缅北民族地方武装冲突负向效应外溢下我国边疆治理的对策

周俊华，李玉曼

（云南大学公共管理学院，昆明 650091）

缅北民族地方武装冲突负向效应外溢下我国边疆治理的对策

周俊华，李玉曼

（云南大学公共管理学院，昆明 650091）

缅甸是以缅族为主体的多民族国家，在其独立后的60多年时间里，民族问题一直是其国内最严重的问题。缅甸长期以来的民族地方武装冲突不仅滞缓了民族国家整合，也给邻国边疆治理带来一定的负面影响。我国西南边疆和缅北山水相连，缅北是缅甸少数民族地方武装比较活跃、复杂的地区，其长期处于武装冲突状态有着复杂的根源，殖民历史、地缘、政治、民族、经济、大国政治等因素，以及缅北高地无政府主义的历史惯性等交错。缅北民族地方武装冲突给我国边疆治理带来一定挑战，以边疆治理理论为指导，积极应对缅北民族地方武装冲突，破解我国地缘政治格局困境，是时代赋予的重要课题。

缅北；民族地方武装冲突；边疆治理

边疆是与国家紧密联系的概念，是国家疆域的边缘区域。从国家发展的历史角度看，边疆是一个建构的概念。国家为了在自己统治的范围内进行有效的治理，或者在与其他国家的博弈过程中获得更大的利益，就会把统治范围内的边缘性区域划定为边疆〔1〕1-2。由此，边疆并不仅仅只是一个单纯的地理概念，而是地理概念与国家权力相结合的产物，它具有不同于其他地方的一些特性。不论从何种意义上看，边疆对于国家来说，都是一个特殊的区域，经济、政治、文化、生态、安全等方面都有别于其他地区。在这样一种特殊的环境中，不可避免地会产生特殊的矛盾和问题，并对国家产生影响，这就是所谓的边疆问题〔1〕18。有了边疆问题，就需要对边疆进行治理，边疆治理是世界诸多国家都回避不了的重要问题。必须运用国家力量在国家范围内调动资源加以解决，国家解决边疆问题的过程即为边疆治理〔1〕27。与边疆问题及治理相关的另一个重要问题就是跨界民族问题。跨界民族应该包含三个基本要素，即：历史上形成的原生形态民族；同一民族的人们居住在两个或两个以上的相邻国家；民族传统聚居地被国界分割但相互毗邻。因此，跨界民族就是指历史上形成的而现在分布在两个或两个以上国家并在相关国家交界地区毗邻而居的同一民族〔2〕。这些年来，缅北地区反复陷于民族地方武装冲突之中，影响到我国西南边疆的安全稳定和经济发展，对我国边疆治理提出新问题。

缅甸，全称缅甸联邦共和国（Republic of the Union of Myanmar），全国分为7个省、7个邦和一个联邦直辖区，其中省和邦属于同级，省是以缅族为主体的行政区，而邦则是以少数民族为主的行政区，各邦名字都以行政区内的主体民族族名来命名，7个少数民族邦分布于缅甸的东西两侧。一般而言，缅北主要指缅甸北部的克钦邦和东北部的掸邦。缅甸自北向南分别与我国的西藏和云南两省交界，两国边界线全长2 186千米，其中西藏段189千米，这一区域主要为高山峡谷地带，人烟稀少，武装冲突问题不明显；而中缅边境云南段1 997千米。我国云南边境地州除德宏州与之对应的缅方一侧为缅政府控制外，其余地州缅方一侧均为缅甸地方民族武装势力所控制〔3〕。长期以来他们与缅甸政府一直不能达成彻底和解，持续发生大大小小的武装冲突。这些少数民族地方武装数量众多，都具有一定的组织和精良的武器装备，在其所辖地区默许甚至纵容毒品贸易，毒品问题和民族问题交织在一起，使民族问题更具复杂性。缅北的少数民族与中国的一些少数民族是跨界而居的同源民族，如克钦族（与中国的景颇族同源）、掸族（与中国的傣族同源）、佤族（与中国的佤族同源）、果敢人（又称缅籍汉人，与中国的汉族同源）等。近年来以美国为首的西方大国不断介入缅北地区，试图遏制我国通过缅甸的“21世纪海上丝绸之路”建设。国际地缘政治格局的冲突与困境，对我国的边疆治理提出了新挑战。2009年以来，缅甸政府持续推进对缅北少数民族地方武装的收编，缅北战端重启，流弹飞入我国境内，边民无辜致伤甚至死亡，难民流入边境，带来社会秩序、公共卫生、意识形态安全等问题。对于我国来说边疆成为周边国家治理绩效的负向效应外溢的承担者〔4〕。我国必须应对其带给我国边境的各种现实问题，边疆治理成效关系着国家发展的全局。

一、毗邻中国的缅北地区民族政治关系复杂、冲突跌宕起伏

毗邻我国的缅北大部分地区为少数民族地方武装所控制，缅甸政府与缅北少数民族地方武装总是处于反复停火和持续冲突的恶性循环。缅北地区位于“金三角”毒源地，毒品问题与民族问题相交织，作为缅甸国内的民族政治问题长期存在。中缅跨界民族对缅甸政治体系持消极的态度，国家认同感较弱。

（一）缅甸政府与缅北少数民族地方武装长期处于反复停火和持续冲突的恶性循环

缅甸共有135个民族，是东南亚地区民族问题最尖锐的国家。由于民族、地缘、历史和现实的原因，缅甸一直存在着复杂的民族关系，这种民族关系经常会演化为民族地方武装冲突。缅甸的民族问题包括两个方面，对国家来说，民族问题是完成国家的整合和统治；对少数民族而言，是争取民族自治。独立之初的“彬龙协议”对民族关系有过缓解，但其后不久又恢复原状。20世纪80年代以来，缅甸政府几乎和所有的少数民族都进行过和谈，但这些地区的少数民族地方武装常常会在政治自主权、资源开发权、武装合法化等问题上不能与政府达成一致，政府与少数民族地方武装总是处于反复停火和持续冲突的恶性循环。早在1989年缅共解体之时，缅甸政府就与重组的少数民族武装达成和解，以之为示范，其余少数民族武装纷纷和政府签订停火协议。但2009年4月，国家和平与发展委员会突然宣布，所有停火组织的武装力量并入各边防军。同年8月，缅甸政府以禁毒之名，行整编之实与果敢同盟军在果敢发生军事冲突，这一军事冲突致使政府军与果敢同盟军之间维持了20年的停火局面被打破。缅甸政府曾在1994年2月24日与克钦独立军签订了为期十年的停战协议，但是随着缅甸政府不断对缅北武装力量施压，要求各武装力量编入缅甸边防警务部队，克钦独立军与政府军之间的矛盾持续升温。2011年6月7日，因克钦独立军拒绝释放涉嫌间谍活动进入克钦独立军辖区的2名缅军官兵，缅甸政府军与克钦方面的战事大规模爆发。此后，缅甸政府与克钦独立军以及打着“光复果敢”口号的果敢同盟军的武装冲突延宕起伏。缅甸政府为了实现国内和平又将与少数民族地方武装进行新一轮的和谈。然而这种未充分吸纳少数民族政治诉求的政治对话，又能否保证缅甸不再陷入冲突怪圈，受到质疑。2016年3月15日，缅甸联邦议会完成了总统大选，民盟取得大选胜利后，面临的首要任务仍是民族和解问题。此前昂山素季就多次表达了她对民族和解的立场，也即重申“彬龙协议精神”来达成最终的政治和平协议。无论政见如何，只有秉持实现国内各民族平等的原则，新一届政府才能真正解决民族问题。

（二）缅北民族问题与毒品问题相交织

缅甸的罂粟种植始于英国殖民统治时期，缅甸沦为英国殖民地后，英国殖民者在缅北地区大肆鼓励当地人种植罂粟。独立后，国民党残余部罗星汉和坤沙等人继续发展扩大缅北地区的毒品种植和贩卖，坤沙在80年代末将缅北毒品产销发展到鼎盛。少数民族地方武装在与政府和解后每年都会获得来自政府的军费给养，但这并不能满足他们的财政需求。他们大多采取“以毒养军，以军护毒”的生存发展模式，毒品问题已经成为缅北的代名词。对于少数民族地方武装而言，在其境内发展毒品贸易是作为与政府抗衡的重要砝码，是其军费的主要来源。概言之，毒品种植和贩卖是缅北“民地武”组织能够长期存续的经济条件。而缅甸政府的关注点则是如何消除“民地武”组织。近年来迫于国际社会压力，缅政府对禁毒有所推进，但禁毒态度并不坚决，这也是其无法从根本上消除缅北“民地武”组织的原因。一旦民族矛盾激化，禁毒便成为政府打击少数民族地方武装的一个噱头。如2009年8月，缅甸政府军就以“禁毒”名义发动对果敢同盟军的围剿，而实质上是想将果敢同盟军收编进边防军。结果毒品问题未得到有效解决，相互间的政治互信也因此减弱。缅北毒品问题和民族问题的交织增加了缅北民族问题的解决难度。

（三）缅北地区的跨界民族对国家的认同感薄弱

建国初期中缅边界的划定增加了跨界民族，资料显示，云南和与之接壤的缅甸、老挝、越南共有16个跨界民族〔5〕。中缅边界划定是新中国成立后解决的第一个边界问题。当时中缅边界主要存在三段有争议的边界，这三段是英国殖民者统治缅甸期间蚕食的原本属于我国西南边疆的领土。缅甸独立后，想继承英国殖民者的侵略遗产，中缅双方在边界问题上产生分歧。最终因考虑多种国际因素，基于中缅之间的特殊友谊，本着互谅互让的精神，周恩来总理以博大的胸怀，在中国做出重大让步的前提下边界问题得以解决。中国收回约342平方千米，失去220平方千米，也就是只收回约122平方千米左右〔6〕。客观说来，中缅边界的划定显然是中国委曲求全，牺牲了一部分国土利益来达成宏观边界问题的解决和获取和平的周边环境，那时也不可能准确推测中缅关系的未来以及今天缅北的乱象丛生。随着中缅边界的划定，中缅边境跨界民族问题加重。根据现有资料及研究成果，按照中国的民族称谓，中缅跨界民族主要有傣族、哈尼族、苗族、傈僳族、拉祜族、佤族、景颇族、布朗族、阿昌族、怒族、德昂族、独龙族等〔7〕。跨界民族是社会发展过程中的历史遗留问题，其民族认同和国家认同易于失序，一旦有其他影响跨界民族关系的因素出现，极易滋生跨界民族问题。缅甸政府长期以来的“大缅族主义”倾向，缅北地区的跨界民族在政治、经济、文化等方面的权利得不到满足，处于弱势地位，产生一种被拒斥在缅族主导的国家之外的心理。缅甸独立后，缅北划分为少数民族武装控制地区和政府控制地区，有的地方则出现管理的“真空”，政令不通，国家主流政治文化传播受阻，边境跨界民族与缅族的隔阂越来越大，少数民族对缅甸国家的离心力也越来越强。由于政府对“民地武”经常性的围剿，缅北少数民族长期受战乱之苦，对国家的归属感和安全感下降，对缅甸政府的反感与日俱增。此外，伴随改革开放，缅北少数民族在与中国同源民族的多方面交往中，亲眼目睹中国边疆地区百姓安居乐业，乡村经济欣欣向荣，政府对少数民族地区各方面的建设大力扶持和政策优惠。这种不同国度同族同胞生活状况的对比，让缅北少数民族产生强烈的心理落差。

二、缅北民族地方武装冲突的根源

缅北民族问题产生具有政治、历史、地缘、民族和现实等根源。封建王朝时期没有建立过强大的集权国家，各个少数民族地区和中央王朝只保持着松散的朝贡关系。殖民时期，统治者对缅甸实行分而治之、相互牵制和离间政策，一定程度上加剧了缅族和各少数民族之间的异质性和矛盾。建国后民族政策并没有真正实现国内各民族平等。此外，从政治人类学和地缘政治学的视角解读，缅北高地具有无政府主义历史惯性。

（一）封建时代没有形成高度集权的王朝国家，民族融合、国家整合缓慢

历史上缅甸一共建立过三个主要的王朝国家，它们分别是蒲甘王朝（1044—1287）、东吁王朝（1531—1752）、贡榜王朝（1752—1823）。这三个王朝国家都是由缅族建立的统一的封建国家，王权力量强大，具有非常浓厚的“家天下”色彩，但自始至终没有形成如中国封建王朝国家一样强大的集权。从蒲甘到贡榜王朝，国家没有建立一套严密的地方行政制度对地方进行管理，基本上是根据地区社会经济的发展情况以及对中央王朝的重要程度将疆域划分为三个部分，即王权所在的重要区域、核心区（主要是王公王子统治）、少数民族聚居的边区和山区。除统治者控制着的核心区域外，其他偏远地区的少数民族地区和中央王朝是一种松散、不稳定的藩属关系。致使国家对地方的控制力依层级递减，特别是边区，国家对其影响力尤为微弱。王朝国家对基层政治管理通过任命“谬都纪”（中国史籍称“土司”）。谬都纪是国王任命的，管理“水和土的事情”的地方官吏〔8〕，谬都纪在其辖区内的实权较大，相当于当地的“土皇帝”。谬都纪管理下的各少数民族地方仍处于各自为政、封闭、自给自足的状态。在多民族国家建立的过程中，缅北地区的谬都纪不愿失去既得利益，转而利用已有的经济政治资源成立自己的民族地方武装，对抗政府。阻碍缅甸民族整合、国家整合和民族国家的建立。在历史上松散的行政体制的巨大惯性下，各民族之间的融合非常缓慢。

（二）英殖民者“分而治之”政策加剧了缅族与各少数民族的异质性

殖民时期，英国殖民者对缅族和山区各少数民族实行不同的统治政策，以使缅族和各少数民族相互制衡。殖民者将缅甸划分为缅族地区和山区、边区少数民族居住区这两个区域。殖民者对以缅族为主的地区实行直接统治，所有的法律、法规都必须经由英印政府同意。对山区、边区，殖民者则继续保留原有的谬都纪制（土司制或山官制），由少数民族首领进行统治，依然保持着原来的社会组织形式。军队编制上，殖民者吸纳骁勇善战的山地民族，将他们按地区、民族编制成少数民族武装，并让他们去镇压反抗的缅族或是其他民族，加深了族际矛盾。缅甸主要信仰佛教，但英国殖民者在第一次英缅战争后，就深入缅甸各地，包括少数民族聚居区传教。期间克伦族、克钦族、傈僳、钦族等少数民族中有相当一部分人皈依了基督教。宗教信仰的差异增加了缅甸族际间的异质性和矛盾。

（三）独立后民族政策失误和政治偏狭致使少数民族地方武装反抗愈演愈烈

1948年缅甸宣布独立，建立联邦制国家。独立后面临的首要问题就是解决民族国家构建与少数民族政治诉求的矛盾。虽然自“国父”昂山开始，就致力于解决缅甸民族问题，但并非一帆风顺，甚至民族问题一度趋于恶化，这主要归咎于独立初期缅甸民族政策的失误。缅甸独立前夕，1947年9月通过的《缅甸联邦宪法》其制度文本存在天生的缺陷。它赋予掸邦和克耶邦这两个民族邦区在10年后有投票决定是否退出联邦的权力，而规定其他的少数民族有自治权，但没有脱离联邦的权力。以国家短期统一作为筹码来换取暂时民族和解是一种政治短视，危害在后。由于只赋予掸邦和克耶邦这两个邦以脱离联邦的权力，引发其他少数民族对联邦的不满，他们为争取同等的政治权利纷纷成立自己的武装组织，加入到对抗政府的阵营中。

之后的吴努政府，其民族政策则体现出较强的“大缅族主义”倾向，公开推崇以信仰人数较多的佛教作为缅甸的国教，引发非佛教民族强烈不满。之后奈温推翻了吴努政府，对民族政策采取了一定的补救措施和调整。奈温政府虽然承认民族平等，并尊重少数民族的宗教信仰和文化，但又过于强调中央集权，并不惜一切代价用武力铲除少数民族地方武装。其结果不但没有解决民族问题，少数民族地方武装的反抗反而愈演愈烈。

（四）缅共解体后转化为新兴武装力量继续活跃在缅北地区

1989年缅共解体后，分解成4支少数民族武装，包括原东北军区副司令彭家声组建的“缅甸民族民主同盟军”，缅共中央部分领导人鲍有祥、赵尼来等组建的“缅甸民族联合党联合军”，缅共815军区林明贤建立的“缅甸掸邦东部民族民主同盟军”，缅共101军区司令丁英建立的“克钦新民主军”。缅共解体前曾是缅甸政府最强大的劲敌，缅共解体后组成的少数民族武装吸收了缅共时期精锐的武装力量，这些武装力量相比缅北其他少数民族武装有着较好的组织结构和作战经验。换言之，缅共是转化了形式继续与缅甸政府抗衡。这些少数民族武装通过不断的重组、整合，发展为现在的佤邦联合军、果敢同盟军、掸邦东部同盟军、克钦新民主军等十余支武装力量，至今仍活跃在缅北。

（五）缅甸高地无政府主义的历史惯性

美国政治学、人类学教授詹姆士·斯科特指出世界上仍然存在着巨大的无国家空间，那里的人群尚未被完全纳入到民族国家中，而在东南亚巨大的高地上就存在着这样的山地人群，这片东南亚大陆山地被称为赞米亚。让·米肖将其范围划定为：“从南到北，它包括了四川的南部和西部，贵州和云南的全境，广西的西部和北部，广东西部，缅甸北部的大部分地区，以及与之接壤的印度最东部（北部）地区，泰国北部和西部，老挝位于湄公河谷之上的所有地区，沿安南山脉的越南北部和中部地区，柬埔寨的北部和东部边疆地区。”〔9〕东南亚山地人口的增加是伴随着谷地国家的兴起，一方面导致了吸收和同化，另一方面则导致了排斥和逃避，这些排斥和逃避的人群往往逃向边远、高海拔地区。长久以来这些山地人被称为“被文明遗弃的原始人”。但是詹姆士·斯科特则对这样的假设提出质疑，他认为山地和谷地的历史是共生的，山地人在逃离国家的时候是能动地选择远离国家的奴役、税赋，所以赞米亚更适合被形容成民族国家的“碎片区”和避难所。山地社会的无政府主义是社会和历史选择的结果，山地人想方设法逃离国家的控制，并且他们在居住、农业和社会结构模式上的选择都是围绕着“反抗国家”来设计，将自己置于与谷地国家以及其他周边山地人群相对立的位置上。缅北即是位于赞米亚地区，长期以来无政府主义的历史惯性滞缓着民族国家的整合。

（六）难以逾越的政体困境，军人执政处理民族问题的弊端

缅甸民族问题迟迟得不到解决还与缅甸政治体制密切相关。建国之初，以吴努为首的反法西斯人民自由同盟执政，建立了以前宗主国为模板的议会民主体制。结果证明在国家刚刚获得独立，秩序亟需恢复，民族分离问题尚未解决的情况下，这样的政体选择并不合时宜。吴努政府无法解决国家建立后国内的政治问题、民族问题，并导致矛盾激化，最终缅甸国防军领导人奈温于1962年发动政变，推翻吴努政权，建立了军人政权。自此议会民主制结束，缅甸开始了长达五十多年的军人执政时期。从奈温军人政府执政以来，政体几经更迭，但到目前为止，军人政权依然是缅甸政治体制的一大特色。1988年因经济不振和政治迫害奈温政权被迫辞职，以苏貌为首的新军人集团上台执掌国家政权，缅甸继续军政府的统治。2010年缅甸举行了全国多党民主制大选，2011年第一任总统吴登盛上台，开启了民选政府时代，但是吴登盛的军人背景表明缅甸军人统治并没有结束。2016年3月30日，民盟资深成员吴廷觉总统领导的新政府宣誓就职，开启了“文官主政，文军共治”的新历史阶段，军人与政治的关系发生了巨大变化，但依照缅甸宪法，军人仍保留诸多权力，是与民盟政府并立的另一权力中心。缅甸军人执政的历史表明，军人执政具有自身无法克服的弱点，它往往可能因为过多使用暴力，而导致国家分裂、经济萎靡等。少数民族地方武装的长期存在为缅甸军人提供了政治合法性和政治舞台，军政府以保障国家安全，防止国家分裂为由，以武力镇压的方式消灭少数民族地方武装，长期把持国家政权。缅甸军政府合法性来源决定了军政府在解决民族问题时不可避免地采取兵戎相见的方式，但是缅甸政府和各少数民族持续了六十多年的战争表明，战争只会加剧双方的隔阂和仇恨，只有和平才能增进双方的政治互信，实现民族和解。此外，军政府形式往往过于简单，政府管理能力和水平不高，军人掌握了从中央到地方的一切权力，政府以高压统治的方式极力维护军人阶级的利益，贪污腐败盛行，政府的公信力下降，各少数民族地方武装并不愿放弃自己的既得利益整合进以军人利益为主导的国家中。加之军政府和昂山素季领导的民盟长期争夺政治权力，政府内耗严重，有效性降低。

三、缅北民族地方武装冲突负向效应对我国边疆的外溢

自2009年缅北重启战事以来，政府军先后发动了对果敢、掸族、克钦等少数民族地方武装的袭击。随着双方战事的激烈，有大批难民不断涌入我国边境地区，甚至有难民非法越界到我国避难。出于人道主义责任，我国有义务有责任接纳一部分难民，但大量难民入境也会引发一些非传统安全问题，给我国边疆治理提出新问题。持续的缅北民族地方武装冲突，也阻滞或破坏了我国在缅的一些投资合作项目，影响我国的能源战略施行及经济利益，阻碍我国“一带一路”战略的顺利推进。

（一）缅北民族地方武装冲突侵犯了我国边民的生命财产权

毗邻我国西南边疆地区的克钦邦和掸邦是武装实力比较强的少数民族地方武装，缅甸政府曾多次出动军用飞机，在毗邻我国的缅北地区对少数民族地方武装进行轰炸，屡屡有侵入我国领空，将炸弹投入我国境内的情况发生，对我国边民的生命财产安全造成威胁，影响了边境人民正常的生产生活。在2009年“8·08”果敢事件中，缅方将3发炮弹射入我国境内，造成我国边民1人死亡，2人受伤，还有14名中国边民在境外躲避战火的过程中伤亡（其中1死13伤）。克钦独立军为寻求中国的庇护，将临时司令部安扎在据我国边防武警驻地仅有一河之隔的缅方境内，一旦缅军发动军机轰炸，就可能出现越界将炮弹投入我国境内的情况。2012年12月30日，缅军在与克钦独立军进行武装交火的过程中，3发炮弹落入我国境内。2015年3月，果敢同盟军发起“光复果敢”的行动，对缅军进行攻击，缅军机再次越境到我国境内进行轰炸，导致我国云南省耿马县孟定镇大水桑树村正在收割甘蔗的农民5人死亡8人受伤。缅方违反与我国的边境管控协议，多次越境将炮弹投入我国境内，直接侵犯了我国主权和领土完整，引起我国政府的高度重视。李克强总理在回应此事时指出，我国外交部、军方已经对此事进行严正交涉，中国有能力也有责任坚决维护中缅边境的安全与稳定，保护好我国边民的生命和财产安全。

（二）缅北民族地方武装冲突引发诸多非传统安全问题

持续的缅北民族地方武装冲突带来的非传统安全问题，如难民问题、毒品问题、分裂势力影响等对我国边疆造成威胁。特别是新形势下非传统安全问题凸显，在毗邻边界的地区非传统安全的“外延”往往囊括了其他国家，给我国边疆治理提出新的课题。

缅北地区一遇大的战事，大批难民涌入我国西南边境，中国为这些难民提供临时避难场所，供给必要生活物资。但是难民成分鱼龙混杂，有潜逃的犯罪分子、贩毒、吸毒者甚至有缅方间谍混杂其中。这些难民不受我国法律约束，难民涉及偷盗、杀人等案件时有发生。如果一段时期难民都生活在我国边境地区，得不到有效治理，将会滋生更多社会问题。另外缅北地区长期战乱，黄赌毒肆意横行，医疗卫生水平低下，易于滋生各种疾病。缅北难民也给我国边境地区公共卫生安全带来挑战，边境疾病防控面临着较大压力。

缅北位于“金三角”毒源地，少数民族地方武装几乎都涉毒，在其境内进行毒品生产和加工，使与缅甸接壤的我国边境不仅成为毒品的过境地，而且也是消费地。毒品所能带来的巨大利益，刺激着贩毒者纷纷经云南出入境贩毒，禁毒形势严重。由于缅甸政府对缅北少数民族地方武装持续的武力收编，使得我国与之合作的替代种植项目遭到破坏，加之持续的武装交火，少数民族地方武装陷入财政危机后，将会在缅北地区兴起新一轮的种毒、贩毒高潮。

在边疆治理中跨界民族本身就具有比较敏感的政治属性，并且随着缅北持续的战乱，中国境内的同源民族看到自己的胞族处于水深火热中，不免会有同情感。但是这种同情感很容易被境外敌对势力利用，煽动同源民族参与境外混战，破坏我国边疆地区的安定团结。

（三）缅北民族地方武装冲突干扰我国经贸发展，影响我国在缅合作项目

缅北地区的民族地方武装冲突干扰我国和缅甸正常的经贸交往，使我国在缅投资合作项目面临更多的不确定性。缅北大批难民涌入，曾一度让我国边境口岸无法正常运转。我国一直都是缅甸重要的外资来源国和投资国，中国企业在缅甸投资的项目涵盖了港口建设、水电站建设，以及各类基础设施建设等。然而，缅北持续战乱使我国很多项目被迫叫停，甚至破坏了很多中缅合作项目，损害了我国经济利益。缅北民族地方武装冲突给原本可以缓解我国对马六甲海峡依赖的中缅油气管道带来极大的风险，影响着我国的能源安全。另外，西方国家染指缅甸事务，破坏我国在缅投资项目。如我国与缅甸政府签署的位于克钦邦境内的密松水电站在2009年开工建设，但是西方的非政府组织（NGO）持续渗透到克钦邦境内宣传、蛊惑当地百姓，扬言水电站的建设不仅不能促进当地经济发展，而且会对生态环境造成影响。随着争议持续升温，加之政府军与克钦独立军的武装冲突，2011年缅甸政府正式宣布搁置密松水电站的建设。

四、负向效应挑战之下我国边疆治理的对策性建议

缅北民族地方武装冲突给我国西南边疆的治理带来新挑战，需要我们在理论上探索、丰富、创新边疆治理理论，积极应对、化解边疆困境。采取积极的边疆治理对策将会为我国营造一个有利于边疆安全、稳定、发展的周边伙伴关系。周平教授对新时期我国陆地边疆治理的任务和目标进行了界定，提出3点要求：首先要处理好陆地边疆突出的边疆问题，促进整个陆地边疆地区的发展，提升陆地边疆对于国家综合国力增长的贡献度；其次是巩固陆地边疆并增强抵抗分裂风险的能力，为国家的稳定和统一作出贡献；最后是为国家“一带一路”构想、地缘政治战略、全球战略和周边战略提供必不可少的和强有力的支撑〔10〕。

（一）丰富和完善我国的边疆治理理论以应对新问题

近年来边疆不断有新情况发生，边疆的稳定和发展与国家的发展息息相关，国家对边疆的战略地位也越来越重视。现代边疆的治理不仅只是简单的以处理族际关系为主的治理，面对多元复杂的边疆问题，边疆治理的研究需要不断跟进和完善。而缅北民族地方武装冲突即为我们研究、完善边疆治理理论提供了活生生的案例。缅北民族地方武装冲突并不仅仅是邻国的内部事务，缅北民族地方武装冲突的负向效应也带给我国一定的边疆问题，比如说如何处理与周边国家的关系问题，如何处理与域外大国的关系问题，如何防止非传统安全给我国边境地区带来的影响，战乱冲击下的边境如何进行社会管理和控制等等。研究、处理、应对这些新的边疆问题，有助于我们拓宽边疆研究的范围，丰富我国边疆治理理论。同时通过与当前边疆新情况的结合，让理论研究由应然走向实然，从而增强边疆治理理论的科学性和实践性。

近年来，世界地缘政治格局日益复杂，对我国来说与周边国家友好合作，共同创建一个和谐稳定的周边环境对我国的发展至关重要。我们在应对缅北民族地方武装冲突问题的时候，不仅要规避缅北民族地方武装冲突给我国边疆带来的负面影响，而且应适时抓住机遇，积极发展与缅甸的友好睦邻关系，促进我国与周边国家共同繁荣、共同发展。

（二）“创造性介入”缅北事务，破解地缘政治格局困境

缅北民族地方武装冲突因其发生在中国的周边，所以必然和中国有着千丝万缕的联系。伴随着美国“重返亚太”的步伐不断加快，日本的持续“南下”以及印度的“东向政策”，我国的和平崛起受到以美国为首的西方大国的封锁和遏制。缅甸不仅拥有着丰富的资源，而且其地缘战略位置对我国也非常重要。面对新形势下的外交困境，一方面缅甸有利于我国破解“马六甲困境”，分担我国能源安全风险。另一方面，我国“两洋战略”，不仅要面向太平洋，还要走向印度洋，也离不开缅甸，缅甸是我国打开外交瓶颈的关键一环。基于缅甸在中南半岛与我国的特殊关联，以及其国内持续的民族地方武装冲突，已经引起许多国家的高度关注。近年来，美国打着人权、民主、毒品的旗号频繁涉足缅甸政治，并且与其关系亲密的亲英美派民盟领导人昂山素季也带领民盟赢得了新一届大选的胜利。未来缅甸为赢得国际社会的认可，和美国依然会保持着紧密的联系。

我国一直以来对发生在世界范围内的区域性冲突都秉持着低调不介入的态度，但是面对缅北持续的民族地方武装冲突，我们应该吸纳王逸丹教授提出的“创造性介入”〔11〕理念来处理缅北的民族地方武装冲突问题。一方面是基于缅甸，特别是缅北地区对我国具有极大的战略意义，另一方面是应对美国为首的西方大国持续插足缅甸国内事务，进而来掣肘中国的发展。中国应该秉承“安邻、睦邻、富邻”的政策取向，积极推进对缅的经济投资和开发，增强缅甸经济发展与我国的联系和依赖。“创造性介入”缅北事务，变被动为主动，妥善处理好与缅北少数民族地方武装和缅甸政府的关系。做到既要积极推进缅甸国内民族问题和平解决，建立和缅甸政府的政治互信。又要和缅北的少数民族地方武装和平共处，保障西南边境地区的安全稳定。“创造性介入”缅北事务，坚持“与邻为善、与邻为伴”的原则协助缅甸解决国内争端，维护好中缅两国的友好外交关系，对于破解我国的地缘政治格局困境具有重要意义。

（三）建立完整的应对非传统安全的危机管理机制

今天国与国之间的交往遍及经济、文化、科技、社会等各个领域，国家之间的联系越紧密，相伴而生的非传统安全风险就越大。缅北地区长期处于战争状态，经济文化发展落后，极易滋生非传统安全问题，而这些问题又很容易蔓延扩散到我国的西南边疆地区。面对日益增多的非传统安全问题的威胁，我国应该从国家层面高度重视非传统安全的危机管理，建立完整的危机管理机制，提高我国边疆地区的抗安全风险能力。应对非传统安全问题应该建立从安全评估、安全预警以及安全疏导的综合的危机管理机制。重点加强安全监测的过程，关注边疆地区可能出现的安全问题，及时进行安全评估，开启预警机制，及时遏制事态的恶化，最大限度减少非传统安全带来的危害和损失。非传统安全往往牵涉多个国家，这对危机管理机制提出了更高的要求，需要与各个国家协同合作，加强区域联动机制，增强跨国合作，共同应对非传统安全问题。

（四）实施边疆经济的跨越式发展战略，增强边疆少数民族的国家认同

边疆少数民族的国家认同是一个政治概念，是边疆少数民族对自己归属于哪个国家的认知以及在心理上认为自己归属于某一国家政治共同体，意识到自己具有该国成员的身份资格等的评价和情感〔12〕。增强我国边疆少数民族的国家认同是边疆治理中的重要课题之一。面对缅北民族地方武装冲突，一方面我们要以缅北民族问题为鉴，妥善处理好我国边境地区的民族问题，防止我国边疆地区少数民族出现国家认同弱化的现象。另一方面也要关注与缅北地区同宗同源的跨界民族的国家认同问题，由于缅北地区与我国山水相连，边境地区的同源民族之间通婚互市，交往十分密切，在经济发展相对落后的边疆地区，跨界民族在相互交往的过程中可能会对国家的概念趋于模糊。并且跨界民族很容易被分裂分子利用，通过宗教渗透、民族文化认同的强化或重构、淡化国家意识等，培植联合的分裂势力，对国家的领土和主权造成威胁。所以在边疆治理中，积极实现边境民族的认同整合，增强我国边疆少数民族的国家认同就变得很有必要。这就必须加快边疆经济的发展，实施跨越式发展战略，构筑国家认同建设的经济基础。

（五）加大与缅北地区互利共赢的经济合作力度，为缅甸的政治秩序提供经济基础

应对缅北民族地方武装冲突，在经济上我国应加大对缅北的经济投入力度，积极开展互利共赢的合作，推动其经济朝着良性方向发展，使缅北早日整合进缅甸国家政治体系中。缅北大多为高原山地地形，经济发展一直落后于平原地区。长期纵容毒品贸易，相伴而生的博彩、娼妓盛行，经济社会畸形发展。近年来，我国在缅北地区与当地合作的替代种植在禁毒工作和经济发展上取得一定成效。未来我国应该持续加大对缅北地区的投资力度，加大我国与缅甸相互之间的经济依赖。但是在投资方式上应该有所转变，应该从以往的水利、能源开发转向关系国计民生的产业，多投资一些民生项目，这样不仅可以惠及当地的百姓，而且也可以避免西方非政府组织打着保护生态环境的口号，干涉我国在缅的投资项目。总之，加大与缅北地区的经济合作力度，积极开展互利共赢的合作，不仅有助于其经济社会的良性发展，而且也有利于增强中缅两国经济上的依赖度，从而为两国外交关系打下坚实基础。

（六）强化与周边国家的地区合作机制，营造良好的周边关系

习近平总书记在2013年的周边外交工作座谈会上指出，做好周边外交工作，是实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴中国梦的需要，要更加奋发有为地推进周边外交，为我国发展争取良好的周边环境，使我国发展更多惠及周边国家，实现共同发展〔13〕。缅甸对于我国的和平崛起具有重要的战略意义，积极促进缅北民族问题的解决，并以此为契机增进与周边国家的关系，为我国的发展营造良好的外交环境。面对周边国家复杂的形势，我国应该加快建立与周边国家多方位、多层次的合作，这样一来不仅可以共享发展成果，而且相互之间的联系更加紧密，对于我国的边疆安全和稳定具有积极的作用。当前我国提出的“一带一路”建设就是在现有的合作平台上，继续深化与周边国家的合作，助推周边国家经济发展，为其维护国内的政治秩序提供经济基础，从而也能为我国的边疆安全和稳定规避一些外部风险，营造良好的周边关系。

［参考文献］

〔1〕周平.中国边疆治理研究〔M〕.北京：经济科学出版社，2011.

〔2〕刘稚.跨界民族的类型、属性及其发展趋势〔J〕.云南社会科学，2004（5）：89-93.

〔3〕张蕴岭.中国与周边国家：构建新型伙伴关系〔M〕.北京：社会科学文献出版社，2008：248-249.

〔4〕朱碧波.论我国边疆的多重属性及其安全风险〔J〕.云南行政学院学报，2015（6）：48-53.

〔5〕刘稚.中国-东南亚跨界民族发展研究〔M〕.北京：民族出版社，2007：132.

〔6〕梁晋云.中缅边境划界后武装冲突对我国安全的影响〔J〕.云南警官学院学报，2013（1）：50-57.

〔7〕穆智.非传统安全视域下的中缅跨界民族问题与应对策略〔J〕.民族论坛，2015（6）：49-52.

〔8〕贺圣达.缅甸封建社会的特点初探〔J〕.云南社会科学.1991（6）：96-103.

〔9〕詹姆士·斯科特.逃避统治的艺术：东南亚高地的无政府主义历史〔M〕.北京：生活·读书·新知三联书店，2016：17-18.

〔10〕周平.我国边疆研究的几个基本问题〔J〕.思想战线，2016，42（5）：64-72.

〔11〕王逸丹.创造性介入：我心目中的中国新外交〔J〕.世界知识，2012（1）：17-19.

〔12〕陆海发，袁娥.边疆少数民族国家认同建设的意义、挑战与对策〔J〕.青海民族研究，2010，21（4）：16-19.

〔13〕钱彤.习近平在周边外交工作座谈会上发表重要讲话强调：为我国发展争取良好周边环境 推动我国发展更多惠及周边国家〔N〕.人民日报，2013-10-26（1）.

China Frontier Management Measures under the Negative Spillover Effect of Northern Myanmar Ethnic Local Armed Force Conflicts

Zhou Junhua,Li Yuman
（College of Public Administration,Yunnan University,Kunming 650091,China）

Myanmar is a multi-ethnic country dominated by the majority Burman group.During over 60 years after Myanmar's independence,ethnic issue has always been the most severe problem in the country.For a long time,the ethnic local armed conflicts in Myanmar have not only slowed down the integration of an ethnic country but also exerted certain negative influences on its neighboring countries'management.South-western frontier of China and northern Myanmar are linked by mountains and rivers,while northern Myanmar is a complicated place where the local armed force of Myanmar ethnic minorities is significantly active.There exist complicated root-causes accounting for the long time existing armed conflict state in this region.The factors like its colonial history, geographical relationship,politics,nationality,economy,superpower politics as well as the historical inertia of lacking governmentalism in the northern Myanmar highlands all contribute to the local armed conflict states of northern Myanmar.Local armed force conflicts in northern Myanmar exert certain challenges on the management of Chinese frontiers.Hence it is a significant epoch research project and task to positively deal with the local ethnic armed force conflict issues in northern Myanmar and resolve the predicaments of China's geopolitical structure with the guidance of frontier management theory.

northern Myanmar;ethnic local armed force conflicts;frontier management

D633

A

2096-2266（2017）03-0054-09

10.3969/j.issn.2096-2266.2017.03.010

（责任编辑 党红梅）

2016-11-24

2016-12-15

周俊华，教授，法学博士，主要从事民族政治问题、民族宗教问题研究.