PFI模式下体育社团购买公共体育服务的风险研究

齐书春

PFI模式下体育社团购买公共体育服务的风险研究

齐书春

采用文献资料等方法探讨了PFI模型下我国体育社团购买公共体育服务的风险因素及其规避措施，结果发现PFI模式和当前我国体育社团本身存在的问题是增加PFI模式下体育社团购买公共体育服务的风险的主要根源,指出了降低PFI模式下的购买风险，提升体育社团的购买能力和构建风险分担机制是规避PFI模式下体育社团购买公共体育服务风险的重要举措。

PFI模式；体育社团；公共体育服务；风险

为了填补政府财政不足和改善公共设施，近年来私人主动融资(Private Finance Initiative，PFI)模式在我国公共体育服务领域得到了广泛运用。PFI是公共部门基于合同从私人部门购买相应的基础设施或服务的一种新的公共项目投融资模式。在此过程中，公共部门将经营成本、责任和风险转嫁给私人部门，而私人部门将自己先进的管理方法与技术应用于公共项目[1]。为了投资回报率最大化，私人部门就有可能反过来将风险转嫁给公共服务的购买者。

另一方面，随着我国体育社团的迅速发展，体育社团既是体育公共服务的重要提供者，在PFI模式下也是体育公共服务购买的主要力量。这意味着体育社团在购买私人部门提供的体育服务时，也可能面临上述的私人部门转嫁给体育服务购买者的风险。在这样的背景下，为了规范PFI模式下的公共体育服务市场，维护公共体育服务提供者私人部门和体育社团的权益，就有必要分析风险产生的原因并构建风险分担机制。

1 PFI模式下体育社团购买公共体育服务的风险分析

1.1 PFI模式实施过程中的风险分析

1.1.1 PFI模式概述

PFI是1992年由英国政府提出、在西方诸国逐步流行的基础设施投资、建设和运营的一种新的管理模式。当时英国政府推行PFI的主要动机是预算不足，撒切尔政权为了建立“小政府”、“大社会”的目标，在各领域推行民营化。英国在1992-2011年期间累计完成700多个PFI项目，项目资本支出共计达547亿英镑，涉及道路、医院、监狱、学校、文化设施、发电设施、信息通信系统、办公楼和废弃物处理设施等公共设施[2]。

基于设施和资产的所有权形态可将PFI进行分类。如表1所示，PFI的推进方式有BOT、BTO、BOO、BLO、BLT和DBO等。其中以BOT、BTO和BOO较为多见。BOT模式在我国常被称为“特许权”，就某一公共设施项目政府部门与私人部门签订特许权协议，由私人部门投资建设和经营，在合同期结束之后将设施转让给公共部门。BTO模式是由BOT演变而来的模式，在项目的公共性很强的情况下，不宜由私人部门拥有所有权时采用该模式。BOO模式是一种全新的民营化运行模式，该模式反映出了“总体规划、分步实施、政府监督、企业经营”的一体化的特征。

表1 PFI的推进方式与资产的所有形态

注：根据堀田真理(2010)[3]改订.

1.1.2 PFI推进过程中的风险

推行PFI会产生内部风险和外部风险，前者指由合同的不明确性和信息的不完全性而引起的合同本身不完善等原因产生的风险；后者主要是指由合同当事者无法控制的风险，包括项目合同获得、反对项目或环境问题、第三者赔偿问题、中途破产、物价波动和天灾等风险[4]。

1.1.2.1 PFI的内部风险

虽然PFI能充分利用私人部门的资金、管理经验、先进技术和创新意识，但也有学者指出在推行PFI的过程中会出现浪费成本、透明度不够、风险和收益分担不合理和合同缺乏灵活性等问题[2]。也有学者[1]指出PFI项目存在内部风险，主要指PFI运作过程中的问题，如项目的可行性、项目的设计水平、项目的完工风险、低于预期的项目收入、信用风险和高于预期的维护成本等。还有学者[5]通过对英国推行PFI模式的实践经验进行总结，指出PFI模式存在以下5个方面的不足：一是合同缺乏灵活性。即合同范本不能因项目内容的变动而有所改变，同时不能针对项目开展过程中出现的新问题而修改合同内容。二是在PFI模式下的采购费用高并且进度缓慢，进而增加了成本，降低了项目的价值。三是在推行PFI过程中，由于部分不对称的风险转移给了私人部门，政府不得不支付高额的风险补偿金，也就是说收益和风险分配不公。四是不能排除投资项目的私人部门为了利益最大化而降低服务质量，进而影响到项目本身的价值。五是在推行PFI的过程中，没能向项目的消费者或项目投资人公开项目的债务情况，缺乏透明性。也就是说，PFI模式本身存在的问题，可能会影响到服务质量，进而影响到消费者的利益，让消费者承担购买公共服务的风险。

1.1.2.2 PFI的外部风险

有研究[1]结果表明在基础设施项目采用PFI模式存在2个方面的外部风险：一是环境风险，即项目受当时政府相关政策的影响较大，具体表现出PFI的政治风险、法律风险、金融风险和自然环境及气候变化的风险；二是其他风险，指与项目中人有关的因素，如PFI经验不足、责任与风险的分配不均等。日本学者[6]指出在推行PFI模式是具有以下3个方面的外部风险，一是因为合同原因，即使PFI项目出现服务质量低下等情况也很难解除合约；二是私人部门破产风险；三是施工或运营事故。在推行PFI模式时的外部风险包括2个方面：一是不可抗拒的风险，如天灾、战争或恐怖袭击等；二是政治风险，如政策变化等[3]。概言之，在推行PFI模式的过程中，由于PFI模式自身存在内部和外部风险，消费者在购买PFI模式下的公共服务时不可避免地会面对一定程度的购买风险。

1.2 体育社团购买公共体育服务的风险分析

1.2.1 体育社团购买公共体育服务的困境

我国体育社团因为自身的问题，在购买公共体育服务时将会面临以下3个方面的困境[7]：第一是购买能力有限。目前我国体育社团依然具有“官民二重性”，大多数是官办的群众体育社团，在政府占据绝对资源优势的当下，自发性的草根体育社团生存空间有限。第二是资源配置与购买需求之间存在矛盾。在社会公共资源全部被政府垄断的情况下，一方面主管部门很难基于体育社团的需求公平公正地配置公共体育服务，另一方面体育社团由于受到信息不对称和政府部门的排他性的影响，很难购买到真正需求的公共体育服务。也就是说，由于主管部门配置的公共体育服务的效率本身存在先天不足，势必将产生公共体育服务配置与体育社团需求之间的矛盾。第三是体育社团购买理念缺失。长期以来我国的体育社团依靠政府可以便利地获取资源，加之制度监督不力，体育社团也就自然地搭上了公共体育服务的便车。也就是说，在当前我国体育社团购买公共体育服务的实践活动中，体育社团角色定位不清，发育先天不足，购买服务意识薄弱等是造成体育社团购买公共体育服务困境产生的主要根源。

1.2.2 体育社团购买公共体育服务的风险因素

1.2.2.1 内部风险

从PFI模式看，在公共体育服务领域中推行PFI存在以下3个方面的风险：一是公共体育设施由私人部门投资建设和经营，政府部门的影响力减弱，也可能让公共体育设施的公益性大打折扣，因此而减少消费者剩余；二是私人部门投资公共体育服务领域的目的之一就是追寻利润最大化，进而有可能影响服务质量；三是在公共体育服务领域中推行PFI模式一般周期较长[8]。从体育社团本身看，如前所述我国体育社团缺乏独立性，在购买公共体育服务时摆脱不了政府部门的影响，自然会存在过于依赖政府部门的风险。

1.2.2.2 外部风险

一方面有学者[8]指出我国在公共体育服务领域推行PFI模式，存在法律法规不健全、私人资本进入困难和专业人才缺乏等3个方面的外部风险。另一方面，由于目前我国体育社团自身的问题，在购买公共体育服务时可能会存在以下风险：第一，政府部门干预风险。即政府部门难以割舍权利和利益，可能会干预体育社团购买公共体育服务。第二，管理和监督缺位风险。我国体育社团的政社不分和管办不分，在购买体育公共服务时难以明确责、权、利之间的关系。第三，法律法规保障缺乏风险。由于相关法规政策不完善，我国体育社团购买公共服务得不到相关法律法规的保障，处于一个无法可依状态。第四，违规购买风险。在购买主体关系上，体育社团和项目承接方私人部门之间存在非平等关系，有可能存在服务垄断或暗箱操作等违规购买风险[9]。第五，程序规范欠缺的风险。体育社团购买公共体育服务在程序上不规范，不公开资金预算，缺乏公平和公正的购买环境。

2 PFI模式下体育社团购买公共体育服务的风险规避

风险规避就是事先采取措施降低体育社团购买公共体育服务时产生风险的几率，或是通过事先控制和事后补救措施降低这种购买风险导致的损失程度。风险不可能完全规避，只能是控制风险损失、转移风险、自留风险或风险分担。针对PFI模式本身存在的问题和我国体育社团发展现状，在PFI模式下有效规避体育社团购买公共体育服务的风险，就有必要注意以下几个问题。

首先，降低PFI模式下购买公共体育服务的风险。为此，一是要完善PFI的相关政策。包括对投资PFI项目的私人部门的税收减免政策，引入竞争机制、打破行业垄断等方面的政策；二是降低金融市场的风险，主要是降低利率、通货膨胀和汇率的风险，规范金融市场；三是健全法律法规，制定并执行相关法律法规，保持法律法规的持续性和稳定性，构建一个公平、公正的推行PFI模式的环境[1]。

其次，提升体育社团公共体育服务的购买能力。为此，第一是明确政府部门与体育社团之间的关系，体育社团要摆脱对政府部门的依赖，最终形成与政府部门平等合作的关系；第二是健全我国体育社团法规制度，包括体育社团审批登记制度、财政税收的优惠政策和社会保障政策，大力培育发展体育社团；第三是构建长效的体育社团监管机制，加强对体育社团的内部监督、行政监督和社会监督，提高体育社团的影响力[10]；第四是加强体育社团组织建设。健全体育社团的财务管理状况，加强体育社团的使命感，提高社团工作人员的业务素质，拓展体育社团的资金来源渠道[11]。

最后，构建PFI模式的风险分担机制。由于PFI模式具有风险转移机制，PFI模式下的公共体育服务成本一般会低于政府部门提供的成本。这意味着我国一旦取消公共体育服务行业的市场准人限制，推行PFI模式，就有可能涌入大量的民间资本。如前所述，推行PFI存在内部和外部风险，具有较多的不确定因素，收益与风险并存。针对不同的风险，应该构建风险分担机制，分别由政府部门和投资PFI项目的私人部门来承担不同的风险。比如说不可抗力的风险、社会风险和政策风险等由政府部门承担；而建设风险、运营风险和经济风险由投资PFI项目的私人部门来承担[12]。这样可以有效降低体育社团在PFI模式下购买公共体育服务的风险成本。

3 结语

随着我国体育社团的发展和PFI模式在公共体育服务领域的推行，体育社团转换角色，购买公共体育服务成为未来的发展方向。完善我国PFI和体育社团发展的相关制度，降低在公共体育服务领域推行PFI模式的风险，构建PFI模式下体育社团购买公共体育服务风险的分担机制成为当前重要的课题。

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Research on the Risk of Sport Associations Purchasing Public Sport Service under PFI Mode

Qi Shuchun

By using literature and other research methods, this paper talks about the risk factors and risk avoid measurements. Results show that the main risk is caused by PFI mode and the built-in problems in Chinese sport associations; the key methods to reduce the risk are to raise the purchase ability of sport associations, as well as to build risk sharing system. Key words: PFI mode; sport associations; public sport service; risk

江西省社会科学研究“十二五”规划项目“城市体育社团参与体育公共服务购买的角色凭借研究”(项目编号：14TY10)

齐书春(1973-)，男，江西余干人，讲师，博士，研究方向：体育人文社会学。

南昌大学体育系，江西 南昌 330031 Sport Department of Nanchang University, Nanchang 330031, Jiangxi, China.

G8

A

1005-0256(2017)03-0022-3

10.19379/j.cnki.issn.1005-0256.2017.03.010