发达国家新型职业农民培育经验及其启示

刘益真

[提要] 随着城镇化和工业化进程的加快，大量农村劳动力转移到城市，农村空心化问题日益突出，这给我国农业现代化和新农村建设带来极大的挑战。本文以美国、法国、日本为例，探究其在新型职业农民培育方面的背景及经验，以期对我国农村空心化背景下培育新型职业农民提供借鉴和启示。

关键词：新型职业农民；政策；培训；职业准入；立法；政策扶持

课题来源：中华全国供销合作总社2015年度职业教育专项研究课题：“农村‘空心化背景下的新型职业农民培育路径研究——以山东省为例”（编号：GX1509）阶段性研究成果

中图分类号：F32 文献标识码：A

收录日期：2017年2月14日

一、问题背景

2005年11月，农业部《关于实施农村实用人才培养“百万中专生计划”的意见》首次提出培养“职业农民”。2006年中央1号文件《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》首次正式提出培养“有文化、懂技术、会经营”的新型农民。2013年中央1号文件《关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》确立培育新型职业农民作为推进现代农业建设的核心和基础地位。2014年中央1号文件《关于全面深化农村改革加快推进现代农业的若干意见》强调加大对新型职业农民的教育培训力度。2016年中央1号文件《关于落实发展新理念加快农业现代化实现全国小康目标的若干意见》提出“加快培育新型职业农民，将职业农民培育纳入国家教育培训发展规划，基本形成职业农民教育培训体系，把职业农民培养成建设现代农业的主导力量”。2017年中央1号文件《关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》进一步提出了开发农村人力资源、培育新型职业农民的一系列举措。

从2012年“新型职业农民”首次写入中央1号文件，此后连续多年中央1号文件都做了重要部署，可见作为农业经营的主体，新型职业农民是现代农业建设的主力军。而农村空心化带来“农民荒”，新生代青年劳动力的匮乏，现有农村人口无法承担起农业现代化的重任。因此，了解我国目前新型职业农民培育的现状，发现存在的问题，并借鉴国外的成功经验，以期指导新形势下我国的新型职业农民培育。

二、我国新型职业农民培育存在的问题

（一）“从身份到职业”的转变难。从表面来看，农民成为一种身份是由于受到户籍制度的限制。但实际上，户籍改革是很容易的，取消农业户口可以一夜之间把农民变为市民，但是后续问题如何解决，农民无法平等地享受到城镇居民的就业和社会保障方面待遇，居住条件上，缺乏公共基础设施，并且农民的文化、技能和观念等方面也很难改变。特别是目前农村人口空心化的背景之下，留守农村劳动力整体素质低，如何转变传统观念、提高农民的技能、保障农民权益是培育新型职业农民要集中解决的问题。

（二）农民对自身“培育主体”地位认识不足。目前，农村人均耕地少，粮食价格低，若单靠种地，可能家庭收入入不敷出，加上现阶段农村家庭的生活成本也越来越高，青壮年农民外出打工要比种地赚钱多，因此对从事农业生产积极性不高，对参加农业技术培训意愿不强，没有认识到自己培育主体地位，培训效果也就差强人意。

（三）外源供给和内在需求的错位。“外源供给”是指农民培训；“内在需要”是指新型职业农民培育既要符合“当地农村发展实际”又要符合“农民的实际需求”。当前，很多职业农民培训没有考虑当地农村发展优势和农业的生产需求；培训内容陈旧，针对性差，没有根据农民的现实需求合理制定培训内容；培训方式灵活性差，没有考虑农业生产季节性特点。

三、国外经验

（一）美国。美国关注新型职业农民培养，一是为应对农民老龄化问题，培养新型的农业接班人。据统计，2007年美国农民平均年龄为57岁，其中55岁以上农民占57%，45岁以下农民不足17%；2002～2007年的五年间，25岁以下农民减少了30%，而75岁以上农民增加了20%；二是应对失业问题，发挥农业促就业的积极作用。美国农业每增加10亿美元的农产品销售，就能吸纳8，400人就业，并且每12个就业人口中就有1人从事农业及其相关产业；三是為提高农业的专业化和规模化程度，保持其优势地位。20世纪50年代以来，美国农场不断减少，小型农场逐步被大农场兼并或购买，1980年比1950年减少了50%。

1、颁布新农业法，为新型职业农民提供政策支持。美国历来重视立法对农民职业教育的保障和引导作用，1862年至今，先后颁布《莫里尔赠地学院法案》、《哈奇法案》、《史密斯-利费农业推广法案》、《乔治-里德法案》、《班克黑德-琼斯法案》等若干法案，规定了政府通过增地或拨款支持农业教育发展，实现了农业和农民教育的法制化和制度化。2013年，美国颁布的新农业法案，提出新型职业农民的教育和培训措施、调整农业补贴政策、增加专项贷款、资助和贷款相结合农村改善农村生产生活条件等，支持培育新型职业农民。

2、加强农业教育和培训，提升新型职业农民的生产技能和经营管理能力。一是继续加大对增地农业大学的资助，扩大招生规模，提高其受教育水平。同时，政府对向学生提供兼职和实习的农场主进行一定的补助，鼓励农场主向学生提供实习机会；二是2013～2017年美国政府每年划拨5，000万美元（2009～2012年，每年7，500万美元）到各类大学、农业推广中心、社会组织及其他公益性协会，用于新型职业农民的生产技能和经营管理能力培训。

3、加大农业专项信贷力度，为新型职业农民提供资金支持。针对新农民缺乏启动资金和应急资金以及难以获得商业贷款的情况，新农业法案加大了农业专项信贷的规模和力度。农业专业信贷包括直接贷款（最高额30万美元）和担保贷款（121.4万美元），由市场服务局提供和进行用途管制。若农民无力偿清贷款，市场服务局指导农民参与保护项目，用政府补贴抵消贷款债务。

4、拓宽农业发展领域，为新型职业农民提供发展机遇。针对新农民资金不足、缺乏资源、进入市场难的问题，美国鼓励新型职业农民种植特色农作物、从事有机农业，并通过推广食物本地化，打破固定产销关系，帮助新型职业农民开拓本地市场。

5、改善农村基础设施条件，缩小城乡差距，增强农村对新型职业农民的吸引力。针对农村住房、道路、水电、教育、卫生等条件落后的情况，美国政府加大对农村基础设施的支持力度，政府资助与贷款并行，改善农村基础设施建设、供水系统、电气化建设、宽带建设、教育和医疗建设等，提高了对新型农民扎根农村的吸引力。

（二）法国

1、立法保障和资金支持。法国政府重视新型职业农民培育，早在1960年便颁布了《农业教育指导法案》，每年投入大量经费（主要来自政府拨款、农协征税和征收土地税）支持农业教育发展，用于农民就业前后培训和培训补助等，大大调动了农民参加教育培训的积极性和主动性。

2、构建全方位的农业教育体系。法国拥有完备的农民职业培训体系，农业部主管，包括农民职业培训、中等农业职业技术教育和高等农业教育三部分。农民职业培训针对各种农业从业者，培训新型职业技能，3个月到2年不等；中等农业职业技术教育分别培养农业技能人员和农业生产运营人员；高等农业教育主要以单科性的高等专科学校为主，公立和私立均有，办学规模不大。总之，法国农业教育体系灵活、实用性强、培训内容广、受教育对象多。

3、实行严格的农民资格制度。法国政府规定农民必须接受职业教育，只有取得合格证书，才能从事农业经营、享受国家农业补贴和优惠贷款。法国农民培训的职业资格证书从低到高依次有农业职业教育证书、农业专业证书、农业技术员证书、高级技术员证书4种，层次分明，可以逐级晋升，实行职业准入。

（三）日本。二战后，城市化进程加快，产业和人口过于向大城市集中，使得农村过疏化问题严重，面临人口密度持续下降、村庄凋敝、农业生产效益低下等问题。为稳定农村秩序、缩小城乡差距，解决农村人才和资金缺乏的问题，日本政府把发展农业教育、培养新型职业农民作为解决农村空心化问题的重要举措。

1、健全农民职业教育法律、政策

（1）法律。从明治政府时期至今，日本陆续颁布了《农业教育通则》、《农学校通则》、《农业改良助长法》、《职业教育法》、《农业基本法》，这些法律对农民职业教育的培养目标、方式、内容等都做了详细规定，对农民职业教育提供立法保障。

（2）政策。为保障农民职业教育的顺利实施，日本政府实施了农业补贴、价格支持、优惠信贷、政府服务等一系列扶持政策。

2、完善农民教育体制，形成立体、互通的农业教育体系。为培育职业农民，应对农村的过疏化和老龄化问题，日本政府建立了完备的农业教育体系，既有公立的学历性教育和非学历性教育，又有私立的农民学院。在基础教育阶段，就融入农业知识，且小学、初中、高中（职业中专）、大学可以实现对接，形成了立体、互通的农业教育体系。

3、发挥日本农协的文化教育功能，注重公益性。日本农业协同合作社会员遍布全国，几乎全国的农民都是其会员，由自民党进行经费支持。针对基层农民开展土壤的科学利用、农业经营目标诊断、经营类型选择、有机农业生产者培育等方面的指导和培训，不以盈利为目的，既提高了农民的生产技能，又帮助农民树立了新的现代农业价值观。

四、对我国的启示

综合以上主要发达国家的新型职业农民培育的措施，可以发现一些共性的做法，如立法保障、政策和资金支持、职业资格准入、健全教育培训体系、改善农村生产生活条件等。基于我国的国情和存在的问题，笔者认为我国的新型职业农民培养应着重解决“培育谁”、“如何培育”的问题。

（一）加强农民职业教育单独立法，提供法律保障。目前，我国尚未针对农民职业教育出台专门的法律法规。《教育法》、《农业法》、《职业教育法》和《农业技术推广法》虽然都有所提及，但都不具体、不系统、不全面，对培育对象、权利义务、经费来源、激励和保障措施等没有明确，并且政出多头，责任主体不明确。因此，借鉴美国、法国等的做法，充分重视职业农民培育权益保护，单独出台一部切实可行的农民职业教育法，以立法的形式来规范和促进农民职业教育发展，为新型职业农民培育提供法律保障。

（二）健全培育体系，创新培育模式，实现按需施教。新型职业农民培育是一个系统工程，以农业部为主，建立政府、行业、产业、高校多方参与的培育体系。以新型职业农民示范市（县）为抓手，构建“以点带面”的培育模式，根据各类培育主体（高校学生、留守农民、返鄉农民等）的特点进行针对性的培养，培训内容充分尊重农民意愿和当地产业特点，培训形式由“课堂授课式”为主改为“现场指导式”为主，建立新型职业农民师资队伍准入制度，改变外源供给与内在需求的错位相接的问题，提高培训的实效。

（三）构建长效激励机制，提高政策扶持的针对性。我国的农业补贴政策多是普惠性的，没有针对新兴职业农民从事农业生产制定相应的激励性政策，如创业资助、资金支持、农业保障、教育培训等。因此，建议建立严格的职业资格准入制度，使有能力的新型职业农民真正享受到扶持政策带来的便利和优惠，并在养老、医疗等社会保障方面和城镇居民享受同等待遇，只有安心才能乐业。

（四）加强基础设施建设，建设美丽乡村，增强农村吸引力。目前，我国有农业开发专项资金、扶贫基金以及农业部、财政部、水利部、教育部、科技部等的专项支农资金项目，但没有很好地将其整合到一起用于基础设施建设。农村在加强基础设施建设时一定要以促进农业生产、提高农民生活质量为原则，重点建设道路、桥梁等交通系统、生活供水供电系统、垃圾和污水集中处理系统、生活娱乐系统（如乡村文化体育广场）、医疗卫生保障系统，不断提升农村社区服务功能，增强对新型职业农民的吸引力。

主要参考文献：

[1]杨蕾.结构功能主义视角下的农村空心化现象分析[J].青年与社会，2014.4.

[2]邵静.空心村、农村新型社区建设与新型城镇化[J].学理论，2014.22.

[3]吴易雄.城镇化进程中新型职业农民培养的困境与突破[J].职业技术教育，2014.28.

[4]陈池波，韩占兵.农村空心化、农民荒与职业农民培育[J].中国地质大学学报（社会科学版），2013.1.

[5]宋新辉，汤钦乐.当前新型职业农民培育问题探析[J].新农村建设，2014.9.