论我国土地督察制度良善化进路

陈阳

内容摘要：土地督察制度的运行仅以国务院办公厅出台几个规范性文件和为支撑，与其实际运行过程中承载的重要功能已明显不符，文本规范的督察制度已经与土地督察的实践出现了紧张的关系。如何理顺土地督察体制，使其发挥出应有的制度功能，需要考察我国督察制度的基本样态，以其他的监督机制为镜鉴，探索土地督察制度良善化的进路；由于土地督察制度所承载的衡平中央与地方关系、协调央地发展的制度功能，从中管窥出我国处理中央与地方关系的新动态。与此同时，其也为衡平中央与地方利益的博弈以及调整提供了新思路。

关键词：土地督察制度 央地关系 省级垂直管理 土地管理权

引言

从2004年以来，我国推行土地管理的省级以下“垂直管理”制度改革，地方各级政府的土地管理权收归省级政府后，中央政府与省级政府之间土地管理权之间突出问题反映在中央缺乏对省级政府有效地监督与制约，因此有必要设立相应的制度机制，以约束与监督地方政府土地管理与利用行为。在这样的背景之下，土地督察制度应运而生。土地督察定位于特殊的行政监督，有别于一般的行政监察，是对专门事项的内部监督手段，具有政府自我克制的特征。同时土地督察制度也在调整中央—地方关系，衡平中央—地方的博弈提供了一个制度的新思路，也是国家治理方式的重大改革的重要内容。

《国务院办公厅关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》（国办发[2006]50号）（以下简称“50号文”）、《国务院办公厅关于印发国土资源部主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（国办发[2008]71号）（以下简称“71号文”）是我国土地督察机构运行的主要规范指南。〔1 〕到目前为止，经过10多年的实践检验，土地督察为落实严格国家耕地保护责任目标，监督检查地方政府土地管理与利用情况及地方土地违法违规问题，维护被征地农民的合法权益等发挥了积极的作用。〔2 〕在法治中国的大背景下，土地督察制度的运行仅以国务院办公厅几个规范性文件作为支撑，与其实际运行过程中承载的重要功能已明显不符，文本规范的督察制度已经与土地督察的实践出现了紧张的关系，如何理顺土地督察体制，使其发挥出应有的制度功能，需要将研究的视角回归到最初的起点，以考察我国督察制度的基本样态为前提，以其他的监督机制为镜鉴，思考土地督察制度良善化的进路；同时由于土地督察制度所承载的衡平央地关系，协调央地发展的制度功能，从中管窥出我国处理央地关系的新动态。

一、我国土地督察制度的样态与问题

孟德斯鸠曾言：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验，有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。” 〔3 〕权力行使必须受到监督，这也是法治社会与法治国家的基本要求。土地督察制度旨意在于约束与监督地方政府的土地管理与利用行为，以达到协调中央—地方关系，衡平中央—地方利益的机制。

（一）土地督察的对象的有限性：仅限于对省级与计划单列市政府

根据国务院办公厅“50号文”的规定现有的土地督察对象为各省、自治区、直辖市以及计划单列市政府。土地督察的对象以机关而非个人作为监督的对象。国家土地督察制度设计的初衷正是为了解决地方政府大量的违法、违规管理利用土地的行为，解决省级政府监管地方土地管理与利用行为乏力的实际情况。以省级政府及计划单列市政府作为土地督察的对象这一设计思路采取以“抓大放小”的思想：一方面是希望能够强化省级政府统筹本行政区域内土地管理的权力、责任和能力；另一方面在于能够强化中央政府对土地管理和利用情况的监管能力。

然而，经过这些年土地督察实践的检验，土地违法主体越来越呈现出多样化、土地违法行为呈现出复杂化等特征，反衬了我国现有土地督察对象有限性的问题。因为在实际的土地管理与利用过程中，往往市、县和乡镇政府作为土地违法违规利用的主体，对其的监管只能通过对省政府的督察来间接予以落实。实际工作中，国家土地督察机构发现市县一级存在土地管理与利用的违法、违规的问题，除此之外，政府有关部门如发改委、住建部等都有可能有在利用土地过程中出现以发文的形式报告给该市县所在省份，再由市、县所在省政府负责督察问题市、县进行纠正。实践的做法颇具有“隔靴搔痒”之意。目前土地督察对象也没有将这一主体纳入土地督察内容中来，依靠这一制度不能很好解决上述主体在土地利用中的问题。

（二）土地督察体制的基本构造：大区制半独立式构造，依附于传统机关

根据国务院办公厅“50号文”的规定，我国土地督察制度架构可以作这样的描述：国务院将土地督察的权力授予国土资源部，國土资源部通过设立国家土地总督察、副总督察负责行使土地的督察权。国土资源部向地方派驻国家土地督察局，由其负责对辖区范围内地方政府的土地管理与利用行为进行督察。国家土地总督察由国土资源部部长兼任，设立专职与兼职副总督察各一名，其中兼职副总督察由国土资源部副部长兼任。国土资源部设立国家土地总督察办公室，负责土地督察机构日常的基本工作。国土资源部向地方派驻九个国家土地督察局，〔4 〕派驻地方的土地督察局与国家土地总督察办公室进行日常联系，回馈督察工作情况。国家土地督察局可以根据工作的需要适时地向其督察范围内的有关省、自治区、直辖市及计划单列市派出国家土地督察专员和工作人员进行巡视和督查。从上述对我国现行土地督察制度的描述中，可以归纳出现行土地督察体系具有如下的特色：土地督察机构在隶属关系上依附于传统的行政机关；在机构设置上属于大区制半独立式的构造类型；在责任归属上，实行国家土地总督察的相对独立负责制。

（三）土地督察职能的显著特色：履行监督职能但不参与具体案件查办

行政职能是行政机构得以建立的根本依据，反映了行政机构活动的方向、目的及作用。行政职能包括职责与职权两部分的内容。职责是行政机构法定的任务与责任；职权则是法律赋予该机构承担任务、履行责任的必要权利与义务。根据国务院办公厅“50号文”与“71号文”的精神，我国现行的土地督察机构中派驻地方的国家土地督察局，代表国家土地总督察履行监督检查职责，包括对省级及计划单列市政府耕地保护责任目标的落实情况、土地执法情况、与土地管理有关的审批及其他法定事项、贯彻执行中央土地宏观调控政策情况的监督检查。坚持监督检查与调查研究相结合。派驻地方的土地督察局不改变、不取代地方政府及其土地主管部门的行政管理职权，不直接参与案件的查处。对发现的土地管理与利用中的违法违规问题，由国家土地总督察按照有关规定通报监察部等部门处理。各地方政府和国务院各有关部门要支持和配合国家土地督察工作。国家土地督察机构的职权包括检查权、审核权、调查权、纠正和整改权、报告和通报权及建议权。

（四）土地督察权行使的程序：缺乏专门的程序规范，权力行使缺乏程序约束

程序的作用在于“排除决定者恣意的同时，又保留合理的裁量余地”，“通过充分、平等的发言机会，疏导不满和矛盾，使当事人的初始动机得以变形和中立化，避免采取激烈的手段来压制对抗倾向”。〔5 〕程序具有与实体规则同样重要的价值。然而，现阶段我国用以规范土地督察的有关制度仅是对国家土地督察体系及职能作了相对全面的规定，难觅关于土地督察权行使的程序内容；回溯历史，制度初创之时并未将土地督察程序建制考虑在内。

二、土地督察制度走向良善化：以其他相关监督制度为镜鉴

现阶段我国在处理央地关系问题上，已经形成了初具规模的监督体制架构：以检察机关根据法律规定所进行的法律监督，监察部门与中纪委所实施的行政监督与党纪监督，审计部门实施的经济监督和以警务监督、检务监督、环境督察、城乡规划督察、教育督导等为代表的行业管理部门实施的行业监督四位一体的格局。土地督察制度在特定的行业内部实施的特殊行政监督制度，与其他有关的监督体制遵循着相似的基本原理。通过与相对成熟的监督制度进行比较，从相关监督制度的经验出发尝试探索，以不断完善土地督察制度，并走向良善化发展的路径。

（一）监督对象：扩大土地督察对象的范围，形成“四位一体”的监督格局

督察对象是督察体制的核心要素，反映了监督制度设立的目的，决定了监督手段、方式与程序。从现有的监督制度来看，监督的对象大致可以分为行政执行主体与社会经济主体两类。其中以对行政执行主体的监督为主，兼顾对社会经济主体的监督。行政监察、警务督察是对行政系统内部或本行业系统内部的行政机关及其工作人员行政执法行为的监督，监督的对象为本行业的执行主体，旨在于监督本行业的行政管理行为。相较于前者，环境督察与教育督导的对象则较为广泛，除了涵盖行政执行机关（各级地方政府均在此列）以外，把社会经济个体纳入监督对象的范畴，除了提升行业的行政管理能力外，还实现了对行政管理权执行的全面控制。

我国土地督察对象限于省级人民政府、直辖市与计划单列市政府，对于省以下地方政府土地与利用管理行为并没有将其纳入土地督察对象的范畴。土地督察的对象除了以省级政府及计划单列市政府作为土地督察的重点对象之外，针对土地管理与利用过程中地方政府违法、违规现象严重的问题适当地突破“50号文”的规定，将市县及乡镇一级纳入土地督察的对象范围中，在土地督察权的行使过程中对不同层级的政府进行分层督察，以更好地满足实践对督察工作的要求。除此之外，也可以将有可能违反土地利用的部门，如发改委、住建部等纳入督察对象的范畴。因为土地督察权来自于国务院的授权，由国土资源部来行使，土地督察权的辐射范围不应该局限于土地管理部门，同时对于其他土地利用部门有可能违法的行为也有督查的权能。土地督察的对象突破国土资源部门的范畴并没有违反基本的法理。因而，土地督察的对象范围应当相对广阔，形成以省级政府为主，以市县乡及其他土地利用部门为辅的“四位一体”土地督察对象，以更好地满足土地督察实践对土地督察对象的要求。

（二）监督组织模式：保障土地督察权的独立行使，发挥机构的专业性优势

我国现有监督体制的组织模式大致有三种：一是以行政监察与审计监督为代表，监督机关直接构成了政府的组成部门，在政府的领导下直接开展工作的模式。此种模式在我国的宪法体制下属于国家层面的监督，享有的监督权力范围最广且也最为有效；二是，以教育督导、国有大型重点企业监事 〔6 〕为代表，通过直接受命于国务院的总督察行使监督权的模式。监督机构的设置尽管隶属于传统的行政机关，但由于其总督察对国务院直接负责，具有相对的独立性；三是以警务督察、环境督察为代表的，监督机构直接设立于传统的行政机构内部，监督机构的负责人受传统行政部门的首长领导的模式。此种模式的监督机构的独立性最弱，但考虑到监督工作涉及较多的专业性问题，这一模式是兼具了发挥监督机构专业特长与监督机构独立性功能的优势。

从现有的土地督察实践而言，督察的任务常常涉及遥感监测、土地巡查等专业性问题，需要相应专业知识背景的督察工作人员作为保障，采取督察机构隶属于传统行政机关的组织模式路径能够很好满足上述的要求。但对于监督机构而言，独立性才是监督机构的生命力。现有的土地总督察由国土资源部部长兼任，容易出现行政管理职能与督察职能的混同，很难保证其独立的实现。诚然，现行的宪法体制之下，设立一個与国务院组成部门序列相同的行政机关需要由全国人大作出决定，单凭国务院的力量尚不能作出上述安排；并且根据行政层级监督的原理，上级业务主管部门对下级相关工作部门享有监督权，县级以上各级政府对其所属工作部门和下级政府享有监督权，但对于上级业务部门对下级政府行使监督权的合法性基础仍存有疑虑。因而，在现有的宪法文化体制背景之下，构造出一套相对独立的土地督察系统：首先，使其能够通过国务院的授权的方式很好地解决土地督察机构行使土地督察权的合法性问题；其次，隶属于国土资源部，使其充分发挥专业性及协调统一的优势；最后，使其能够与国土资源部其他职能部门相互独立，排除不当干预，独立地行使其对地方政府的督察权。

（三）监督体制构造：以混合式监督体系构造为思路，优化大区制构造的监督体制

从国内现有的监督体制构造上来看，以行政层级区划的监督构造为主，兼具大区、流域 〔7 〕及监督对象的监督构造类型。行政监察、警务督察与教育督导是典型的依照行政区域划分，构造为国家、省、市、县四级监督体系，这一构造模式符合传统的行政层级监督论，具有坚实的理论基础。但劣势也是显而易见，容易受到地方的影响与不当干预。环保督查则是按照大区的设置构建监督体系，其能有效地打破行政区域的界分，降低行政干预，保障监督机构的独立性。国有大型重点企业监事制度、城乡规划督察制度 〔8 〕等是以监督对象作为构造类型的划分依据，此种类型的监督体制构造以监督人员为基本因子，具有极强的针对性，但督察对象分布分散，提高了监管的成本。还有一些监督制度混合了上述几种监督构造类型，如审计监督制度集了行政区划与大区两种构造类型于一体，采取了混合式的监督体制构造类型，针对不同的监督事项，采取相应的构造类型：一方面采取区域划分的监督制度类型构造能够以行政层级监督论为其合理性的支撑；另一方面大区制的构造类型能够降低审计监督工作中的不当干预。所谓“尺有所长，寸有所短”，混合式的监管体制构造类型能够扬长避短，充分发挥出监督制度的最大功能。

我国现阶段的土地督察制度采取单一的大区制的监督体制构造类型，虽然能够在一定程度上减少地方干预，但土地督察的事宜繁多，涉及例行督察、专项督察及审核督察，并且业务专业性强，未来土地督察制度的构建可以考虑从混合式监督体系构造中得到的启发，通过结合大区制构造的基础上，结合督察对象的特点，通过向重点地区派驻督察专员方式，提高土地督察工作的效能。

（四）职责与职权：土地督察职责应向纵深发展，逐步赋予督察机构对于特殊情况的处置裁决权

从我国目前行政监察、审计监督、警务督察、环境督察及教育督导等的实践来看，监督的职责集中于对被监督对象的守法、执法及个案的监督，通过承担行业有关的重大纠纷的协调、投诉以及对地方政府自由裁量权进行纠正实现监督。〔9 〕还有一些行业监督机构享有对具体事项的审批权，〔10 〕对监督对象进行实质性审查。实践中，随着法治政府与责任政府建设的推进，监督的范围及深度也再不断地拓展。以审计监督为例，现行的审计监督除了立足于传统的财政收支的真实合法性监督外，已经逐步扩展到对政府活动经济性、效率性及效果性的审计；从对部门财政财务收支的审计监督逐步转变为，集对部门财政财务和领导干部经济责任为一体的同步审计；从单纯地维护财经纪律秩序，稳步地向政策执行、保障民生、保护环境等多领域全方位的推进。对于监督职权而言，我国土地督察机构的职权相较于现有的国内的相关的监督机构的职权而言，最明显的特征在于缺乏对个案的处置与裁决权。比如，行政监察中，监察机关可以针对被监察对象的违规违纪情况给予警告、记过、降级、撤职、开除等行政处分；警务督察之中，督察人员对于现场督察中发现的公安机关人民警察违法警容风纪、违规使用武器、警械、警用车辆、警用标志等的行为享有当场处置的权力；环境督察之中，受环境保护部所委托的督察中心享有重大环境污染与生态破坏的案行查办及对跨区域、流域、海域的重大环境纠纷进行调处权。〔11 〕

目前，我国土地督察职责着力在于对耕地保护及国家宏观调控政策的落实与土地法律法规及政策执行情况的监督，〔12 〕并未覆盖土地管理与利用的全部内容，这也为拓展土地督察职责范围预留了拓展的空间。面对纷繁复杂日益增多的土地纠纷，不断地在激化社会矛盾与增加土地管控的社会风险，通过现有的复议、诉讼与信访的救济途径难以将土地纠纷全面地化解，把一定限度内的土地纠纷案件的查办纳入土地督察的职责范围，赋予土地督察机构以诉愿督察职责，有助于化解土地纠纷，同时也拓宽了公民土地权益受损的救济的管道。我国土地督察职责中有对农用地转用和土地征收事项进行审核的内容，实践中往往因土地督察局只是对有关报送的材料进行形式审查，难以有效地形成对土地管理的事前监督。除此之外，国家重点建设项目土地违法违规现象问题也层出不穷，与土地督察机关审核缺乏实地的验收或审批职责密切相关。针对土地督察机构职责的实践困境，对土地督察职责进行改革与完善也应提上日程：一方面拓展督察职责的范围使其与不断变革的土地管理体制相一致，与生态文明相衔接；另一方面丰富督察职责的内容，使其能够有效地解决土地管理与利用中所出现的问题。

对于土地督察工作中所发现的土地管理与利用中的问题，土地督察机构将其督察的意见或建议向涉案所在的省级和计划单列市政府及国土资源部门、司法机关及纪律监察部门通报，由相应的部门对该案件进行处理，土地督察机构负责督促其整改，并不享有对案件的实质处理权，督察的效果很大程度上依赖于多机关的配合与联动。鉴于国土资源的基础性与重要性的地位，在协调各部门关系的基础之上，可以逐步赋予土地督察机构对于情况紧急或跨区域的土地利用管理纠纷案件以处置裁决权，树立土地督察机构的权威，促进土地督察效能的提升。

（五）程序设置：以问题为导向设计土地督察权力的程序规范，实现土地督察程序的法制化

“现代社会缺乏客观的或被普遍认可的公正分配生活的机会与风险的标准，因此，在很多情况下，认同一个程序往往比认同分配结果本身要容易得多。” 〔13 〕现代社会的利益分化与价值多元已经成为一个不争的客观事实，在价值冲突常态化的历史背景下程序这一“方子”能够很好地指引我们走向共识。〔14 〕行政程序的核心价值在于控制和规范行政权，保障相对人的合法权益。此外，行政程序还能发挥出促进行政行为的理性及提高行政行为效能的积极作用。行政程序理念的提升和行政程序的建制无疑是程序治国中的重要环节。因而，对行政权的程序制约已经成为了现代法治社会发展的常态。对于土地督察的程序建制问题，土地督察活动不同于一般的行政活动，督察的对象非一般行政相对人，而是地方政府，因为需要建立一套具有自身特色的程序建制。为了克服人性本自利的弱点，预先设置一套建立在一致同意基础上的土地督察程序，围绕督察机构应该发现什么样的问题、如何发现问题、发现问题后怎么办、不发现问题会怎么样的作为督察程序设计为主线，确立督察职权、职权行使的方式和步骤，对于规范土地督察权的形式，保障督察对象的合法权益具有非同小可的价值。

结语：从土地督察制度的发展看中央与地方关系发展的新思路

我国土地督察制度的历史演进与土地管理体制的变革发展同音共律，是我国行政管理体制改革的创新之举，也是政府治理方式的重大突破。尽管现有的土地督察制度仍存有不少问题，但不可否认的是土地督察制度的一些显著特征为调整中央与地方关系提供了一种新思路。

土地督察制度体制构造按照大区半独立式的模式设置，突破了现有行政区划的设置，人财物由中央统一调配，摆脱了地方对于土地督察工作的干預，保持了督察机构的相对独立性。如，国家土地督察局向地方派驻了9个土地督察局，如国家土地督察广州局的负责则、管辖广东省、广西壮族自治区、海南省及深圳市的区划范围内的土地督察工作，西安局则负责对陕西省、甘肃省、青海省、宁夏回族自治区、新疆维吾尔自治区、新疆生产建设兵团的区划范围内的土地督察事项。跨行政区划的大区模式在处理中央与地方的关系上能够充分发挥出中央的宏观把控的优势，克服地方保护主义的抵牾与阻滞，有效实现中央政令畅通。

再者，土地督察制度中最为显著的特点在于土地督察机构不享有对案件的具体查办权。对于督察工作中发现的土地管理与利用中存有问题，向督察范围内的相关省级和计划单列市政府提出整改意见，整改工作由省级和计划单列市政府组织实施；督察中发现需要对有关机构或人员采取行政处罚或处分的则交由监察部等部门依法处理。因而，土地督察工作对违法行为的纠错与监督很大程度上依赖于多机关与部门的联动配合。土地督察机构与其他监管部门的配合联动，中央与地方之间建立其相关的信息通报、资源共享、定期会商、案件移送、行政协助、联合执法等形式协调合作成为了土地督察制度能够有效运行的关键之所在。过去中央与地方间由于缺乏理性的商谈与协作和缺乏制度化的表达及沟通管道，往往导致了“上有政策，下有对策”，一项中央政令难以上行下效，从而导致了央地关系失衡。“一项政策的有效执行，政策制定者的权威和执行能力、政策本身的合理性、与相关利益主体尤其是受影响者的沟通、准确的时机和合适的环境、执行过程中的回馈和绩效评估、及时有效的修正机制等因素均必不可少。” 〔15 〕因而从土地督察制度的运行中，可以看到中央与地方之间注重加强合作协调，沟通规划的协同联动机制成为了中央与地方关系发展的新趋势。

在我国推进国家治理体系和治理能力现代化的时代背景之下，土地督察制度作为国家监督体系中重要的子系统，通过政府内部自我克制的方式实现对土地有效的利用与管理，保证国家的土地宏观调控政策的落实。其中，行政监管论、政府规制论及府际关系论为我国土地督察制度的历史演进提供了合法的支撑与合理的论证，是土地督察制度的机理所在；土地督察制度按照大区制半独立式的类型进行构造，以不参与案件的具体查处的监督方式作为特色，但土地督察制度也存在着监管对象的有限性、权力行使的程序性规则等问题，土地督察制度亟需走向良善化的发展道路。同时该制度合理地衡平了中央与地方利益的博弈，突出了地方利益的表达与平衡，为我国调整中央与地方关系提供了新思路。