奥巴马政府对缅甸外交政策调整的分析

曹国良

摘 要：2016年10月，奥巴马政府宣布终止针对缅甸的《国家应急法》，标志着美国正逐步解除对缅甸的制裁。由于民主、人权和毒品等问题，缅甸一直受到美国的孤立和制裁，现在出于战略考量，双方都做出了改善双边关系的努力，并且取得了一些实质性的进展。本文以美国的亚太再平衡战略为背景，分析奥巴马政府调整对缅甸外交政策的表现，试图发现美国改善与缅甸关系的动因和影响。

关键词：美国；亚太再平衡战略；缅甸；改善

中图分类号：D87 文献标识码：A 文章编号：1009 — 2234（2017）01 — 0119 — 03

美国亚太再平衡战略一经提出便引发了学术界的广泛关注，目前，关于美国亚太再平衡战略的研究涵盖了此战略提出的背景、内容、影响和对此战略的评估。同样，美缅关系的改善作为美国重返亚太的表现也是学术界研究的重点，目前针对美缅关系的研究主要集中在美缅关系改善的主要内容、原因和前景等相关问题，但是笔者认为研究奥巴马政府对缅甸外交政策的调整，还应该重视另外两个层面，一是缅甸国内的政治生态，吴登盛政府上台后缅甸国內民主改革进程加快，尤其是今年缅甸全国民主联盟上台执政后缅甸国内形势发生了深刻复杂的变化，在分析美缅关系过程中也必须把这一层面考虑在内；二是对于中缅关系的展望以及在今后如何处理中缅关系，缅甸一直是中国的友好邻邦，建国以来，中缅关系总体上来讲是和平友好的，但是近年来随着奥巴马政府对缅甸外交政策的调整，中缅关系发生了一些微妙的变化，对于今后如何处理中缅关系也应是我们分析奥巴马政府调整对缅甸外交政策的需要考虑的一个重要问题。

一、亚太再平衡战略出台的背景

2008年金融危机对美国经济造成了冲击，进而影响到了美国的综合实力。相较于美国经济实力的下降，亚太地区的经济却保持着相对快速的增长，为全球经济的复苏提供了动力。亚太地区战略地位的提升和中国的崛起是美国出台亚太再平衡战略的重要原因，从目前来讲，亚太地区是当今世界经济最具有活力的地区之一，美国更多地关注亚太地区，与亚太地区的国家开展经济合作能够有助于美国国内经济的复苏，另外，在亚太地区美国存在着较多的盟友，这些盟国为美国在亚太地区的强势回归提供了便利条件；同时亚太再平衡战略的出台使得美国遏制中国的战略构想昭然若揭，不管是中日的钓鱼岛争端、还是中国与东南亚一些国家存在的南海争端、抑或是建立跨太平洋伙伴关系协定，都展示了美国插手亚太地区事务的野心。

从奥巴马第一任期来看，美国基本实现了从中东战略收缩和从伊拉克撤军的两大战略目标，但是由于“阿拉伯之春”等原因，奥巴马第一任期内的中东政策饱受国内外批评，如在2012年总统竞选期间，共和党总统候选人罗姆尼的外交和国防顾问就攻击奥巴马，说奥巴马的外交政策已经失败，美国必须寻找新的战略方向，另外奥巴马第二任期以来，美国高层对中东的看法也发生了转变，丧失了中东剧变之初所表现出的高度热情和期待，而是越来越担心这将是一场导致中东国家持续动荡的“阿拉伯之冬”〔1〕。从中我们可以看出，由于中东剧变、伊朗核问题、叙利亚人道主义危机升级、伊斯兰激进势力的崛起等诸多因素，美国担心在中东的泥淖中越陷越深，所以奥巴马政府希望将全球战略的重心转向亚太地区。

二、亚太再平衡战略概述

美国战略重心的东移是全方位和多层次的。在政治方面，巩固与加强和现有盟友的关系，如日本、韩国和澳大利亚等，另外也积极主动拉拢和寻求新的盟友，如越南、印度尼西亚和印度等国家。在经济方面，美国继续发挥其在亚太经合组织（APEC）中的作用，同时联合其在本区域的盟友建立了《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP），美国希望通过《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP）把自己的发展模式融入到东亚经济合作发展机制中。《跨太平洋伙伴关系协定》实质上是一个排除中国的自由贸易协定，目的在于分享亚洲经济增长所带来的红利，从而掌握亚太地区经贸机制安排的主动权。在军事方面，“奥巴马政府上台后，寻求在亚太地区的军事部署‘更广泛、更灵活、更持久，在针对朝鲜保持军事遏制的同时，加强在东南亚、澳大利亚的军事存在，并通过培训与演习来增强其盟友及伙伴国的军事能力。”〔2〕从2012年起，美国开始在澳大利亚北部驻扎陆军士兵，另外，美日同盟也得到了进一步的强化，美日同盟从双向遏制中日转向了集中遏制中国，美国和日本不仅加强了在安全和军事方面的合作，而且近些年来在非传统安全领域也建立了合作关系。

美国战略重心的东移对于东亚格局和中美关系都会产生重大的影响，从东亚方面说，美国的强势回归打破了东亚格局原有的平衡，势必会引发亚太大国的强烈反应，俄罗斯恢复了西太平洋军事活动、扩大其在东北亚的影响，中国也对美国的插手保持高度的警惕；对于中美关系，美国不断地通过巩固传统盟友、拉拢新盟友和建立跨太平洋伙伴关系协定（TPP）等挤压着中国的生存空间，影响中美了之间在战略上的互信，所以如何加强中美之间高层的战略对话，建设中美和谐大国关系是中美两国目前需要解决的迫切问题。

三、奥巴马政府对缅甸政策调整的主要表现

政治层面：缅甸自独立后，军人直接或间接掌权的的时间约为56年，尤其是2003年，缅甸军政府的支持者和昂山素季的支持者发生大规模的流血冲突后，美国对缅甸实施了全面的制裁，美缅关系严重恶化。奥巴马上台后注重改善和东南亚国家关系，美缅关系得到了一定的缓解，“美国对缅甸的政策由长期的‘制裁与孤立向‘务实接触政策（Proactive Flexible Engagement）转变”〔3〕。2012年7月，美国恢复了与缅甸的大使级外交关系，允许美国公司在缅甸投资；当年11月，奥巴马出访缅甸，成为美国历史上第一次访问缅甸的在任总统；今年10月份，奥巴马政府宣布终止针对缅甸的《国家应急法》，标志着美国正逐步解除对缅甸的制裁。

经济层面：2011年以来，美缅贸易随着两国政治关系的缓和，逐步呈现回暖的趋势，“自2011年缅甸新政府执政以来，缅美贸易额已达3亿美元，属10年来首次增长”。〔4〕2012年希拉里结束访缅后美国逐渐放宽对缅甸的制裁：首先是签署赦免令，不再反对国际货币基金组织（IMF）、世界银行（WB）、亚洲开发银行（ADB）对缅甸的评估和援助，其次是宣布放松对缅甸的投资禁令并且当年10月份奥巴马签署对缅甸解除金融禁令的法令，11月奥巴马在访缅期间承诺向缅甸提供1.7亿美元的援助，并将在金融和高教等领域对缅甸提供资金和技术援助。美缅关系的改善也在很大程度上改善了缅甸的投资环境，“据缅方统计，2014年，缅甸新批外国协议投资金额85.7亿美元，同比增长208.1%。外资主要来自新加坡（50个项目，55.6亿美元）、香港（31个项目，4.82亿美元）、英国（10个项目，4.37亿美元）、荷兰（5个项目，4.31亿美元）、中国（32个项目，2.95亿美元）。”〔5〕在国际形势的推动下，缅甸2015年度的经济增长目标达到了9%，此经济增长目标超越了此前亚洲开发银行预估的8.3%和世界银行预估的8%。

文化层面：奥巴马政府调整对缅外交政策在文化层面主要体现在价值观上，冷战结束后，老布什、克林顿和小布什等几届政府延续在冷战期间的意识形态思维，不断地渲染“民主”和“人权”的色彩，美国政府一直以缅甸军政府破坏民主制度、虐待政治犯和忽视人权问题等原因，不断加大对缅甸的制裁。奥巴马政府上台后，认为人权问题不应成为束缚美缅关系的障碍，当前最重要的应是加快缅甸的民主和经济改革步伐，从而大大淡化了美缅之间在意识形态方面的差异。随着美缅外交关系的改善，双方的文化交流也在增加。

四、奥巴马政府对缅甸政策调整的动因分析

经济根源：2008年金融危机以来，美国的经济实力和综合国力受到了削弱，随着美国国力的相对削弱，其就不能随心所欲地安置其外交资源，而必须把有限的外交资源配置在能够有助于加强合作、更好获取国家利益、提升综合国力的地方；另外，“在内外交困、力量不足的局势下，美国要实现有序的战略收缩，从理论上讲就必须最大程度地放弃在‘人权外交上浪费资源，以实用主义方针调用各种外交资源”〔6〕，自冷战结束后，美国一直高举“民主”和“人权”的大旗试图颠覆缅甸的政权组织形式，结果美国对缅长期实行“人权外交”，不仅没有实现美国改变缅甸的目标，反而在一定程度上刺激了缅甸的反美情绪。所以奥巴马政府上台后，逐步缓解与缅甸的对外关系。

地缘战略因素：缅甸位于亚洲的中南半岛，西与印度、孟加拉国接壤，东与老挝、泰国相邻，北连中国的云南省，南扼东亚各国通向波斯湾的重要通道。除此之外，缅甸具有丰富的自然资源（包括土地、水能、森林和矿产等）和得天独厚的油气资源运送能力，这些因素都使得缅甸成为大国争夺的焦点地区。

缅甸国内政局：在被军人统治的半个多世纪里，缅甸长期陷于经济困境，民族武装冲突也让缅政府疲于应对，另外以美国为首的西方国家对缅甸的封锁和制裁也使其处于孤立无援的境地。这一切都促使缅甸积极地进行国内改革。在政治方面，自吴登盛政府时就开始的缅甸民主改革进程正在不断加快，提高了自己在西方国家中的形象和地位，尤其是今年3月份大选，昂山素季所在的缅甸全国民主联盟成为执政党，这更让西方国家看到了缅甸坚持改革的决心；在经济方面，2011年以来，缅甸政府通过规范市场经济制度、发展对外贸易和改善民生采取了多项务实的经济改革措施；在民族和解方面，自2011年3月吴登盛执政以来，其致力于推动民族和解，为少数民族武装团体与所在邦或地区的政府进行对话搭建平台。缅甸的以上改革向以美国为首的西方释放了改善关系的信号，为美国转变政策提供了机遇。

五、奥巴马政府对缅甸政策调整的影响

缅甸与中国边界长度约为2185公里，对中国而言具有重要的地缘意义，不仅关系到我国西南边境的稳定和安全，而且涉及我国的能源安全，所以与缅甸保持友好关系对我国的重要性不言而喻。随着奥巴马政府调整对缅甸的外交政策，缅甸对中国的态度发生了转变，如2011年9月30日，缅甸总统吴登盛突然单方面宣布在他的任期内搁置在建的密松水电站。奥巴马政府对缅甸外交政策的调整是美国亚太再平衡战略的一个缩影，在任期内，奥巴马积极拓展与东南亚国家之间的外交关系，将东南亚摆在了前所未有重要的位置。美国东南亚地区的战略调整，包括政治、经济、军事和价值观等多方面，这对我国的国家安全产生了不小的影响。在政治和军事方面，美国不断深入与东南亚国家的合作，并通过跨太平洋伙伴关系协定（TPP）对冲中国在该地区的影响力，另外美国也积极介入到南海领土的争端中，对东南亚国家保持“偏袒”的态度，使得越南等东南亚国家敢与我国公开叫板，从中可以看出，美国重返亚太激化了南海问题，造成了东南亚的离心化。在军事方面，美国不断联合东南亚国家在南海地区举行军事演习并日益机制化，另外对菲律宾等东南亚国家出售武器，强化美国为孤立中国而设置的第一岛链，从而形成对于中国的包围之势。在价值观方面，美国不遗余力地在东南亚国家中间鼓吹“中国威胁论”，在美国的鼓吹下，东南亚国家为了自保纷纷加大军事力量建设，破坏了亚太地区原有和平的局面。虽然中美之间存在着结构性的矛盾，但随着中美两国在经济和文化方面的合作日益紧密，合作共赢依然是中美两国未来发展道路的必然抉择。

美国亚太再平衡战略下，美国全方位地重返亚太，使得美国在东南亚的地位得到了提升。同样，奥巴马政府调整对缅甸的外交政策，坚定了缅甸政治改革的决心，势必会进一步加快缅甸的民主转型。在缅甸国内，保守派尤其是军人势力仍发挥着重要影响，奥巴马政府对缅甸外交政策的调整让这些保守派看到了改革带来的实实在在的成果，缅甸主动推进国家民主化进程得到了美国等西方国家的积极响应，特别是美缅关系的改善加快了缅甸融入国际社会的步伐，必将加快缅甸的民主转型，促使缅甸进一步地融入世界。

〔参 考 文 献〕

〔1〕Marc Lynch， The Arab Uprising： The Unfinished Revolutions of the New Middle-East， Cambridge， Ma： Perseus Books Group， 2012.轉引自孙德刚.奥巴马政府应对中东剧变的政策调整〔J〕.国际关系研究，2014，（02）.

〔2〕阮宗泽.美国亚太再平衡战略前景论析〔J〕.世界经济与政治》，2014，（04）.

〔3〕王聪.1988年以来美国对缅政策研究〔D〕.外交学院2011级硕士研究生学位论文.

〔4〕中华人民共和国驻缅甸联邦共和国商赞处.转引自杨毅萍.1988年以来缅甸与中、美、日关系研究〔D〕.贵州师范大学2011级硕士学位论文.

〔5〕中华人民共和国商务部网站，http：//www.mofcom.gov.cn/article/i/jyjl/j/201503/20150300916589.shtml.

〔6〕周鑫宇.美国对缅政策调整述评〔J〕.现代国际关系，2012，（02）.

〔责任编辑：张 港〕