直诉与涉法涉诉信访之比较

张 涛

（四川文理学院 政法学院，四川 达州 635000）

直诉与涉法涉诉信访之比较

张 涛

（四川文理学院 政法学院，四川 达州 635000）

通过诉事形式、对象、程序、功能等方面的比较可知，中国古代的直诉与当代涉法涉诉信访之间既有外部的差异，也有内在的相似性，相似之根源即古今相类的权力结构。就此而言，直诉即中国古代的涉法涉诉信访。基于此，学界可在涉法涉诉信访改革的视阈下从制度合理性、程序与实体、权力制衡等进路展开对直诉制度的研究。

涉法涉诉信访；直诉；比较

涉法涉诉信访改革是贯彻落实依法治国基本方略、加快社会主义法治建设的一项重大举措，也是推进国家治理体系和治理能力现代化建设的一项重要内容。自2005年起，中央政法委先后印发了多个旨在推进涉法涉诉信访改革的文件，特别是2014年出台的《关于建立涉法涉诉信访事项导入法律程序工作机制的意见》《关于建立涉法涉诉信访执法错误纠正和瑕疵补正机制的指导意见》《关于健全涉法涉诉信访依法终结制度的实施意见》三个涉法涉诉信访改革配套文件更加明确了改革的目标。与之相应，从历史的角度考察信访制度，梳理脉络，发掘规律，为信访改革提供镜鉴也成为了学界关注的焦点之一。不过，当前学界的研究成果多是将古代直诉与当代信访制度进行比较，探寻古代直诉制度的现实意义[1]，偶有学者论及古代直诉对当今涉诉信访的深远影响，并提出用现代权利观念、诉讼理论和程序意识对古老的直诉制度进行改革和完善[2]。可见，以当代涉法涉诉信访视角返观古代直诉的研究仍有待深入。鉴于此，本文拟对此两种制度进行比较考察，或对探寻“有资于治道”的改革经验有些许裨益。

一、“直诉”与“涉法涉诉信访”概念的明确

尽管相关史籍的可靠性仍需进一步验证，但大多数学者仍主张直诉制度的历史渊源可以追溯到周代的路鼓、肺石制度[3]。自秦汉始，直诉制度日渐成熟。笔者曾撰文讨论，由于直诉内容丰富（伸冤、建言、陈情、举报等皆有），不同类型直诉的程序、属性各有差异，所以直诉一词应有广义与狭义之分：广义的直诉，指诉事人（当事人或其亲友甚而无利害关系之第三人）采取多种特殊途径，向皇帝陈诉事实或提出具体要求；狭义的直诉，则专指与诉讼相关的诉事，即诉事人自认为在诉讼中遭遇司法不公，向皇帝陈诉或控告并请求司法救济。[4]

再来看何为涉法涉诉信访。“涉法涉诉信访案件是指依法属于人民法院、人民检察院、公安部门和司法行政部门处理的信访案件。”[5]这一官方界定并不令研究者感到满意，而要为涉法涉诉信访给出明确、权威的学术性定义亦非易事，学者们对涉法涉诉信访的概念界定因各自角度不同而呈现出较大差异。有论者提出，涉法与涉诉不是并列关系，涉诉信访是涉法信访的一部分[6]，涉法信访是指公民、法人和其他组织针对行政执法活动、司法活动以及其他执法活动的信访行为，涉诉信访则泛指涉及诉讼、仲裁、行政复议类的投诉请求，因其涉及诉讼类法律，故名之为涉诉信访[7]。据此，笔者以为涉法涉诉信访即诉事人（组织）针对各类执法、司法活动发起的涉及诉讼类法律的信访行为。

二、直诉与涉法涉诉信访形式的比较

中国古代直诉的主要形式为立肺石、击登闻鼓、邀车驾和上表诉事。“肺石”是学界公认的考察直诉制度的历史起点，《周礼》载：“凡远近惸独老幼之欲有复于上而其长弗达者，立于肺石，三日，士听其辞，以告于上，而罪其长。”[8]周代以后，有关肺石制度的记载时隐时现，除南梁和唐王朝确曾推行过肺石制度外，其他王朝未见此制。相较而言，登闻鼓的历史面貌更为清晰，其渊源即《周礼》所称之“路鼓”[9]，此后历代王朝基本沿袭此制，直至清代。邀车驾之举西汉初已有明证，其合法化在唐代，至明清，这种诉事形式的法律限制却日益严苛。上表诉事的历史同样悠久，提萦救父的典故足证至晚在汉代上表已成为一种法定的诉事渠道，《唐律》更是将其与击登闻鼓、邀车驾并列为合法诉事形式。[10]不过，上表诉事在明清受到了严密的控制。

涉法涉诉信访的形式同样多元，主要包括书信、电子邮件、传真、电话、走访和网络等形式。书信和走访是比较传统的信访形式，这也是“信访”一词的由来。随着时代发展和科技的进步，电子邮件、传真、电话等新的信访形式出现，相较于传统的书信和走访，新形式的优点是更加便捷。网络时代到来之后，利用网络进行信访成为更迅捷的信访形式。中央和各地政府纷纷开通了网络信访平台，“上访不如上网”已经成为网民的口头禅。而随着移动互联网技术的飞跃和智能手机功能的日益强大，“手机信访”APP的出现进一步拓宽了信访的渠道。

古代直诉与当代涉法涉诉在形式上的差异是显著的，依赖高科技的现代诉事形式自然较古代更加先进和便利，这种差异是由不同历史时期社会生产力水平所决定的。从政府角度看，无论古今，为百姓提供更多、更便利的诉事渠道的制度设计意图却不曾改变。

三、直诉与涉法涉诉信访对象的比较

中国古代的直诉对象即最高统治者，从传说时代的“进善之旌，诽谤之木”，到后世的击鼓拦驾，百姓直诉的终极对象始终只有一个。由于君主身份特殊，普通百姓不可能随时随意与其发生关联，政府必然要设立相应的受事机构作为传递诉讼信息的媒介。在中央设立专司或兼理此类案件的职能部门是多数王朝采取的办法，如唐代设有三司（中书舍人、给事中、御史）受理诣阙诉冤[11]，宋代专设登闻鼓院、登闻检院接收鼓状等[12]。即便是为方便百姓诉事将受事权限下移至地方机构[13]，直诉案件的最终裁判权依旧掌握在君主手中。古代法律对百姓行使直诉权力时必须承担的责任及可能存在的风险有明确的说明，这也印证了直诉区别于普通诉讼行为的严肃性和特殊性。无论是固定的政治空间——阙、鼓院，还是流动的诉事场所——车驾仪仗，只要皇权在场，便有可能发生直诉。

根据《信访条例》和《涉法涉诉信访案件终结办法》的规定，涉法涉诉信访的申告对象应是各级人民法院、人民检察院、公安部门和司法行政部门，其原则为属地管理，分级负责。需要注意的是，这仅仅是政府对信访活动的官方规定，它体现的是政府规范涉法涉诉信访行为的主观意愿，与涉法涉诉信访的实践有一定的距离。在“涉法涉诉信访”概念提出以前，涉及司法、执法活动的信访活动便一直存在，特别是“文革”结束之后的三次信访高潮[14]中均有大量的信访案件与司法、执法活动相关。在涉法涉诉信访实践中，多数访民并不会也不愿认真辨析自己的案件究竟该由哪一级哪个部门受理，除公检法机关外，各级政府和人大及常委会也是他们经常造访之处。

表面看来，直诉与涉法涉诉信访的对象有明显的差异，一为专制君主，一为各级行政、司法、权力机关，两种对象所处的政体背景也完全不同。若转换视角，从诉事人的角度看，两种诉事行动都受同一种思维模式驱动——找到真正掌权者，也就是“说话管用的人”。在皇权专制时代，一般民众对国家权力结构的层级秩序未必完全了解，但对皇帝的政治权力和象征意义是很清楚的，当下层权力无法满足其权利救济的夙愿时，进京向皇帝——最高掌权者告状自然成为最佳选择。新中国政治体制中，人民代表大会是国家权力机关，作为执政党的中国共产党则通过政治、思想和组织领导实现对国家政治的整体领导。在实际政治生活中，一些党委组织以言代法、以党代政，包括信访工作也受其影响。因此，现代民众的不规范涉法涉诉信访行为（找政府、找党委）恰是在权衡利弊得失之后做出的“明智”选择。从这一点讲，古今无异。

四、直诉与涉法涉诉信访的程序比较

古代法律对官民诉讼程序的规定十分明确，即一切词讼均应由下而上、逐级呈递，不得越诉。如有冤抑，也应逐级申告，在穷尽法定诉讼程序之后，才能到京直诉。即便到京直诉，仍需遵守法律规定之程序。如《唐六典》规定，伸冤者如不服地方断决，应持不理状至“尚书省左右丞为申详之。又不伏，复给不理状，经三司陈诉。又不伏者，上表。受表者又不达，听挝登闻鼓”[11]；又如宋代，击登闻鼓鸣冤者，应先经鼓院，若鼓院不受理则经检院，若检院不受，“即判状付之，许邀车驾”[15]。若案件正在前期审理当中，法司尚未做出判决，当事人或相关人员不得进京直诉。《钦定大清会典事例》载明，“如未经在本籍地方及该上司先行具控，或现在审办未经结案遽行来京控告者，交刑部讯明，先治以越诉之罪”[16]。然而，百姓们往往不顾此规定自行决定直诉的方式，或越级诉事，或自残诉事，以至于朝廷不得不颁布条例对此“刁风”予以打击[17]。

涉法涉诉信访的程序原则是“属地管理、分级负责，谁主管，谁负责”。当信访者发起信访活动时，应以其所在地方的信访工作机构或工作人员为起点。若信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出；信访事项已经受理或者正在办理的，信访人在规定期限内向受理、办理机关的上级机关再提出同一信访事项的，该上级机关不予受理。[18]尽管有这样的明文规定，但信访者在大多数情况下并未依照程序规定信访。特别是在社会转型期，各种利益矛盾大量出现，诱发信访的原因更加多元化。不少学者观察指出，近年来涉法涉诉信访呈现出规模化、组织化、激烈化、尖锐化的特点，重复访、越级访增多[19]。而这些问题恰是当前国家涉法涉诉信访改革正在着力解决的问题，即提高基层化解能力，劝导信访者依照法定程序反映问题，减少越级上访[20]。

直诉与涉法涉诉信访在法定程序上的相似性是显见的，二者都要求诉事者应当遵守法律规定之程序，这不仅仅是出于维护法律的严肃性的需要，也是国家司法体制正常运转的必要保障。从实践领域看，两者也是十分相近——无论古今，大多数诉事者都不能严格遵守这些法律规定，他们的选择不约而同：把事情闹大，到京城告状。身处当代政治体制下的公民竟然采取了与皇权体制下的百姓相同的行动策略，这值得深思：尽管皇权体制已经覆灭，但生于斯的法律文化，特别是青天意识、上京告御状等观念仍盘踞在大众头脑中；现行等级结构的行政组织与古代官僚体制有着历史的联系和结构的相似性，这就为民众在现代政治生活中运用传统法律文化提供了丰富的空间。因此，就程序而言，无论是法律层面还是实践领域，古今实同。

五、直诉与涉法涉诉信访的功能比较

中国古代的直诉制度从一开始就有着明确的功能定位。《周礼》所载之肺石，其功用为申诉冤抑，路鼓的诉事范围则远比肺石宽泛[9]，除诉冤外还可以接收告变和建言。随着后世直诉制度的不断完善和发展，其为官民伸冤昭雪的功能被突出、强化，而直诉的另一项功能，即统治者观采民风、搜集舆情及收纳谏议却淡化了，此类功能被自上而下的官方渠道取代，击鼓、邀驾等原本也可以向统治者建言献策的直诉形式被固化为陈诉冤抑的途径。大量或成或败的直诉案例给民众造成了“直诉就是告御状”的刻板印象，并深深地嵌入了民众的法治心态，广义层面的直诉渐渐地被狭义的直诉取代。

涉法涉诉信访是从现有的信访实践中人为划分出的一类，而信访具有权利救济和政治参与的双重功能[21]。但综观建国五十余年的信访史，其权利救济功能更加突出。在“文革”结束后的五年内出现的第二次信访高潮，其中大多数为要求平反冤假错案、落实政策。伴随着改革开放的逐步深入，原有的计划经济体制向市场经济体制转型，利益格局发生剧变，与之相应的便是第三次和第四次信访高潮中大量的权利救济内容，而其中绝大多数为应当通过行政救济途径获得救济的行政相对人的诉求[22]，因为早在1990年代行政诉讼法和行政复议法就已经颁布施行。这种局面导致了信访的另一项功能——政治参与的弱化。“涉法涉诉”信访概念的提出以及相应改革举措的出台，便是国家基于上述信访史实践做出的调整，其目的即实现信访法治化，诉访分离，恢复信访的双重功能。

基于上述可见，直诉与信访功能的变迁有着相似的经历：最初的直诉涵盖了诉冤、谏言、告变等多项功能，随着君主专制政体的发展，司法制度在运行过程中出现的弊端逐渐凸显，由此导致直诉的功能日益窄化，广义的直诉变成了专职诉冤的狭义直诉；信访制度在开始阶段包括权利救济和政治参与两项功能，在经历了改革开放和社会转型期后，实践层面的信访在权利救济方面起到的作用大大超过了政治参与，由此在信访中分化出了专门的涉法涉诉信访。可以说，狭义的直诉与涉法涉诉信访都是原本功能较为宽泛的理想化制度在遭遇实践后的变体。不过，二者之间也有差异：直诉功能的窄化最终导致直诉概念的迁移，广义的直诉概念逐级被狭义的直诉完全取代，现代学者正是在“诉冤”的功能视角下展开对直诉的研探；涉法涉诉信访概念的提出并未完全替代信访一词，涉法涉诉信访与信访的功能仍有很大的区分度。但应当警惕的是，如果不能有效地进行涉法涉诉信访法治化改革以及与之相应的司法、行政体制改革，那么，信访终究会步直诉之后尘。

综上，古代直诉与现代涉法涉诉信访两者之间既有明显的外部（形式、对象）差异，也有内部（制度理念、行动模式、程序、功能变迁）的相似，其相似的基础源自古今相类的权力结构：横向而言，司法与行政权力的边界并不十分严格，司法活动在实践中受到各方力量的掣肘，难以真正独立；纵向而论，科层化的官僚体制中，“官大一级压死人”，权力级别愈高，便愈能对下级的政治行为、司法活动施加强大的权力压迫。相映成趣的是民众的法律心态和行动逻辑，越级、进京、自残、闹访，这些非正常的诉访行为延续至今。可以说，直诉与涉法涉诉信访的相似性大于差异性，进而论之，我们可以在研究层面将狭义的直诉视为中国古代的涉法涉诉信访。

六、余论

将二者相勾连仅仅是研究的起点。以史为鉴，古代直诉制度能够引起我们思考的应当还有很多。比如，其一，制度的合理性问题。无论是直诉，还是涉法涉诉信访，能够立足古今并发挥功用，是因为这些制度本就是精密的国家机器中的有机组成部分，它们的出现、运转、调适是与整体政治环境相适应的，这种存在是合理的。但随着社会经济的发展和政治体制的变革，一些新的问题出现，导致原有的制度与现实发生龃龉，存在的合理性问题便凸显出来，例如学界对是否要取消信访制度的争论。当理想化的设计遭遇冰冷的现实，制度应当如何应对？调适还是废除？从直诉制度的历史看，古人并未因噎废食，尽管在实践层面遇到很多问题，但政府还是积极调整相关法律，保障其正常运行。

其二，程序与实体的问题。公平、正义是人类社会中最为珍贵的价值主题，无论身处何时何地，司法是实现公平和正义的重要路径和保障。在实现这一美好主题的道路上，横亘于人们面前的是一对扰攘纷争的关系——程序公正和实体公正。恰是由于在这一关系上的暧昧难明，才使得不同立场的人们对公平、正义的理解产生差异，并由此引发诸多现实问题。中国古代“重实体、轻程序”的法律传统常受人诟病，但不能回避的是，这一传统是由古代中国集权体制和政治文化决定的，在此传统下运行的直诉制度确曾发挥了纠正审判偏差，实现司法救济的功能。那么，在该法律传统仍有影响的今天，我们该如何应对，值得反思。

其三，司法独立问题。司法独立对实现司法公正，特别是缺乏独立司法传统的中国有着重要的意义。然而，司法权独立仅仅是实现司法公正的必要非充分条件。划清司法权与行政权及其他权力的边界是必要的，但更为现实的问题是，如何在行政权占主导的政制框架内将可能导致司法不公的因素转化为保障司法公正的力量。从直诉的实例看，干预司法公正，令百姓蒙受冤屈的各种力量，在一定条件下恰是应对这一痼疾的验方。此点对于今天的涉法涉诉信访改革也很有启发意义。

此处的几点思考仅仅是抛砖之浅见，仍需深入探讨，提出这些意见旨在引起学界同仁的关注，以新的眼界重新审视直诉制度。涉法涉诉信访改革所需要的智力支持固然需要现代政治学、法学理论的宏观指导，但作为源自古代绵延至今的具有中国特色的政治制度，立足本国历史和现实得出的经验同样宝贵，毕竟，中国的事情必须按照中国的特点、中国的实际来办，这是解决中国所有问题的正确之道。

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Comparison Between Direct Appeal and Petition Visits or Letters Involving Law and Litigation

ZHANG Tɑo
（School of Political Science and Law，Sichuan University of Arts and Science，Dazhou Sichuan 635000，China）

Through the comparison of the forms，o bjects，pr ocedures and functions of litigation，it can be seen that there are both external differences and internal similarities between the direct appeal in ancient China and the petition visits or letters involving law and litigation nowadays.And the internal similarities root in the similar power structure in ancient and modern China.In this regard，direct appeal can be taken as the petition visits or letters involving law and litigation in ancient China.Hence，the academic circles can deepen the research on the direct appeal system from the perspectives of institutional rationality，procedures and entities，checks and balances of power under the reform of petition visits and letters involving law and litigation.

Petition Visits or Letters Involving Law and Litigation；Direct Appeal；Comparison

D929

A

1009-8666（2017）11-0108-06

10.16069/j.cnki.51-1610/g4.2017.11.017

2017-10-17

四川省教育厅2016年度人文社科一般项目“中国古代涉法涉诉信访问题研究”（16SB0219）

张涛（1980—），男，山东金乡人。四川文理学院政法学院讲师，硕士，研究方向：中国法制史及明清史。

［责任编辑、校对：王菁］