以法治思维破解基层政府维稳难题

[摘要]习近平在中央政法工作会议上的重要讲话中明确指出维权是维稳的基础，维稳的实质是维权，要求完善对维护群众切身利益具有重大作用的制度，强化法律在化解矛盾中的权威地位。文章深入研究如何以法治思维促进和完善党和政府主导的维护群众权益机制，如何用法治方式方法破解基层政府面临的维权维稳难题，具有一定的实践指导意义。

[关键词]维稳；维权；法治思维；《行政诉讼法》

[DOI]1013939/jcnkizgsc201705129

1基层政府面临的维稳困境及原因分析

近年来，“维稳”被称为基层政府的“头号难题”。基层政府维稳成本连年不断攀升，却出现了“越维越不稳”的怪圈。这主要是由于：一是老百姓“信上不信下，信访不信法”；二是解决行政纠纷的道路设计欠妥。比如传统的解决行政纠纷有三种道路：复议、诉讼和信访。但是在十八届四中全会之前，老百姓每年的复议案件8万件左右，诉讼案件10万件左右，信访案件则高达每年400万到600万件。也就是大部分可以通过行政复议和诉讼来化解的案件一窝蜂地涌向信访，造成基层政府不堪重负。

究其原因：一是司法改革之前，老百姓通过行政诉讼解决矛盾的道路不通畅。比如，司法改革之前，旧的《行政诉讼法》规定了“立案审查制”，也就意味着老百姓有矛盾来告政府了，法院要审查一下能不能告。但遗憾的是，由于司法改革之前法院的人财物都由政府把持，很多可以被立案起诉的案子都被法官人为地挡在了门外，造成了旧《行政诉讼法》立案难的局面。即使民告官的案子立案了，老百姓还可能遭遇审判难的局面，因为旧《行政诉讼法》规定只能告具体行政行为，并且对其涉及的类型语焉不详。这样在实践中，很多和老百姓利益密切相关的纠纷比如征地拆迁、土地流转等矛盾易发多发问题不能通过法律途径得以解决。旧《行政诉讼法》实施时，政府机关的败诉率不足 10%，换句话说，就是老百姓打官司，十打九输。更让人痛心的是，司法改革之前，即使民告官官司侥幸打赢了，也可能遭遇“执行难”的局面，而法院也对此无计可施。这也在很大程度上造成了老百姓“信访不信法，信上不信下”的恶果。二是司法改革之前，老百姓通过行政复议解决矛盾的道路不通畅。旧《行政诉讼法》规定“复议单被告制”。如果老百姓对行政机关做出的决定不满，可以向上一级行政机关进行复议，如果上一级行政机关复议改变了该行政决定，老百姓仍然不满，只可以告上一级行政机关。如果上一级行政机关复议维持了原行政决定，那老百姓只能告原行政机关。这个制度的弊病在于很多上一级行政机关为了避免当被告，接到复议就维持，未能积极发挥上一级行政机关的指导作用。所以，在司法改革之前，复议这条路也是走不通的。这也是为什么我国每年的信访案件都居高不下。因此，探索如何以法治思维破解基层政府维权维稳难题迫在眉睫。

2破解基层政府维稳难题经验借鉴

21“一表、一卡、一办法”

湖北恩施州政府利用“一表、一卡、一办法”来破解当地老百姓维权维稳难题。所谓“一表”指的是矛盾纠纷调处表。即凡是有矛盾想让政府参与调解的老百姓先填上矛盾纠纷调处表。表上写清楚矛盾的事项、起因、涉及的对象等。所谓“一卡”指的是法律援助律师团服务卡，是政府为老百姓购买公共服务。也就是基层政府为老百姓免费提供法律咨询服务，积极引导老百姓从一开始就走依法解决的道路。所谓“一办法”指的是任何矛盾纠纷都必须经过组、驻村干部、村干部、综合治理办公室、乡镇等五级调解处理。经过五级调处后仍然没有解决矛盾，就进入听证会，由当地的退休教师和公务员等乡贤组成的听证员参与听证，如果依然不能解决，请律师介入，将矛盾纠纷引入司法程序。

22“律师下乡、法律便民”

如果老百姓不愿意打官司怎么办？恩施实行律师下乡、法律便民“五步走”：第一步是“引民告状”，政府花钱为老百姓免费雇律师，请老百姓告自己；第二步是“引民用法”，即建立普遍的律师顾问制度，费用纳入政府财政预算；第三步是“导民学法”，农民需要什么就补哪方面的法律，在群众中做好法律宣传；第四步是“以法规政”，政府所有的重大决策要咨询律师，律师列席相关决策会议等，做到重大决策于法有据；第五步是“以法促治”，用法律制度来进行基层治理，比如与村民自治、地方治理相结合等。通过“五步走”，积极引导老百姓通过法治渠道解决问题，也严格用法律约束政府不得滥用权力，不得与民争利。

3以法治思维促进基层政府维权维稳路径探索

31畅通行政诉讼渠道

十八届四中全会以来，我国进行了大刀阔斧的司法体制改革，成果显著。尤为引人注目的是新修订的《行政诉讼法》对引导政府积极以法治思维和法治方式破解基层维稳难题意义重大。新修订的《行政诉讼法》第51条规定“立案登记制”，即老百姓来告政府，法官不得将其拒之门外。不得再像过去那样审查老百姓是否“有资格”告政府。而且，新《行政诉讼法》第12条大大拓宽了民告官的受案范围，把和群众利益息息相关的内容比如征地拆迁、自然资源的确认、土地经营权等对公民人身权和财产权等合法权益的保护都写进法条里，为老百姓拿起法律武器来捍卫自己的权利提供了有力保证。司法改革之前，行政机关即使不执行法院的败诉判决，法院也无计可施，造成了老百姓的权益得不到保障的局面。新《行政诉讼法》专门针对这点就出台了第96条，如果行政机关不依法执行法院判决，法院可以强行划拨罚款，对行政机关负责人处罚滞纳金，向上一级机关提出处分建议，如果造成恶劣影响的，可以对行政机关负责人实行拘留。

32畅通行政复议渠道

新《行政诉讼法》第26条规定了“复议双被告制”，即如果老百姓对行政机关的行政决定不满，可以向上一级行政机关提起行政复议。如果上一级行政机关复议改变原行政决定，老百姓仍然不满，可以起诉上一级行政机关。如果上一级行政机关复议维持原行政决定，老百姓不满，可以一并起诉原行政机关和上一级行政机关。这确保了上一级行政机关必须重视老百姓的复议，争取在体制内就能化解矛盾。

33借鉴典型经验，积极引导群众依法解决信访问题

“他山之石，可以攻玉。”基层政府可以借鉴典型的成功经验，积极引导群众依法解决信访问题，通过法律渠道为老百姓维权。比如，可以借鉴湖北恩施经验，政府拿出专项资金用来引导老百姓“从信访走向信法”：一是可以聘请政府律师，为访民提供免费的法律咨询，从专业的角度为老百姓分析讲解如何用法律维权；二是如果老百姓决定告政府，政府可以为其提供一定律师代理费用。经调研，这笔费用的投入要远远低于政府每年去北京接访的费用，这样做不但成本低而且社会效果好；三是提高政府官员法治思维能力，加大培训力度，引导其依法办事，依法解决矛盾。可以借助党校、网校等平台对政府官员进行宪法、法律培训，促使其依法行政，源头上防止信访案件的发生；四是加大普法力度，尤其在访民中要加大宣传，积极引导他们“信法不信访”。既向他们讲解生活中可能会遇到的法律问题，又要让他们明白一旦有了纠纷，如何利用法律保护自己的合法权益。如果跟政府有了矛盾，不必越级上访、不必采取极端手段，可以先申请行政复议，再提起行政诉讼。政府会在访民维护自己合法权益的整个过程中都为其提供免费的法律咨询和服务，为群众排忧解难。

参考文献：

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[8]王墨浅谈在政府管理中如何应对网络问政——从唐慧案看网络问政的应对措施[J].管理观察，2013（10）

[作者简介]王墨（1981—），女，黑龙江人，英国利兹大学法学硕士，中共佳木斯市委党校法学讲师。研究方向：法学理论与应用。