民办高校现代大学制度建设的路径选择

张靖

（辽宁对外经贸学院，辽宁 大连 116052）

民办高校现代大学制度建设的路径选择

张靖

（辽宁对外经贸学院，辽宁 大连 116052）

现代大学制度建设是民办高校改革与发展的必然要求和战略选择，但民办高校在现代大学制度实际建设过程中，无论是从公共治理环境的宏观层面还是学校内部的微观层面，依旧存在着很多的问题，阻碍了建设的进程。因此，应通过科学、有效的路径建设民办高校现代大学制度，为民办高校的健康可持续发展提供动力。

民办高校；现代大学制度；公共治理；内部治理

现代大学制度建设是高等学校全面深化综合改革和全面推进依法治校的现实需要，是提升教育教学改革、提升学校办学水平的有力保障。民办高校作为我国高等教育的重要组成部分，建设科学、高效的现代大学制度是其改革与发展的必然要求和战略选择。

一、民办高校建立现代大学制度的意义

（一）有利于民办高校公益性的维护

民办高校除了独立于政府组织以外，又区别于以盈利为目的企业组织，是一种非营利性的学术组织。公益性是民办高等教育的本质属性，坚持社会效益第一的办学原则，追求社会效益的最大化，是民办高等教育持续健康发展的内在要求[1]。当前，我国绝大多数民办高校采取投资者控制的单边治理模式，这样一来，容易导致办学的独立主义，追求利益的最大化，公益性难以得到真正维护。现代大学制度的建设，要坚持依法治校，不断推进现代大学治理，积极构建现代大学治理结构，实现向法人共同治理模式的转变，构建起规范、有效的共同法人治理结构。要充分发挥民办高校学术委员会与教职工代表大会的重要作用，激发与提高人力资本的效能，进行科学决策，实现民办高校自我办学、自主发展与自我约束的统一，更好地履行民办高校的教育职能，确保办学公益性更好地得以实现，为社会培养。

（二）有利于民办高校实现内涵式发展

我国民办高等教育经过三十多年的发展，已经由外延式发展逐渐转向内涵式发展，走内涵发展之路是当前我国民办高校可持续发展的必然选择[2]。内涵式发展的实现，是一个主动建构的过程，不仅需要在发展、创新的办学理念指导下，通过治校者与全校师生的共同努力，更为重要的是民办高校内部现代大学制度建设的优化与创新。科学、完善并富有特色的内部制度因素与制度路径的安排，为高校内涵式发展提供了必要的环境支持。这不仅为民办高校办学思想与理念转化提供了行为实践的中介，更是为民办高校发展与管理提升了效率，实现民办高校真正意义上的内涵式发展，从而实现民办高校的可持续发展。

二、民办高校现代大学制度建设的主要问题

民办高校是面对市场、自主办学、自负盈亏的高等教育机构，这与公办高校相比，在建设现代大学制度上具有很多优势。就目前我国民办高校现代大学制度建设现状来看，仍令人堪忧。主要存在两方面的问题：一是公共治理环境的不完备，二是民办高校内部体制的不健全。

（一）民办高等教育公共治理环境方面

1．法律体系缺乏操作性

完善的现代大学法律制度体系是民办高校建设现代大学制度的基础和保障。国家颁布的《中华人民共和国民办教育促进法》和《民办教育促进法实施条例》标志着我国民办教育走上了依法发展和依法管理的轨道[3]，是我国民办高等教育的发展史上的一个重要里程碑。不过，“一法一例”落实到现实层面过程中，往往缺乏操作性，暴露出种种问题。例如，民办高校的法人性质尚无明确界定，产权政策不清晰，办学风险防范制度不够完善等问题的存在，使得民办高校现代大学制度的法律体系不完善，民办高校在现实实践操作中困惑重重。

2．政府管理民办高校时权责不对等

民办高校与公立高校最大的不同就在于其具有更大自主性、灵活性，以及市场化运行。但就目前我国对于民办高等教育的监管状况来看，尚没有民办高等教育专门的宏观管理体制。民办高校与公办高校一样，是沿用计划经济体制下公立高等教育的管理模式，在办学、招生以及课程设置等方面与公办高校一样管控严格，但在发展规划、质量管控、财政问题等方面却缺乏相关管理体制支持，致使民办高校在实现自身办学特色过程中受到约束。且政府缺乏管理民办高等教育的相关管理机构，民办高等教育监管不力，以致问题层出不穷。这在一定程度上导致我国的民办高校发展陷入无序与盲目状态，使民办高校现代大学制度的建设发展受到影响。

3．民办教育中介组织的匮乏

教育的中介组织是协调学校与政府、学校与市场之间关系，完善学校自身制度建设和提高管理专业化，为学校提供社会化服务的公益性组织，是宏观层面构建现代大学制度的重要因素。教育的中介组织参与对教育事务的管理在西方国家已有较长时间，在我国，也逐渐重视教育中介组织的关键作用。但由于高等教育集权管理体制的局限，大学与政府间的中介性组织一直没有得到实质性进展。特别是民办教育中介组织，按市场机制运作的独立教育机构十分缺乏，且未赋予民办高等教育中介组织在评估、监督等方面专业化的管理职权，使得民办高等教育中介组织在实践过程中因缺乏权威性与独立性而不能真正发挥作用，影响民办高校现代大学制度的建设。

（二）民办高校内部治理方面

1．法人治理结构形式化

法人治理结构是建设现代大学制度的核心和根本任务。虽然我国大多数民办高校都建立了法人治理结构，但大部分还流于形式，问题比较突出，具体表现在：董事会成员不合理，家族化严重，垄断学校重大决策权；校长“形同虚设”。虽为“董事会领导下的校长负责制”，但就现实状况看，校长由董事会聘任，且不是董事会成员，在治理学校过程中大部分决策还需向举办者请示。举办者在办学过程中过多追求经济利益，而校长的关注点集中于提高学校教育教学质量，导致举办者与校长矛盾不断，关系不顺畅。

2．内部监督机制不完善

从国外私立大学的经验来看，在学校内部治理模式上多实行“双会制”，即设置董事会和监理会。董事会享有所有权和行政权，而监理会则是执行对董事会的所有权和行政权的监督功能。就我国民办高校来看，许多民办高校在治理过程中虽设置了监事会以及监视人制度，但从现行的民办高校法律法规来看，都未对民办高校的内部建立机制的设置、职权、实施、运行等作出明确的要求。民办高校在行使监理机制的过程中缺乏相应的法律指导，监理会制度很难起到应有的作用。

3．内部运行机制不完善

相比公办高校，我国民办高校的内部运行机制应更具创新性，但就目前现状来看，其运行机制还不完善，照搬公办高校，缺乏民办高校的针对性，问题层出不穷。董事会往往过多地干预学校教育教学和行政管理工作，虽有教代会、学代会的存在，但在运行过程中无章可循、无法可依，陷于无序混乱，教职工建言献策的渠道受阻，学生无权参与民主管理，或范围有限，流于形式。这一系列问题致使师生对学校的关心程度减弱，对学校以及自身的发展缺乏信心，教职工队伍不稳定，学生学习积极性减弱。此外，少数民办高校以行政管理为主，学术机构被取代，从而影响学校的学术和科研的氛围。

三、民办高校现代大学制度建设的路径

现代大学制度的建设需要政府宏观层面与民办高校微观层面的有机配合，这一过程中需要强化政府的宏观统筹布局，为民办高校发展创造良好的外部环境。同时，以“法人治理结构”为运行机制，完善内部治理结构，构建科学的民办高校制度体系，增强民办高校健康发展的内在动力。

（一）宏观层面

1．完善民办教育法律法规

《民办教育促进法》和《民办教育促进法实施条例》的颁布，使我国的民办教育进入了一个比较健全的法制化阶段。如今，距离“一法一例”的颁布已过去十余年，在这十余年中，我国的民办高等教育事业取得了飞跃式的发展，然而这两部法律法规却迟迟未能修订，“一法一例”中的法律法规早已不能符合我国民办高校的发展现状，操作性逐渐减弱。对此，就需要政府相关部门修订现有的民办高等教育法律法规，针对目前实施情况，将法律法规中的矛盾和不完善之处进行协调和修订。针对民办教育法律法规中“扶持与奖励”政策难落实的现状，制定相应的配套措施，确保政府职责落到实处，推进民办高校的健康发展。另外，针对我国现阶段民办高校营利性与非营利性共存的现状，明确营利性与非营利性民办高校的划分，对民办高等教育进行“分类管理”，从制度层面区分两类学校在注册登记、税收优惠、土地优惠、剩余财产处置等多个方面的待遇，使民办高校的分类管理有法可依。

2．对民办高校开放公共资源

虽然目前我国已经出台了一些政策以推动民办高校发展，然而，体制上存在的障碍仍然未消除过，政策上的偏差对于民办高校的发展仍然会造成影响。打破现有的体制束缚，从权利、地位、扶持、利益等方面进行改革，为民办高校创造公平的竞争环境，在加大对民办高校的资助力度的过程中，向民办高校开放公共资源。这其中包括政府通过购买民办高校服务和政府允许民办高校使用公共高等教育资源[4]。将带有公益性质的社会服务，如专业人才培训，专项科研活动等委托于面向市场办学、更加灵活的民办高校，这样不仅能使政府财政资金能够更加科学合理地投入到民办高校建设发展中。同时，更能发挥民办高校的智力优势。除此之外，开放对民办高校公共资源的使用权，这样不仅缓解了民办高校资源匮乏的状况，提高了公共教育资源的使用率。

3．扶持民办高等教育中介组织

发展民办高等教育中介组织，能够减少政府直接干预，协调民办高校与政府、市场的关系，是政府实现对民办高校宏观质量调控的重要组成部分[5]。就我国目前情况来看，还没有很好地发挥民办高等教育中介组织的功能，因此政府应当强化扶持与培育民办高等教育中介组织，通过制定法律法规确定中介组织的合法地位，并规定其相应的权力义务，授权于民办教育中介组织进行评估、监督、考核等的权力，给予中介组织一定的扶持政策和财政支持，来使民办教育中介组织的活动做到有法可依和有法必依，保证其健康发展。

（二）微观层面

1．完善民办高校法人治理结构

法人治理结构是建立现代大学制度的关键。我国民办高校普遍实行董事会领导下的校长负责制，当前，我国民办高校在健全董事会领导下的校长负责制过程中需要解决以下几个关键问题：

一是要完善董事会制度。结合国外私立大学的经验以及我国的现状，建立科学的董事会制度首先需要丰富董事会的成员构成，吸纳包括教职工代表、社会人士以及学生家长代表等各种利益关系，使董事会的决策能够满足各种利益关系的诉求，更加科学有理。

二是要明确校长治校制度。通过制度的建立，明确校长的选拔、任期、责任目标以及利益，推进民办高校校长的职业化，确保校长权力的正确行使，同时强化民主集中制，防止校长专权独断，保障校长决策的科学正确。

三是要明晰董事会的议事制度。规范会议召开、议事和决策程序，强化议事的严肃性与透明度。

2．完善民办高校内部治理监督机制

完善内部治理监督机制是民办高校现代大学制度建设的重要方面之一。就我国民办高校内部管理现状来看，普遍缺乏监督机制，权力集中倾向比较严重，董事会或行政管理部门干预过多，容易影响决策的科学性和对问题判断的合理性。由此，可在民办高校内部建立监督机构，监督学校的日常事务运行和财务状况，对日常事务中、财政分配上出现的种种问题进行科学决策，制衡大学内部出现的问题。这不仅有利于强化民办高校内部决策的民主化、科学化，更有利于推动民办高校的内部管理水平。

3．建立科学有效的大学内部运行机制

科学有效的大学内部运行机制，是建立现代大学制度的奠基石。民办高校在建立大学内部运行机制过程中，第一，应建立一系列民主治校机制，给予师生员工参与办学的主动权，认真吸纳师生的合理化意见与建议，特别是在有关学术的事项上，可借鉴国外经验，建立有效的“教授治学机制”[6]。第二，是建立制度化的激励机制。教师是学校的办学主体，当前民办高校中师资队伍结构不稳定的情况普遍存在，因此，在民办高校中有针对性地对不同的教职工群体实行不同的激励机制，同时，实行多元化的激励手段，使激励机制更加公平有效，有利于激发教职工的工作热情，稳定队伍，为学校发展贡献力量。第三，建立矛盾协调机制，切实维护教职工政治、经济以及精神等方面的合法权益，在协调教职工之间、教职工与学校之间的矛盾过程中做到公平公正、有据可依，建立安定、团结的校园氛围。

[1]李纪明,王陆庄.国外高校治理模式比较及对我国民办高校的启示[J].高等工程教育研究,2010(S1):44-47.

[2]孔德文.大众化背景下湖北民办高等教育的发展趋势与对策[J].中国电力教育,2011(1):10-13.

[3]李益平.江苏省民办高等教育发展困境与政府支持研究[D].南京:南京理工大学,2013.

[4]李蔚.公共财政扶持与民办高校宏观管理[J].教育发展研究, 2010(15):3-7.

[5]刘莹.民办高校发展中的政府职能定位[D].上海:上海师范大学,2012.

[6]胡娟.西方大学制度的几种主要模式及其启示:从权力结构的角度分析[J].中国人民大学教育学刊,2011(3):23-40.

[责任编辑，抚顺职院：于英霞]

On the Ways of Constructing Modern University System in Private Universities

ZHANG Jing
(Liaoning University of International Business and Economics,Dalian 116052,China)

The construction of modern university system is an inevitable demand and strategic choice for the reform and development of private universities,but in the actual construction process,whether it is from the macro level of the public governance environment or the micro level of the school,a lot of problems exist and hinder the process.Therefore it should establish modern university system of private universities through scientific and effective ways,and offer driving force for the healthy and sustainable development of private universities.

private universities;modern university system;public management;internal management

G710

A

1009—7600（2017）02—0007—03

2017-01-03

2015年度辽宁省教育厅科学研究一般项目（W2015187）

张靖（1987—），女，辽宁大连人，讲师，硕士。