美国恐怖组织认定程序的反思与启示

摘 要 美国是世界上反恐制度较为成熟的国家之一，其认定模式和程序制定具有可借鉴性。美国以行政认定程序为主，将程序细分为指定程序、除名程序和审查程序。美国国务卿在认定程序中发挥了巨大的作用，同时各个相关的行政机关协调配合，行政效率较高，然而其认定程序在程序正当性方面存在违宪的缺陷。本文认为结合美国实践的成熟经验，避免其不足之处，是我国完善反恐认定工作的一种可行的途径。

关键词 恐怖组织 认定程序 美国 启示

作者简介：杨婕，中南财经政法大学法学院本科生，研究方向：法学。

中图分类号：D815 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.02.252

9·11恐怖袭击事件是世界各国关注恐怖分子和恐怖组织的契机，促进了各国反恐立法、认定和制裁工作的发展。恐怖主义已然成为了当今世界各国维系国家安全中不可忽视的重要隐患，但针对恐怖分子和恐怖组织的认定程序的模式以及具体的程序性要求，各国呈现出不同的态度和制度设计。我国反恐事业进程较为缓慢，借鉴美国较为成功的认定程序设计，有利于我国反恐认定程序的构建和成熟。

一、美国恐怖组织认定程序

（一）认定模式

世界上针对恐怖主义组织的认定模式一般采取双轨制即行政认定和司法认定两种模式并存，但各有偏重。美国恐怖组织认定模式偏重于行政认定模式，司法认定作为辅助程序。

在2001年9·11恐怖袭击事件发生前，美国国会基于保护国家安全的目的，于1996年通过了《反恐和有效死刑法》（AED PA）。恐怖袭击发生后，国会通过美国帕特里克法案修正了《反恐和有效死刑法》，提高了有关指定的法定标准，如赋予了国务卿重新指定恐怖组织的能力，增加了向这些组织提供物质支持的惩罚 。

《反恐和有效死刑法》管理外国恐怖组织名单（FTOs）的制定。国务卿获得授权可将实体指定为“外国恐怖组织”的权利，只要国务卿可提供记录或资料显示，（A）组织是外国的，（B）组织从事恐怖主义活动 和（C）恐怖分子活动威胁美国国家安全 。同时，财政部部长也有权认定团体或个人为特别指定的全球恐怖分子（SD GTs）。若他发现该主体满足FTO或SDGT的构成要件，可要求美国财政部海外资产控制办公室（OFAC）冻结组织的资产 。

无论是哪个政府部门的指定，对于被列入FTOs名单的组织而言影响是巨大的。第一，美国财政部会封锁该组织和所有已知的代理的资金来源。第二，司法部可以起诉为组织提供物质支持的第三方主体。第三，组织的知名成员将被驱逐出境，并被要求立即离开美国 。

（二）认定程序

美国、加拿大以及联合国等国家或组织对恐怖主义组織的认定通常由三个程序构成，即指定程序、除名程序和审查程序 ，三个程序相辅相成，强化了认定结果的准确性。

在实行指定程序即制定外国恐怖组织名单时，美国反恐局（S/C）负责监测可疑的恐怖主义组织在世界各国或地区的活动，并将符合恐怖组织构成要件的组织的相关报告和调查结果交给国务卿考虑，若国务卿批准，则可将结果传递给司法部和国土安全部独立评价和建议。结论成立后，国务卿提前七天秘密通知32名国会议员进行讨论决定 。国会若未采取反对态度，那么所列出的名单将在在联邦公报上公示。

在除名程序方面，被美国政府认定为恐怖组织的主体可以从多种寻求救济。第一，可以到法院提起对美国国务卿的诉讼。第二，组织可要求通过司法审查途径去除恐怖组织的界定。第三，在最初指定两年后，被指定的组织可以向国务院提出要求删除的请愿书，国务卿必须审查这项要求，并在180天内作出回应 。该组织必须提供不再从事恐怖主义活动的证明。如果请求被拒绝，组织必须等待两年才能再申请。如果五年通过没有审查，国务院必须启动自己检查组织的系统并确定是否存在继续指定是合理的 。

司法审查程序要求该组织必须在联邦登记册上出版三十天之内向美国哥伦比亚特区巡回区上诉法院提出，并且该审查的证明资料并不由该组织提供。法院审查的内容是政府的行政记录和任何机密材料，这些资料也不得向该组织透露 。显然，该司法审查仅仅考察政府认定恐怖组织过程中是否存在违法行为，而非对实质构成要件的细致检查。

二、美国恐怖组织认定程序的分析

（一）认定程序的积极性

美国实行的恐怖组织认定程序以行政手段为主，与司法认定相比，行政认定的主动性和有效性的特点更为鲜明。

一方面，行政认定的主动性相当明显，在预防恐怖组织实施犯罪活动的预警作用方面发挥了更为有效的作用。在犯罪事实已经出现之前，负责恐怖组织认定和机构的有关机构系统利用科学技术结合情报系统，将符合法定要件的团体拟定成一个较为成熟的名单，并且不同行政地位的部门层层审核，确保名单的准确性和完备性，进而确定之后的遏制其发展的计划，该做法在一定程度上有利于提前扼杀了恐怖组织的行动，保护国家和人民的安全。而司法认定往往具有滞后性，一般在犯罪事实被确认之后，法院才对犯罪团体进行审查，进行刑事制裁，显然不能达到反恐的预警作用。

另一方面，司法认定往往是个案分析定罪，当出现某一恐怖主义活动时，将其实施主体认定为恐怖组织，其认定范围较为局限，仅仅针对已经发现的若干个被发现的恐怖组织。但是通过行政手段来认定恐怖组织时，行政机关监测的是满足法律关于犯罪组织的有关规定的、技术能力范围内的所有主体，这些主体是一个类型化的、可疑的犯罪组织群体，其范围远远大于司法认定的所划定的恐怖组织范围。

（二）认定程序的正当性

美国恐怖组织行政认定程序争议最大的部分就是程序正当性的讨论。美国宪法第五条修正案规定，任何人不经正当法律程序，不得被剥夺生命、自由或财产 。这个条款明确了正当程序要求，即政府剥夺他人的生命、自由或财产时，应当通知当事人或使得当事人有机会听到。该条款实际上给了将要被剥夺生命、自由或财产的主体以抗辩的机会，保障了法律公平正义原则。

美国的恐怖组织认定程序在程序正当性方面的缺陷较为突出。在恐怖组织指定程序中，国务卿批准美国反恐局提供的具有嫌疑的恐怖主义组织相关报告和调查结果后，将结果传递给司法部和国土安全部独立评价和建议。在预备阶段程序完成后，国务卿在公布名单之前，需要秘密地将这些组织的可能意图告知国会议员并作出决定，若确认通过，则名单七日之后公示。这一系列的程序要求都在社会公众不可知的情况下进行，属于不可披露的信息，也意味着一旦有组织被列入FTOs名单，该组织以及主要成员即刻面临惩罚，完全失去了为自己抗辩的机会和挽回的余地，这无疑不符合程序正当性的要求。

三、我国恐怖组织认定体制现状

在9·11恐怖袭击事件之后，我国加强了对恐怖主义组织的监控，采取了双轨制认定模式 。在司法层面，法院负责对实施恐怖活动等犯罪事实的恐怖组织进行界定。在行政层面，我国成立了国家反恐怖工作小组，包含了公安、武警、军队等多个部门，由国家设在公安部的反恐怖局统筹工作。2003年我国公安部发布了第一批正式认定的恐怖组织和恐怖分子名单，是我国反恐工作的重要成果。2015年12月27日通过的《反恐怖主义法》成为了当前我国打击恐怖主义的主要指南。

尽管我国对恐怖组织和恐怖分子的关注度不断深入，但现行的认定机制仍然暴露出来许多问题，尤其是行政认定方面，这在一定程度上阻碍了对恐怖主义活动的防治。一方面，我国的行政认定机构的预防作用尚未完全地体现出来，关于恐怖组织的行政认定工作的效率较为低下、具有一定的滞后性。我国对恐怖组织的监测的范围和力度尚未完全开展，恐怖组织的名册等认定材料的更新和补充远远达不到现实预警的需要。另一方面，我国的行政认定程序缺乏了相应的救济程序。我国反恐立法以及许多程序性立法文件均未涉及赋予被列入恐怖组织名单的团体相应的救济途径，组织一经认定，即被实施刑事制裁，无疑损害了司法程序公正和当事人的合法权利保障。

四、美国恐怖组织认定程序对我国的启示

（一）发挥行政认定的预警作用

行政认定程序的优越性在于其主动性和宽广性，比起美国体系化的认定程序，我国的行政认定机构的效率较为低下，效果不佳，反而不能体现行政认定程序的优越性。为了发挥行政认定的预警作用，负责恐怖分子和恐怖组织监控和认定的机构必须能动性，相互配合，不断更新成果。如美国反恐工作要求国务卿每两年都需要再一次审核名单，将这两年内新涌现的恐怖势力纳入考虑范围。同时，财政部以及反恐局在法律授权下采取积极的态度实施自己的权利。对我国而言，恐怖组织认定机构的监督怠慢和不作为以及反恐审查的成果更新频率均未具体限制，对我国反恐工作造成了极大的阻碍，也是日后立法需要弥补的不足之处。

（二）弥补认定程序的完整性

我国的恐怖组织认定程序仅仅体现为指定名单、进行刑事制裁阶段，并未形成指定名单、除名程序以及司法审查的较为成熟的程序链，容易造成恐怖分子或恐怖组织的错误评判的结果。缺乏救济程序，对司法程序的公平正义价值影响巨大。美国在程序设计中频繁地表示了对被界定的组织的救济权，对我国而言是一个重要的启示。我国法院不应当仅仅体现司法认定功能，还应当保障被认定为恐怖组织的团体的救济权实施。在程序设计中应当加入被认定的组织可以提出申诉的时间，在法定期限内组织可以向高级别的法院提起对认定结果不服的行政诉讼，由法院来审查其要求的合法性，再将审查结果告知反恐机构，最终确认名单结果。

（三）保障认定程序的正当性

美国的行政认定程序的实践中国务卿在公报公示恐怖组织名单之前所有的程序和手续以及所收集的信息和报告全部处于保密状态，严重地背离了宪法修正案所规定的程序正当原则。我国的宪法体现了保障基本人权的原则，也應该对生命、自由或财产予以尊重和保护，不经法定程序不可剥夺，因此我国在界定恐怖分子和恐怖组织的时候，可在最后公示名单之前加上告知有关组织的程序或进行听证程序，提供给他们抗辩的机会，如果他们可以提供证据证明自己没有达到恐怖组织的衡量标注，那么行政认定机构应当重新审查认定资料的准确性，若其抗辩可取，则将其在名单中去除，不做认定。

五、结语

恐怖组织的认定程序是打击恐怖主义的重要环节。当前我国反恐工作在行政认定程序制定尚不完整，实施效果未达到预期状态，影响了我国反恐工作的开展，对我国国家和人民的安全造成了一定的隐患。借鉴美国行政认定程序的成功经验，辅之以程序正当原则的贯彻，完成程序效率和公平正义的有机结合，推动我国反恐事业的完善和突破。

注释：

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