对县级环境保护行政部门垂直管理的思考

2017-03-13顾家俊

法制博览 2017年2期

关键词：县级

摘要：我国实行县市级环境保护行政部门垂直管理的目的是破除环保管理体制的地方性和分散性，加大环境治理力度，提高环境质量。但县级垂直管理在取得良好效果的同时，也可能遭遇思维僵化、权力平衡破坏和客观实际制约等问题。本文以问题为导向进行思考，从法制建设、机制完善、加强监督和机构设置等方面提出建议。

关键词：县级；环境行政部门；垂直管理；立体式监督

中图分类号：X321文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2017）05-0035-03

作者简介：顾家俊（1992-），男，江西吉安人，江西理工大学，环境与资源保护法学硕士研究生。

近年来各地环境污染事件日益频发，生态环境状况持续恶化。国人普遍认为其根源在于地方政府滞后的GDP政绩观以及地方经济发展利益和国家生态保护可持续发展整体利益的尖锐矛盾，导致地方环保行政部门在监测、监察和执法中受到地方政府过度干预，存在大量履职困难、执法不严的现象。为此，民间与学界广泛呼吁改革环境保护行政管理体制，对地方环境保护行政部门实行垂直管理。

2016年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》，提出对地方环保行政部门垂直管理制度改革工作的导向和要求，体现了中央变革环境行政体制的决心，为下一步改革明确了重点，厘清了思路，指明了方向。①意见中对县级环境保护行政部门实行垂直管理做出了具体的规定，明确县级环保局调整为市级环保局的派出分局，由市级环保局直接管理，②但对实行垂直管理后可能会遭遇的问题和困境缺乏明确的说明。本文尝试从我国基层实际情况入手，对实行垂直管理可能遇到的问题进行分析，并思考现阶段如何使新的县级环境保护行政体制真正的有效运行。

一、现阶段县级环保行政部门实行垂直管理可能会遇到的问题

实行环保部门垂直管理的初衷，是化解体制弊端、打破利益藩篱、落实政府环保责任、强化执法能力建设的重要手段。但在现阶段难免会在思想理念、地方实际情况、法律依据等方面遇到许多问题。

（一）陷入盲目迷信垂直管理万能论的僵化思维

1.垂直管理作为权力上移的重要手段，只是形式上的权力分配方式，体现的是集权和分权的关系，并不是包治百病的灵丹妙药，如果盲目迷信，则容易陷入计划经济时代“一统就死”的怪圈。③

2.由于垂直管理脱离地方行政体系和缺少地方支持，导致我国其他垂直管理部门在实践中并非都达到了预想的效果，以工商行政部门为例，为更好打击扰乱市场的行为，破解地方利益对商品市场的干预，自1998年起实行垂直管理，但并没有对规范市场秩序起到立竿见影的效果，由于缺乏与相关部门的沟通协调以及信息来源渠道闭塞，多次成为了市场问题的“替罪羊”，反而是近年重新划归地方管理后，才能更好地发挥职能作用。

正确认识垂直管理，探索环境保护体制中最为有效的权力分配模式和运行机制，以合理的制度构建为保障，才能真正发挥环保部门在污染防治、促进可持续发展的重要作用。

（二）监督弱化和行政权力平衡被打破

1.环保部门垂直管理不在脱离地方掣肘的同时也将失去地方职能部门的有效监督，导致监督力量减少，而上级部门受限于地域因素，难以对县域内实际工作进行细致了解，缺乏监管力度，增加腐败问题发生的隐患。而且垂直管理的监督主要依靠高级权力对低级权力的体系制约，条管系统的权力制衡体系一旦被破坏，更容易发生权力滥用的情况，近年来海关、国土等垂管系统频发的腐败窝案侧面反映了垂管监督力量薄弱的事实。

2.导致地方行政管理职能残缺，环境保护问题的实质是经济社会问题，除了环保部门的监管和执法外，还需要发改、财税、工信、农林水、建设、国土资源等相关部门的配合，地方政府的综合协调和管理的职能就显得十分重要。县级环保部门上划后，不仅县级政府的经济社会发展组织功能和管理职能被破坏，而且对地区事务协调管理的权威性和有效性大打折扣，环保部门也需要应对因缺乏地方政府组织协调和相关部门合作而导致的工作难度增大、执法成本增加等问题，造成权力的虚置。④

（三）地理和地区经济社会发展差异的制约

1.地理是制约行政权力效力和影响力的重要因素，尤其是在山区和中西部欠发达的农村地区，环保部门在缺少基层乡镇政府和农林部门支持配合的情况下，即使依靠中央集权的垂直管理体制，依旧会因为信息获取困难和监督执法成本过高，成为环境行政管理“山高皇帝远”的盲区。

2.不同地区生态环境和污染情况差别大，难以使用统一的环境标准。县级环保部门收归市级之后，全市必然会使用统一的环境标准，县級环保部门的自主性和行政自由裁量权丧失。但不同地区自然情况和面临的环境问题千差万别，以江西省吉安市为例，吉水、泰和等县所处的吉泰盆地面临的主要问题是水污染防治和改善城市人居环境，而井冈山市（县级）、遂川、万安县等山区的主要任务是保护和修复生态功能区和防治水土流失。面对巨大的环境差异，吉安市内各区县难以采用统一的环保政策。⑤

3.不同地区解决环境问题的能力也有差距，经济相对发达地区在资金投入、技术支持、人才储配和管理能力等方面都明显优于经济相对欠发达地区，依旧以吉安市下辖区县为例，财政状况较好的庐陵新区2015年节能环保支出约占公共财政支出的5.5%，⑥而经济较为薄弱的万安县2015年节能环保支出仅约占公共财政支出的0.5%。⑦同时，传统的城乡二元化管理和乡村环保缺位也导致农村环境管理难以与城市相提并论。尽管在同一地级市内，经济社会发展程度和环境保护投入差异不仅难以适用统一的环境标准，而且会降低垂直管理带来的环境治理效果。

4.化解环境保护和经济社会发展的矛盾是必须面对的问题。不同于发达地区和大中型城市，我国中西部地区存在着大量贫困人口，县级政府的脱贫攻坚任务繁重。以吉安市遂川县为例，截止2015年，全县贫困人口依旧超过8万人，约占全县人口的14%，以污染换发展，有时却是不得已而为之。近年来许多从沿海地区转移到赣的企业，正是冲着相对宽松的环保政策和不严格的监测执法而来。县级环保部门直管之后，虽然加强执法力度，提升污染防治效果，但却可能让地方政府丧失招商引资的“优势”，进而引发就业等问题，不利于地方经济发展和社会稳定。如何平衡落后地区环保力度和经济增长需求是环保部门垂直管理后必须面对的难题。

（四）垂直管理并不能根治地方政府的影响

1.垂直管理并不意味着环保部门可以独立开展工作。治理城市的生活型污染和农村农业生产所造成的面源型污染正渐渐成为污染防治的主要工作，进行此类环境治理，环保部门必须和地方政府及其相关部门沟通协作，而且需要大量财政支出和地方相关法规作为支持，在依赖地方政府进行环境治理的过程中，难免会受到地方利益有意无意的干扰。

2.垂直管理是权力分配体制的变革，虽然与地方政府在人、财、物等方面脱钩，但工作人员还是在地方政府辖区内生活，⑧结合县域具有较为封闭和人情社会等特点，环保部门工作人员和地方政府依旧存在千丝万缕的联系，这会对环保部门的业务活动造成的影响，弱化环保部门的独立性。

二、完善县级环境保护行政部门垂直管理的建议

通过以上叙述，笔者认为，县级环境保护部门垂直管理要想真正实现制度设计初衷，发挥实效作用，现阶段需要从以下几点进行完善。

（一）完善配套的法律法规体系，明确县级环保部门的法律地位

1.通过立法将环保部门设置及职责配置法制化。我国新《环境保护法》第六条明确规定“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责”，⑨但垂直管理后县级政府不再能对环保实务进行管理，依旧让县级政府负责辖区内环境质量，是否有违权责一致的原则值得思考。同时，我国关于环境管理体制立法存在着过于简单、层级过低和内容存在交叉矛盾等问题，⑩应当尽快制定关于环保管理体制的法律法规，明确各级环保部门的职能和责任，减少机构设置和职能配置的任意性和盲目性。○11

2.明确县级环保部门的职权职能。垂管之后，县级环保部门作为市级环保部门的派出机构，其环境监察、监测职能上划省级环保部门行使，执法权上划市级环保部门行使，县级环保部门的行政职能和环境监管能力被大幅削减。因此，应该厘清县级环保部门职能和权力清单，重新划分省市县三级的环保责任。

（二）清理其他部门环保相关职能，建立多部门协调机制

1.我国环境行政管理体制中一直存在不同部门间职权交叉、机构重叠的现象，在县级政府机构中更是越发严重，争权争先恐后、遇事推诿扯皮，逐渐形成尾大不掉的局面。在实行垂直管理的同时，应当理顺各部门权责体系，清理并剥离其他部门的环保职能，由环保部门统一管理，划清部门间的职责界限，改变政出多门的怪现象，降低行政成本。

2.环境治理需要地方政府和相关部门的协调配合，尤其是偏远乡村的环境执法中，离不开乡镇政府的支持。为了更好的推进环保工作，环保部门和地方政府以及相关单位之间应当通过法律文件、行政命令和协议规定建立制度协调机制，亦或是为实现特定环保目的而设立的以目标为导向协调机制。近年来，部门间的制度协调机制已经开始出现，例如2008年5月国务院批复的《太湖流域水环境综合治理总体方案》以及2010年3月环保部与国家海洋局签署的《关于建立完善海洋环境保护沟通合作工作机制的框架协议》等。○12在县级环境保护工作中，同样应该建立环保部门与地方政府的协调机制，通过信息互通、定期会晤等方式，积极参与地方政府经济社会事务管理工作，消除因垂管带来的信息闭塞、缺少地方支持等弊端，提高工作效率。

（三）建立立体式的环保部门监督制度

面对垂直管理部门监督力量缺失的问题，环保部门要发挥垂直管理的独立性和高效性，也要斩断腐败的萌芽，就必须从不同层面加大监督。

1.上级部门增加对县级环保部门的巡视督导的频率和力度，中央和省级环保部门可以在各省或各地市设置监察专员，从上层丰富监督的手段和提升监督的效果。

2.由于垂直管理之后，县级纪检监察部门失去了对县级环保部门的监督权，为了弥补同级监督的缺失，可以建立地方人大对环保工作监督制度。县级人大可以对环保部门工作进行定期评议，并且赋予县级人大参与县级环保部门领导干部考核和任免的权力，建立县级人大对县域环境污染事件的问责制度等方式，加强对县级环保部门的同级监督，以保障地方利益不受侵害。

3.完善信息公开和公众参与的社会监督。环保工作事关人民群众的合法权益，必须全过程向社会公开。信息公开是保障公民参与权的必要手段，通过多种多样的方式进行信息公开，例如县级环保部门定期在官网发布包括县域环境质量报告、行政审批许可、环境破坏案件发生情况、执法进度和法律法规依据在内的相关工作信息。考虑到县域内许多居民居住在偏遠农村，获取信息渠道不畅，环保部门应当定期在乡镇和行政村张贴相关信息的公报。对公众利益可能造成重大影响的环保信息则必须采用新闻发布会的形式对外宣布，并通过大众媒体进行发布。还可以通过开通领导热线、设立专门群众接待日、召开重大项目听证会等方式，○13保障公民的知情权和参与权。建立环保政绩考核公众参与制度，采用社会评议、问卷和电话调查等方式获取公众对本县域内环保工作的认同度，并将调查结果作为领导干部考评和升迁任免的依据。这不仅能有效督促政府和环保部门积极履行环保职能，而且能提高公众参与的积极性。

（四）建立乡镇环境保护机构，并纳入垂直管理体系

由于基层环境监察力量薄弱，导致中西部广大农村地区，一直是环境保护监管和执法的盲区，截止2010年全国仅有1892个乡镇设立了环保机构，仅占全国乡镇数量的4.6%；乡镇环保机构工作人员7154人，不足全国环保工作人员的3.7%。○14以吉安市吉州区为例，截止2016年底，全区11个街道乡镇无一设立专门的环保机构，乡镇环保专职工作人员数量为零。县级环保部门应当在乡镇设置专门从事环境保护工作的站所办，或是设置派驻在乡镇的分局，配备专职工作人员，赋予一定的行政权，保障机构人员编制和经费，扩充基层环保力量，专职进行农村环境保护监察和执法，实现环境保护管理体制五级政府全覆盖。

[注释]

①王昆婷，童克难.注重条块结合强化履职尽责解读<关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见>[N].中国环境报，2016-9-23.

②中共中央办公厅，国务院办公厅.关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见[Z].2016-9-22.

③徐寅杰.我国政府环境保护部门垂直管理的探索[D].北京林业大学，2011.21.

④杜万平环境行政管理：集中抑或分散[J].中国人口资源与环境，2002，12（1）：24-26.

⑤鞠昌华.环境保护垂直管理的探讨[J].环境保护，2013（8）：56-57.

⑥庐陵新区2015年度公共财政支出决算表[Z].2016-10-31.

⑦林金香.关于万安县2015年预算执行情况和2016年预算草案的报告[R].2016-4-27.

⑧杜万平.对我国环境部门实行垂直管理的思考[J].中国行政管理，2006（3）：99.

⑨中华人民共和国环境保护法[Z].2014-4-24.

⑩铁燕.中国环境管理体制改革研究[D].武汉大学，2010.4.

○11刘洋，万玉秋，缪旭波，杨柳燕，汪小勇，刘灿，嘉朱玲.关于我国环境保护垂直管理问题的探讨[J].环境科学与技术，2011（11）：203.