农村集体产权制度迎来重大变革

杨未宏

本次集体产权改革的重点任务是对集体所有的各类资产进行全面清产核资，健全台账管理制度。

农，天下之大本也，民所恃以生也。

近日，2017年中央一号文件《中共中央国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育農业农村发展新动能的若干意见》发布，这也是国家连续14次指导“三农”工作的一号文件。其中提出通过落实农村土地集体所有权、农户承包权、土地经营权“三权分置”办法等，深化农村集体产权制度改革。

产权制度改革是农村改革的深水区。要把实现好、维护好、发展好广大农民的根本利益作为改革的出发点和落脚点，分类有序推进改革，逐步构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的中国特色社会主义农村集体产权制度，促进农村集体经济发展和农民持续增收。

明晰产权

改革核心就是确权，改革的难点也是设法保护农民财产权利。

数据显示，目前全国农村集体经济组织拥有土地等资源性资产66.9亿亩、各类账面资产2.86万亿元，大体上全国平均每个村是500万元，东部地区的村有近千万元。

在工业化、城镇化加快推进中，农村经济结构、社会结构正在发生深刻变化，农村集体资产产权归属不清晰、权责不明确、保护不严格等问题日益突出。农村集体产权改革势在必行。

继“三权分置”之后，农村土地又迎来集体产权改革的重大变革。本次集体产权改革的重点任务是对集体所有的各类资产进行全面清产核资，健全台账管理制度。在此基础上，将经营性资产以股份或份额形式量化到集体成员，推进经营性资产股份合作制改革。

此次，深化农村集体产权制度改革，在政策探索盘活空闲农房宅基地的先期，对以往农房宅基地业务的布局持续扩充。文件提出，统筹协调推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点。

同时文件明确提出：“探索农村集体组织以出租、合作等方式盘活利用空闲农房及宅基地，增加农民财产性收入。允许地方多渠道筹集资金，按规定用于村集体对进城落户农民自愿退出承包地、宅基地的补偿。”

从农村土地确权登记到土地流转“三权分置”再到农村土地两权抵押贷款及相关产权保护政策，农村土地制度改革一直沿着明晰产权以推动资本化的思路稳步推进。

试点先行

资源变资产，资金变股金，农民变股东，全国29个县市正在开展的农村集体资产股份合作制改革让很多农民真正成为集体资产的主人。

去年农业部进一步扩大农村承包地确权登记颁证整省试点至22个，与此同时，能让农民变成村集体“股东”的农村集体资产折股量化改革试点正在全国多个地区推开。

各试点县市在全面清产核资、确认成员身份的基础上，将集体经营性资产折股量化到人、确权到户，股权设置以成员股为主，大多不设集体股。确权确股以后，各试点县市均明确，集体成员凭股权证书参加集体收益分配，把成员对集体资产股份的收益权落到实处。

广东佛山南海区探索“确权到户、户内共享、社内流转、长久不变”的股权管理办法，以户为单位参与股份分红和行使表决权，并倡导户内股权份额均等化，今后新增人员只能分享户内拥有的股权，在法律规定的期限内集体经济组织总股权数不随人员增减而变动。

江苏苏州吴中区因地制宜推进股权固化改革，对于城镇建成区、城郊结合部、经济开发区内已经或面临撤村建居且户籍变动大、股权调整频繁的社区股份合作社，实行股权永久固化管理；对于极少数仍然从事农业生产且户籍变动及股权调整不大的地区，以镇为单位，在章程中明确五年内股权不变，五年后仅对生死、婚迁、身份变化等人群进行微调，待条件成熟后再实行股权永久固化。

全国其他地区也在加快推进农村集体产权制度改革试点，探索完善集体资产股份权能实现的有效形式，激活农村产权潜能。一年多来，试点县市区通过建立成员股权台账，颁发集体资产股权证书，把成员对集体资产股份的占有权落实到位。

安徽天长市实行股权证书统一发放、统一内容、统一登记，以户为单位向持股成员颁发记名股权证书。以安徽天长铜城镇余庄村为例，截至2016年底，全村共有集体经济组织成员2997人，量化集体资产269.04万元，人均持股898股。去年村集体资产增值超过18万元。

通过探索农村集体资产确权到户和股份合作制改革等“股改”试点，原来许多集体经济“空壳村”，贫困村甩掉了“穷帽”。

试点地区积极探索、稳妥推进，形成了一批行之有效的办法，为形成可复制、可推广的改革经验创造了条件，为全面推进农村集体资产股份权能改革打下了厚实的实践基础。

农业部部长韩长赋表示，要继续开展农村集体产权制度改革试点，在已有的29个县（市、区）的基础上，准备再选择100个县（市、区）来扩大改革试点。

依法改革

目前试点地区在赋予农民对集体资产股份的占有权和收益权时已经进行了顺利而充分的探索，但有偿退出、继承、抵押、担保等其他几项权利该如何界定、赋予成为改革目前面临的主要困难。

有专家认为，六项权能应该区别对待。对于农民拥有的集体资产股份的占有和收益权，重点是在所有开展股份合作制改革的地区，全面赋予集体资产股份的占有权和收益权；对于有偿退出权和继承权，要选择有条件的地方探索赋予这两项权利，有偿退出权重点是探索有偿退出的范围，继承权重点是探索具备法定继承人的资格；对于抵押权和担保权，这比农村土地经营权的抵押担保问题更加复杂，由于抵押、担保可能会对集体经济的产权结构、农村社区的社会结构带来影响，赋予这两项权利必须审慎稳妥。

国务院发展研究中心农村部部长叶兴庆表示，推进农村集体产权制度改革，核心是要在国家、集体与成员之间合理分割集体资产的产权。在国家与集体之间，重点是按照规划和用途管制的要求，赋予集体经营性建设用地直接进入城乡统一的建设用地市场的权能；改革征地制度，赋予农村集体更大的土地发展权。在集体与成员之间，重点是赋予成员对承包地更完整的权能、对集体资产股份更大的权能、对宅基地和住房财产权更充分的权能。

农村集体产权制度改革涉及我国基本经济制度和农村基本经营制度，涉及经济、法律和社会的方方面面，涉及不同主体的利益诉求，问题十分复杂，必须稳妥推进、试点先行、依法改革。