个应急知识宣传教育室、有一个完善的应急预案管理体系、有一个应急预案演练计划、有一支应急救援小分队、有一个应急避难场所和疏散通道规划图、有一套完整的工作台帐。

3.2广泛开展应急知识宣传培训

社区建立了图书馆、网络书屋和科普体验室，让居民有学习应急方面的知识和体验科技的奥秘，开辟了固定的宣传专栏，落实了必要的宣传阵地。社区充分利用书写宣传标语、宣传栏、活动展板，QQ群、LED宣传屏、发放宣传资料、应急安全知识小册子、设宣传站等搞好宣传活动。特别在全国防灾减灾日（5月12日）、唐山地震纪念日（7月28日）时段做好集中开展防灾减灾宣传教育活动。为提高社区居民的防灾减灾意识和自我防护能力，举办了专题培训课6期，以会代训12次。社区还多次邀请区消防支队和科委的同志来给居民讲消防和防灾减灾知识。积极开展“防灾减灾知识进校园”系列讲座，对社区幼儿园进行防灾减灾科普知识教育，开展“小手拉大手”活动，达到宣传一个孩子、影响一个家庭、带动整个社区的作用。

3.3构建多元参与的社区应急管理体系

社区整合辖区资源，积极探索创新，逐步形成“政府主导、社区运作、公众参与”的应急管理工作新格局。成立了社区、社区警务室、医疗、物业、超市五联动机制。制定了社区、家庭应急救援预案、志愿者个人应急救援预案，形成纵向到底、横向到边的应急预案管理体系。实现预案的规范化管理，完善邻里救援的社区支持框架体系，建立健全15个网格管理、社区居委会联络卡。将姐妹超市设立为应急避难物资储备库，平时作为经营场所，遇有突发事件，可直接调用日常生活必备品。将社区康华门诊部设置为应急医疗救护点。制定了社区应急避难场所实施方案，设立了滨江大道为应急避险场地，共有5000m2，能有效解决该社区居民应急避险。

3.4切实加强应急管理队伍建设

坚持社区“应急救援人人有责、学好知识人人受益”理念，以“社区人”的安全需求为出发点，组织了由社区党员、居民、保安、医务人员组成的群众性应急救援120人的志愿者队伍，每年对志愿者队伍培训2次。社区定期开展应急救援演练活动，提高志愿者的应急救援能力，分别在黄金海岸、晶蓝江岸小区、三色幼儿园、社区办公场所组织应急演练4次。社区不断完善灾情上报系统，提升信息管理能力。成立了由社区工作人员、小区负责人、网格管理员组成的24h轮流值班的应急管理速报员队伍，发现安全隐患和可疑问题立即上报办事处和区政府应急办公室。社区还组织相关人员深入学习《突发事件应对法》等相关法律法规和业务知识学习，以不断适应新时期应急管理工作的需要。

4进一步提升社区应急管理能力

当前社区应急管理采取的是自上而下的政府主导管理模式。社区作为社会治理的基底，所拥有的人财物等资源极其有限，存在缺乏正确理念指导，社区应急队伍素质良莠不齐，社区居民应急意识不强，自救互救能力弱等问题。需要进一步采取以下措施加强社区应急管理能力提升。

4.1培育良好的社区应急文化

党的“十八大”报告强调要加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制。各级政府要把社区作为基层应急工作的重中之重，加强社区应急管理，推进社区应急管理体制机制创新，提高社区的应急管理能力。首先需要强化培养公民的危机意识，有计划地组织培训与演练，使社区居民掌握一定的危机应对技能，从而提高社会整体的应对灾害的水平。其次要引导和指导社区居民家庭认真做好家庭应急准备工作，编制家庭应急计划、定期进行家庭安全隐患排查。最后，社区除建立专业的应急志愿者队伍外还要整合社区已有资源成立涵盖自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等各方面的应急管理专家库。

4.2畅通社会组织参与社区应急管理渠道

治理视角下的主体多元理论认为社区应急管理应重新定位包括政府在内的各主体的角色，要充分运用各主体在危机治理中的资源优势，构建一个协作互补的治理网络。政府要积极转变职能，管好“路灯”和“红绿灯”，充分发挥引导作用，在面对危机己无法单纯依靠自身力量及时有效处理灾害和开展有效救助行动时，需要同一些社会组织进行合作，充分发挥各類专业社会组织的作用，补充专业应急力量的不足。在应急管理实践中，政府和社会组织可以通过制定相应的应急计划或者签订互助协议等形式，明确双方的权力和责任，以政府购买公共服务的形式加强与社会组织的良性互动，进而克服单一政府主导的社区应急管理模式存在的专业性不足、效率低下等诸多弊端，达到增强社区的预警能力、缓解社区应急资源短缺、缩短灾后恢复期的目的。

4.3构建与智慧社区相融合的应急管理新模式

当前各地正在加快推进“智慧城市”建设，研究在智慧社区建设中建构和完善智慧型应急管理新模式，具有重要意义。所谓智慧型应急管理新模式就是基于将物联网、云计算、移动互联网、信息智能终端等新一代信息技术应用于社区的突发事件应急管理[2]。将智慧管理与应急管理相结合是国际趋势，实现了应急管理组织结构和组织功能的创新，是智慧城市建设的基础。要在深入调研的基础上，认真做好智慧社区突发事件应急管理的顶层设计和各类已有信息资源的整合。着力建设社区突发事件应急管理智能化的信息技术支撑体系和软硬件环境，通过构建突发事件应急管理数字化、智能化的管理模式和运行机制，实现社区应急管理的一体化和互动化。最终实现人防和技防有机结合的社区智慧应急管理，克服以人工为基础的传统应急管理的弊端，为突发事件的预防预警和处置恢复提供有力的机制保障。

4.4完善社区应急管理能力评价体系

提升社区应急管理能力的前提，是要对社区现有的应急管理能力进行客观准确的评价。现阶段对基层应急管理能力的评价体系还不够健全，还存在在能力考察指标中可量化的“硬”指标少，评价指标不具有操作性，动态评价较少等问题[3]。要探索建立一种将应急管理定量分析和模糊综合定性评价相结合的社区应急管理能力评价指标体系，并在此基础上构建了一个全新的社区应急管理能力评价模型。通过组建专家团队，设计征询表，专家征询和信息反馈、确定指标集等步骤建立评价指标集，并计算指标权重，从而对事件发展趋势和应急工作效果等各方面进行评估和判断，再以社区应急管理能力评估结果为基础制定相关的激励机制促进社区应急管理能力持续提升。

参考文献：

[1]李菲菲，庞素琳.基于治理理论视角的我国社区应急管理建设模式分析[J].管理评论，2015（2）.

[2]齐恩乐，文晓灵.智慧型街道（社区）应急管理模式创新：以北京市两个街道的创新实践为例[J].新视野，2015（5）.

[3]孔晓娟，高婷.社区应急管理能力评价模型设计及应用研究[J].管理观察，2014，9（19）.