落实法治应处理好六种关系

王学辉

我们应当正视社会主义法治初级阶段的局限与不足，并结合社会主义法治初级阶段法治建设的实践特点与现实需求，才能更好地推进社会主义法治建设

目前，中国特色社会主义法律体系基本形成，法治政府建设稳步推进，全社会“办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法”的社会主义法治思维正在形成。但是，我们也应当看到，因为我们尚处于社会主义初级阶段，与经济基础相对应的上层建筑也处于不健全、不完善的初级阶段。具体来说，社会主义法治建设亦深深根植于社会主义初级阶段，法治建设亦处于初级阶段。

在我看来，初级阶段的法治实践同人民群众的期待相比，同推进国家治理体系和治理能力现代化的目标相比，还存在诸多不适应的情况。主要表现在：第一，部分党组织或者党员干部凌驾于宪法和法律之上，带头不遵守法律；第二，部分地方为了追求经济的高增长，采取一些非法治的手段，部分地方的地方保护主义、部门保护主义盛行；第三，利益行政大量存在，在具体行政执法过程中，有利可图的争着干，无利益的推诿扯皮，不作为；第四，侵犯公民权利的现象时有发生，特别是在征地拆迁、城市综合执法、社会治安管理等领域，侵犯公民权利的现象较为突出；第五，领导的看法大于宪法或法律，领导干部的法治观念淡薄，甚至有的领导干部将自己的意见通过法制化形式表现出来，通过立法的方式寻求违法行为的合法性；第六，行政机关在具体执法过程中有法不依、执法不严、违法不究现象比较严重，执法体制权责脱节、多头执法、选择性执法现象仍然存在，执法不规范、不严格、不透明、不文明现象较为突出，群众对执法不公和腐败问题反映强烈。

社会主义法治初级阶段的法治实践有其固有的时代特征和历史使命，我们应当正视社会主义法治初级阶段的局限与不足，并围绕社会主义法治初级阶段法治建设的实践特点与现实需求，更好地推进社会主义法治建设。具体来说，社会主义法治初级阶段落实依法治国方略应当处理好以下六种关系。

处理好党的领导与法外无特权的关系

中国宪法确立了党的领导地位，但同时宪法也规定了“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”。建设社会主义法治国家不是要削弱党的领导，而是要加强党的领导，同时也要严格约束党的组织和党员干部，让党的组织及党员干部成为学法、守法、用法的典范、榜样。

但是，在不少地方，党组织的主要负责人法治意识淡薄，常常以党的领导为由，作出与宪法、法律规定不相符合的决策、命令，党的领导成为享受超越宪法、法律规定之外特权的借口，不将自身行为置于宪法与法律之下，破坏了社会主义法治建设，损害了党的形象，侵犯了公民、法人或其他组织的合法权益。这些现象时有发生，有的还很严重，必须采取有效的措施予以根治。

为了解决这一问题，“两办”专门出台了《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》，将县级以上地方党委的主要负责人作为推进法治建设的第一责任人，明确要求党政主要负责人必须坚持党的领导，人民当家作主、依法治国相统一，坚持宪法法律至上，反对以言代法、以权压法、徇私枉法，以身作则，带头尊法学法守法用法。对党政主要负责人进行责任约束，这就牵住了处理党的领导与法外无特权关系的牛鼻子。

处理好以经济建设为中心和全面推进依法治国之间的关系

目前，中国经济建设的模式仍然是粗放式增长，通过大量消耗资源或投入人力，推动经济增长。有的甚至是以牺牲环境为代价发展经济，也有的地方为了招商引资、发展经济，出现了因征地拆迁引发的群体性事件或严重侵犯老百姓权利的恶性事件。虽然国家近几年采取了各种改变经济增长方式的措施，中央政府对地方政府的经济增长考核权重也在下降，不再要求地方经济必须达到一定的增长速度，但是经济建设始终是各地方政府工作的重心。在发展经济的同时，如何全面推进依法治国宏观战略的实施，需要地方党政机关负责人予以足够重视。

在今后的政绩考核当中，应当适当减轻经济建设的权重系数，增加法治建设的权重系数，将法治建设成效纳入地方政府政绩考评的重要指标中，也作为地方党政领导晋升的主要评价指数。诸如将地方政府出台的规范性文件合法性纳入考评依据，将地方政府行政复议、行政诉讼案件数量、行政首长出庭应诉情况、行政机关败诉数量作为考评地方政府的重要项目，以此警示各级党组织和政府，既要注重发展地方经济，也要注重以合法的形式发展经济，不能以践踏宪法、法律的方式发展经济，要以保障公民、法人和其他社会组织合法权益的方式提升社会公共福祉。

处理好规则至上与良法善治之间的关系

中共十八大以后提出了新的依法治国十六字方针——“科学立法、严格执法、公正司法、全面守法”。科学立法的含义是立法时必须最大程度地考虑所立之法的合理性、合规律性问题，使所立之法在最大程度上接近良法。这样的考虑主要是鉴于以前的立法有不少条款属于“恶法”，有的立法具有部门保护主义倾向，有的立法本身不具备科学性，若严格执“法”，不但不能解决社会问题，反而可能会引發更大的社会矛盾。

法治要求规则之治，规则之治则需要规则至上，规则就是我们处事的准则，办事的依据。规则至上要求严格执法。但是，在社会生活中，一些立法不可能完全达到良法标准，有的立法不可避免地会存在瑕疵、漏洞或者其他可能与社会生活不相适应的地方。那么，就需要执法者在执法过程中考虑立法宗旨、立法目的，甚至还需要结合常识、常情、常理来作出判断，让执法符合百姓的普遍期望，以达到法律效果与社会效果的协调统一，达到情、理、法的辩证统一。

处理好法律制定与法律实施之间的关系

目前，就整体而言，中国社会生活的方方面面均有法可依，但是也存在一些新情况、新领域，诸如网络约车的规范管理，虚拟财产的继承保护等新鲜事务等，均没有相应法律法规来调整，亟待进行科学立法。同时，一些法律、法规虽然已经制定了，但是这些立法是较早时期的立法，已经完全不能适应社会经济发展需要。诸如，对稿酬的税收标准，仍停留在几百元就需要纳税的情况；还有的省市，独生子女费仍然是每月5元。虽然这些法律仍在实施，但其带来的负面影响不可低估。因此，应当建立完整的法律实施监督系统，对应当进行立法的新领域及时制定规范统一的法律法规，对需要及时修改、废止的立法及时修改废止。

同时，还需要严格监督生效法律的实施情况。诸如，有的地方通过制定下位法的方式规避上位法，有的甚至通过出台红头文件的方式规避法律、法规的实施。为了处理好法律制定与法律实施之间的关系，需要进一步完善立法的备案审查制度，对规章及以下的各种规定的制定，必须严格按照程序报送有权审查的机关审查备案，依法撤销和纠正与上位法相冲突的规定。同时，需要进一步完善行政诉讼中规范性文件附带审查机制，让行政相对人在更广范围内可以提起附带性审查规范性文件。

“法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。”因此，必须进一步完善法律实施的监督制度机制。

处理好行政机关依法行使职权与行政相对人合法权益保障之间的关系

在社会生活中，有的行政机关乱作为。诸如，在行政审批领域，滥设行政审批事项，从中谋取不当利益；在行政处罚领域争权夺利，随意处罚或者处罚后不开具正规票据，罚金不入国库而入执法人员的私人腰包；在行政给付领域，有的行政机关则是推诿扯皮，设置各种门槛、条件，拒不履行法定职责，或者将国家的补助、扶持用以优厚亲属。为了解决这一系列问题，国家采取了减少行政审批事项的改革，建立了行政机关的权力清单等。通过这一系列措施，明确了各个行政机关的职责权限，规范行政机关依法行使职权的全过程，防止出现有利争着管，无利就推诿扯皮的局面，让行政机关依法应当作为的必须作为，依法不应当作为的严行禁止。

另外，还应当注意的是行政机关依法行使职权与保护行政相对人合法权益的辩证统一关系。诸如，对生产销售假冒伪劣食品、药品的违法行为人进行严厉的处罚，表面上是非常严厉的行政处罚行为，但实际上是对其他人民群众合法权益的保障。对乱排、乱放污染物质的企业进行处罚或关闭，表面上看是让企业倒闭破产，可能会让部分人失业，让地方政府减少一部分税收，而实际上是保护人民群众赖以生存的环境，保护了人民群众的根本利益。这要求行政机关对应当作为的必须作为。在涉及老百姓衣食住行的民生领域，还应当赋予行政机关更多的职责权限，保障行政机关依法充分履行职责，进而充分保障行政相对人的合法权益。

处理好法律制度建设与法治文化建设之间的关系

在法治建设中，通过立法立项、调研、起草、征求意见、表决及通过等程序性事项，一部法律就可以出台，相应的制度也可以在短时间内配套。但是法律的实施有一个过程，一部法律能否在社会生活中得到充分的实施，还需要一定的时间予以检验。这部法律可能在社会生活中得到很好的遵守，也可能從一出台就意味着被束之高阁，仅仅具有一定的象征意义。更为重要的是，经由立法程序制定的法律能否得到很好的遵守，与信仰法律、遵守法律的理念是否已经浸润到每个公民的内心，公民是否已经形成了一定的法律文化认同，密切相关。在社会主义初级阶段，既要建立完备的法律制度体系，让国民的社会生活有法可依；同时，还需要注重法治文化的培育，要让法治成为人们的一种信仰，要让每个公民形成“办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法”的思维方式和行为模式。

（作者为西南政法大学教授、博士生导师）