农村集体经营性建设用地入市障碍探析

[摘要]当前，土地要素已成为制约我国经济发展的瓶颈，从改革创新力度和难度来看，农村集体经营性建设用地入市改革是关键和突破口，其改革成功与否意义重大，同时其改革过程中也面临诸多障碍，探析这些障碍非常必要。

[关键词]农村集体经营性建设用地；土地价值；制约因素

[DOI]1013939/jcnkizgsc201705168

现阶段，我国经济增长要素供给发生了根本性变化，尤其是土地供应在下一轮经济发展中难以为继，土地要素已成为制约我国经济发展的瓶颈。《深化农村改革综合性实施方案》和2016年中央一号文件，为土地确权和农村土地制度改革指明了方向，明确了重点，提出了路径。探索集体经营性建设用地入市最大的意义在于探索农民土地收入增长的长远机制，寻找壮大集体经济、加速城乡一体化的有效路径。农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度这“三块地”改革相互依存，从改革创新力度和难度来看，集体经营性建设用地入市改革是关键和突破口，其创新力度居三块地之首，其改革成败和力度将直接影响另两块地的改革。但是，由于农村集体经营性建设用地所有权主体的特殊性，以及其所交集的“三农问题”、城乡一体化问题、国家财税体制问题等，目前改革依然处于实验和探索之中，在实际实施中仍然存在诸多障碍，探究这些障碍具有一定的理论意义和实践价值。

1多部法律制约

《全国人大常委会关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》暂时调整了《土地管理法》《城市房地产管理法》的相关规定，为集体经营性建设用地入市暂时排除了最根本的法律障碍，但是，集体经营性建设用地入市并没有明确的法律法规可遵循，“于法无据”。例如，《物权法》第十二章“建设用地使用权”对建设用地使用权明确限定为国有建设用地使用权，即“建设用地使用权人依法对国家所有的土地享有占有、使用和收益的权利，有权利用该土地建造建筑物、构筑物及其附属设施”。《物权法》第一百五十一条规定，“集体所有的土地作为建设用地的，应当依照土地管理法等法律规定办理”。《土地管理法》对集体经营性建设用地如何流转有严格限制，对其如何流转并没有明确的规定。依靠政策推进往往困难重重：有些地方政府可以现行法律为借口阻挠该制度的实施，政策不具有强制性，完全取决于地方政府的态度；各类主体对集体经营性建设用地使用权的实际价值普遍怀疑，抵押贷款时金融机构顾虑重重，权益诉讼时，各級法院处于两难境地。本次试点即是要循序渐进地推进土地制度改革，在总结经验的基础上，最终出台具体的法律规定，做到“于法有据”。

2征地制度遏制

目前，我国现有集体建设用地的构成中，经营性建设用地比例较低，约占10%以上，70%以上为宅基地，因此，打破土地征收的政府垄断地位，拓展农村集体建设用地市场化的广度和深度依然困难重重。农村集体经营性建设用地入市将进一步带动宅基地、公益性建设用地入市，这对当前土地征收制度的政府垄断地位将会是巨大的冲击，政府征地的成本将上升，难度将增大，因此，农村集体经营性建设用地入市也将面临具有行政强制性土地征收制度的阻碍。现行的农村土地征收制度中，地方政府低价拿地，高价卖出，形成巨大的垄断利益，在土地财政模式受到巨大冲击的情况下，地方政府将会运用手中的权力阻碍集体建设用地同权入市，或者设计、操作农村土地交易，使农村集体建设用地入市流转变相为国有土地征收。

3利益主体博弈

在农村集体经营性建设用地入市过程中会形成地方政府、村集体经济组织、农民以及用地方等四方利益主体，在土地入市流转过程中，不同利益主体之间由于利益诉求不同，存在着诸多矛盾冲突，如：地方政府与村集体经济组织的利益矛盾、地方政府与农民的利益矛盾、地方政府与用地方的利益矛盾、村集体经济组织与农民的利益矛盾、村集体经济组织与用地方的利益矛盾、农民与用地方的利益矛盾。这些矛盾冲突有时会严重制约着农村集体经营性建设用地入市。在这些矛盾中，地方政府与村集体经济组织、地方政府与农民的矛盾冲突最为突出。地方政府作为管理者，虽然表面上不直接参与土地入市流转，但由于其行政管理权以及自身的利益诉求，对农村集体经营性土地入市流转有非常大的影响。基层政府过去依靠土地抵押累积的巨大债务有可能因为土地无法再卖出形成资金链断裂，引发经济不稳定。因此，作为政策执行主体的地方政府，如果不能在集体经营性建设用地入市过程中分得更多利益，它将会成为农村集体经营性建设用地入市流转的最大阻碍因素。

4产权界定模糊

产权明晰有利于土地交易的达成，形成产权明晰、权能明确、权益保障、流转顺畅、分配合理的农村集体土地产权制度，是建设城乡统一的土地市场的前提。从法律上说，集体土地是归村农民集体所有的，但现实中农村集体土地的产权界定不明晰，所有权主体虚化，所有权应具有的占有、使用、收益、处分权能不完整，权益无保障，使得在行使实际权利时村集体和地方政府的法律身份发生偏离，农民的权利主体地位得不到实现。集体经营性建设用地入市，意味着农村集体经营性建设用地可以同国有建设用地一样直接进入土地市场进行市场化的有偿使用，真正实现同城镇国有建设用地的统一市场、同地同权，其前提是确定好农村集体经营性建设用地的范围和权利主体，当前在农村集体经营性建设用地的范围上，存在“圈内”与“圈外”之争、“存量”与“新增”之争，范围难以确定，加上农民权利主体缺失，严重制约了农村集体经营性建设用地入市的进程。另外，一些地方未经规划许可和用地审批，在农村集体建设用地上建造违法建筑，并形成数量巨大的“小产权房”存量和隐形交易市场。

5收益分配复杂

集体经营性建设用地入市收益的分配分为外部分配和内部分配两个层面的问题。所谓外部分配，主要解决集体土地所有者和各级政府之间的分配关系问题。内部分配关系则解决集体土地所有者所获收益在集体成员之间的分配问题。目前无论外部分配或内部分配都存在着不平衡、不公正问题，尤其农村集体经济农村集体组织缺位，资产管理欠缺有效的民主协商机制，再加上政府或企业凭借自身地位、财力和谈判能力，农民总是处于弱势地位。总之，复杂的利益分配关系加之分配机制不健全造成各利益主体在集体经营性建设用地入市问题上积极性不高。

6机制建设滞后

如何减缓农村集体经营性建设用地入市对现有国有土地市场造成的冲击，解决好农村集体经营性建设用地利用率低、流转难等问题，需要一系列的机制保障。这些机制包括运行机制、管理机制、协调机制等。目前，从运行机制来看，缺乏有效的税收体系来保障政府等相关的利益主体的利益，缺乏相应的市场交易规则和平台来保证村集体和农民的利益。从管理机制来看，我国农村土地规划受行政干涉比较严重，农民难以成为市场交易的主体，这一机制造成农村土地使用效率低下，农村集体经营性建设用地、宅基地、四荒地等没有真正体现价值，弱化了农民的土地权益，直接导致城乡土地同地不同权。从协调机制来看，保证城乡土地同地同权同利关键是建立统一的土地交易市场和社会服务体系，逐步完善土地市场管理规定和交易规则，为农村集体经营性建设用地使用权流转提供政策咨询、信息发布、地价评估、交易代理、纠纷仲裁等相关服务。这一机制涉及多部门协调完善，目前还在试点地区探索。

参考文献：

[1]宋志红集体经营性建设用地入市改革的三个难点[J].行政管理改革，2015（5）

[2]王文农村集体经营性建设用地使用权权量及其价值研究[J].中国土地科学，2015（7）

[3]陈耀东，李俊集体建设用地流转与土地征收客体范围重叠的困境与出路[J].长白学刊，2016（1）

[4]孙阿凡，杨遂全集体经营性建设用地入市与地方政府和村集体的博弈[J].华南农业大学学报：社会科学版，2016（1）

[基金项目]本文系合肥市2016年社科规划课题部分内容。

[作者简介]胡申法，安徽省肥西县委党校，高级讲师。研究方向：县域经济。