1971年南亚危机中美国对巴援助研究

赵耀虹

(吕梁学院 历史文化系，山西 离石 033001)

二战后，美国对印巴两国都采取援助，但对两国援助的性质、目的各异，这与南亚在美国地缘战略中的位置以及美国的南亚政策有极大关系。

一、美国的南亚政策与1971年南亚危机

(一)战后美国的南亚政策

1947年，分治之后的印度和巴基斯坦在地缘安全上存在矛盾，首先因为英国殖民遗留问题。一方面，“蒙巴顿方案”确立了印巴两国领土交错的局面，这对印巴两国来说都存在安全隐患；另一方面，因为两国的信仰问题，加深了二者的冲突。其次在冷战环境之下，一方面因为南亚次大陆地缘位置的重要性，成为美苏两国争夺的重点；另一方面印巴两国为了发展，不得不做出外交考量，印度虽为“不结盟”，但实际上确倾向苏联，而巴基斯坦于1954年和美国结盟，冷战环境下的战略选择，这也增加了南亚第一大国和第二大国的矛盾。从40年代开始，印巴冲突不断，尤其是1971年第三次印巴冲突，对南亚的政治格局和美苏在南亚政策产生重要影响。

美国的南亚政策开始于二战后。随着美苏冷战的开始，以及二战中英属印度的地理位置对抗击日本的重要性，美国在冷战开始后，将南亚地区看成是抵御苏联扩张和封杀红色中国的前沿阵地。起初，美国看重印度，但鉴于分治后的印度采取“不结盟”政策，美国只好将巴基斯坦在南亚战略中的地位提升。实际上在第三次印巴危机之前，美国在南亚的政策充满矛盾，一方面，美国和巴基斯坦于1954年建立军事同盟关系，另一方面美国又不希望印度彻底转向苏联，对印度进行经济援助甚至军事援助，维持南亚均衡。但看似稳定实则若即若离的关系让巴基斯坦缺乏安全感加剧，援助印度又和印度的敌人保持军事同盟关系也使得印度对美国的不信任加深[1]31-33。同时，中、苏和南亚两国关系的亲疏变化使得美国在南亚政策更加矛盾纠结。

50年代末，中苏关系恶化为中美关系缓和提供机遇，更为美印或苏印结盟的提供可能。可以说此时不仅是美国、印度与中国敌对，苏联也敌视中国。虽然此前苏印关系较好，但是在尼赫鲁两次访美以及冷战缓和的大局势之下，美印关系得到极大改善，美国开始大规模对印度经济援助。1962年的中印边界战争对地区关系的影响有三，一是美印关系好转，二是中巴关系走向亲密。1965年第二次印巴战争爆发，这次战争彻底暴露了美国南亚政策的危局，平衡矛盾重重的南亚两国难以实现。苏印加大合作，美印关系紧张，美巴不信任加剧。

(二)1971年南亚危机的爆发

1971年南亚危机的起因于巴基斯坦内部的动乱局势。1970年冬巴基斯坦大选，在选举中，不管是人民联盟还是人民党，都不是全国性政党，而是分别在东巴和西巴占有优势。东巴人民联盟其纲领的核心内容是“东巴自治”、“将东巴人民从西巴既得利益者的剥削重压下解放出来”，它在国会选举中称为第一大党，将会组建联合政府。时任巴基斯坦总统的叶海亚·汗则要求加强中央集权，加强西巴对东巴的控制，采取了一系列措施，增加了东巴的离心倾向，东巴境内独立呼声不断，巴基斯坦已难以维持统一，分裂危机初显。叶海亚·汗决定采取暴力手段，1971年3月26日，宣布取缔人民联盟，并逮捕了人民联盟主席穆吉布·拉赫曼。随之而来的就是东巴激进民族主义者发动兵变，巴基斯坦出动国家军队镇压，大量的东巴人逃往印度。

当时印度大选刚刚结束，英·甘地为了稳定在国大党和对国家的领导，在事件最初时期印度对东巴事件的态度最开始并不明朗，谨言慎行。直到3月29号，印度国会通过了支持东巴人民争取民族自治权益的提案，支持东巴建立“孟加拉国人民政府”。随后在印巴边界集结军队，帮助和武装训练孟加拉民族解放军。其次利用难民问题，争取国际社会对东巴独立的支持，孤立巴基斯坦。7月印度和苏联签订了带有明显攻守性质的《苏印友好合作条约》，南亚问题因为大国的卷入更加复杂化，东西巴和解无望，印巴矛盾升级。11月，印度越过边境和巴基斯坦军队开战，第三次印巴战争最终爆发。

(三)危机中美国南亚政策的调整

面对印尼矛盾的升级、印巴战争的爆发，美国不得不采取措施，其南亚政策也被迫调整。美国在南亚危机中的政策可以分为三个阶段。第一，西巴军队进入东巴前，即东巴危机阶段，尼克松政府保持中立，不干涉、不介入。第二，印巴矛盾升级到第三次印巴战争爆发前，即印巴危机阶段，美国主动出面斡旋，并暂停或撤销对印度和巴基斯坦的援助，向双方施加压力。第三，印巴战争爆发后，彻底倒向巴基斯坦，制裁印度，向苏联施加压力。可见这一时期，美国的南亚政策从拉拢印度甚至不惜小幅度的损害盟友巴基斯坦的利益，到拉拢无望彻底转向巴基斯坦。这和其冷战环境不可分，当时虽名为美苏缓和，但实际上是美守苏功，美国战略收缩时期。而中苏关系恶化，加之在62年中巴关系好转之后，使得美国政府看到巴基斯坦是沟通中美关系的桥梁，所以美国最终选择了巴基斯坦。其次，当时美国国内将大选，越南问题成为大选的热门话题，尼克松政府想要连任，避免越南问题在南亚重现的同时，突破中美关系将是最好的选择，所以只能一边导向巴基斯坦。

二、危机中美国对巴基斯坦的援助政策变化

美国对巴基斯坦大规模的援助开始于1951年，但如前所述，因为美国一直试图追求在南亚的平衡，所以对巴基斯坦的援助力度有限。且因为中巴友好关系确立，以及美国国务院对印度在南亚地位的提升，在1971年之前，对巴基斯坦的军事援助基本停滞，经济援助比冷战爆发初期以及50年代也大为减少。

(一)东巴危机前后从“一次例外”到停止援助

在巴基斯坦政局动荡之时，美国仍然延续约翰逊政府时期对巴基斯坦的援助政策，即少量的经济援助和军事援助。而东巴危机阶段，尼克松政府虽认为巴基斯坦政府无力阻止东巴独立，却对西巴的暴力手段采取不干涉、静观其变的态度。同时面对“巴基斯坦通道”的重要性以及平衡印巴军事力量，尼克松政府还考虑对巴采取“一次例外”的军售。1970年10月8号，美国正式对巴基斯坦实施“一次例外”军售，但规模有限，少量的战斗机、轰炸机、装甲车以及一些反潜侦察设备。

3月份起，叶海亚·汗在东巴的镇压遭到了世界媒体的广泛的谴责，特别是美国的媒体，如纽约时报等对这一军事活动的报导激起了美国民众的广泛反对。美国的舆论和国会都要求尼克松政府立刻停止对巴军事援助。尼克松、基辛格不愿意认为停止援助会影响到美国冷战战略的调整，也会破坏南亚平衡。面对这种国内局势，他二人一边向巴基斯坦施压，要求叶海亚·汗对东巴采取缓和政策，尽快结束战争，安抚难民；另一边对美国的军售政策进行微调，继续对巴军售，减少军售数量。5月27日，明确规定减少杀伤性武器的输送，暂缓“一次例外”军售，但巴基斯坦政府仍可通过商业渠道订购武器。这样的政策，引起美国国会和国务院的极大不满，美国国会多次谴责尼克松的政策。如参议院议员肯尼迪(Kennedy Edward,时任巴基斯坦难民援助问题联合委员会主席)表示美国对西巴的援助是对纵容暴力独裁者迫害平民，是对自由民主信念的否定，无利于美国影响力，“为了制止这一人间悲剧的扩散，应立即停止对巴吉斯坦的军售”[2]256。国务院亦是对尼克松的政策不满，国会也积极敦促白宫全面停止对巴军售。为此，尼克松政府不得不加快剩余军售物资的运送速度。到10月底，巴基斯坦获得美国129万多美元的军事装备，通过商业渠道订购了128万多美元的装备[2]258。11月2号美国正式宣布停止对巴基斯坦军售以及经济援助。

(二)印巴战争爆发后的“他国援助”

印度在东西巴冲突爆发后可谓野心勃勃，一方面不断地在国际上造势，发布巴基斯坦军在东巴的暴行、难民流离失所的悲苦景象，制造印度应该采取行动帮助东巴独立的印象；另一方面，积极准备军事行动，在危机爆发起初，英·甘地政府就在军事上支持孟加拉民族解放军。美国早已明了印度的野心，面对可能的战争危机，开始采取斡旋措施，主要有三点，一是对巴基斯坦施压，加速东西巴缓和，并加强对东巴难民的援助，以免印度以难民为借口发动战争。二是给予印度经济援助，打消其战争念头；三是寻求苏联合作，共同向印度施压[3]103-105。但是印度发动战争已经是势在必行，加之印巴之间的矛盾，美国的斡旋可以说是失败的。1971年11月21日，印度向巴基斯坦发起进攻印巴战争爆发。

当印巴战争爆发之后，白宫的态度发生极大转变，彻底转向巴基斯坦，并且中止对印度的一切援助，将印巴冲突提交安理会，施加压力。尤其是当美国发现印度不仅是要支持东巴独立还要消灭西巴，影响到美国南亚均衡，危机感萌生。尼克松政府认为巴基斯坦是美国的盟国，美国不能对陷入危局中的盟友置之不理，有援助的必要，否则会使其他盟友丧失信心，并影响美国的全球影响力。当然此时的中美刚刚接触，美国如果不帮助巴基斯坦，则影响到中美关系的未来发展，影响到美国的冷战战略转型。但是国会和国务院部分成员不赞成对巴援助，认为援助会使美国卷入南亚。一些亲印派认为援助巴基斯坦并不人道，如12月8号，西斯科(Sisco,美国助理国国务卿)向拉查(Raza,印巴战争期间巴基斯坦驻美国大使)表示舆论批评美国政府对巴基斯坦太过偏袒，拒绝拉查的援助请求[4]281。尼克松只能通过“他国援助”[4]610的方式，通过伊朗、约旦、土耳其等过向巴基斯坦提供援助。在战争中，它们共向巴基斯坦提供了37架战斗机，部分航空汽油、轻型自动武器和弹药，少量的运输机。与此同时美国还秘密的向巴基斯坦直接军事帮助，如提供了3架F-5战斗机[2]282-283。安理会上美国也积极推动有利有巴基斯坦的停战协定，但美国的援助努力并没有改变巴基斯坦战争颓势。12月16号，东巴守军向印度投降，印巴停战，孟加拉国成立。

三、对1971年南亚危机中美国援巴的认识

美国在南亚危机中对巴基斯坦援助政策的变化，首先说明了南亚在美国对外战略中的地位并不高。在南亚危机中，美国关注的其冷战战略的转型和全球影响力，南亚是其政策的附属品。如美国在危机前，对印巴两国都采取援助，而在援助力度上，对印援助甚至超越对盟国巴基斯坦的援助。采取这一措施的目的在于美国认为印度随时会导向苏联，必须采取拉拢措施。危机爆发初期，美国的政策仍然是不卷入，中立。进入到危机的第二个阶段，美国的态度是各打五十大板，停止新的对印巴的援助。直到美国发现巴基斯坦的危局和印度消灭巴基斯坦的真正目的后，才权衡利弊彻底转向巴基斯坦。巴基斯坦虽在1954年就成为美国的盟国，但是不管是在第二次还是第三次印巴战争中美国都没有满足巴基斯坦的利益诉求，甚至在某些问题上牺牲巴基斯坦，保证美国在冷战中的利益实现。这都反应出，援助服务于政治，南亚、巴基斯坦地位不重要，所以美国的政策并不积极。

其次，美国从制裁巴基斯坦到援助巴基斯坦，反映出美国在南亚政策的矛盾性。美国的南亚政策处在其冷战战略的次要地位，在本次危机中美国既想要获得巴基斯坦的追随，也想使印度向其靠拢，但援助巴基斯坦在美国国内和国际上都有不良舆论压力，援助印度又会伤害盟国感情。虽然美国在印巴战争阶段偏袒巴方，但巴基斯坦并不满意，认为美国在战争中的帮助力度微乎其微，美巴关系也随之降温，甚至到1972年巴基斯坦直接退出东南亚条约组织。里根上台后，美巴关系才有所升温。这种鱼与熊掌的矛盾一直贯穿了美国南亚政策全过程，至今仍然如此。

第三，美国在危机中的援助政策制定中的矛盾说明了美国国会和总统，甚至是行政班子内部的不团结，这反应了美国政治的特殊性，即三权分立和利益集团政治。同时也正是因为这种政策特殊性，导致了美国在危机中不能积极的应对，而引发了恶劣的影响，美巴离心离德，美印渐行渐远。

[1]宋德星.论巴基斯坦联盟外交及其困境[J].南亚研究,2001(1).

[2]理查德·尼克松.尼克松回忆录[M].伍任,译.北京：世界知识出版社,2000.

[3]张威.1971年南亚危机与美巴关系[D].上海：华东师范大学,2009.

[4]South Asia Crisis 1971[A]∥Foreign Relations of the U.S.(1969-1971)[DB/OL].https∥history state gov.