农业转移人口“带地进城”的机理分析

2017-03-12蔡炉明

潍坊工程职业学院学报 2017年2期

关键词：户籍制度市民化宅基地

蔡炉明

(广西师范学院经济与管理学院，南宁 530299)

农业转移人口“带地进城”的机理分析

蔡炉明

(广西师范学院经济与管理学院，南宁 530299)

新型城镇化的核心是人的城镇化，而人的城镇化最主要的内容是推进农业转移人口市民化进程。现阶段农业转移人口市民化进程受到城乡二元结构下各种制度的阻碍。其中，农业转移人口的土地处置方式成为影响农业转移人口市民化进程的重要因素。基于此，揭示农业转移人口土地处置的现状，分析农业转移人口土地权益，反映“带地进城”的实践尝试，诠释“带地进城”的合理性，提出相应的对策和建议，以便推动农业转移人口市民化进程。

新型城镇化；农业转移人口；市民化；机理分析

一、问题的提出

2016年初，习近平总书记对深入推进新型城镇化建设作出重要指示，强调以人的城镇化为核心。新型城镇化的实质是人口城镇化，而人口城镇化的核心是推进农业转移人口市民化进程。现阶段，城镇化发展滞后于工业化，而人口城镇化滞后于土地城镇化。据统计，2015年我国的常住人口城镇化率为56.1%，而户籍人口城镇化率为35.9%。两种不同统计方式的城镇化水平差异较大，特别是户籍人口城镇化率较低。而深入推进新型城镇化建设的关键点在于推动农村户籍人口市民化。这就需要大量的农业转移人口转变为城市市民，即拥有城市户籍，真正享受城市的公共服务。

整体来看，我国的农业转移人口市民化进程较为缓慢，究其原因是学术界难以达成统一的共识。对于农业转移人口市民化现实困境的分析，大多学者从城乡二元结构下的户籍制度、土地制度、教育制度、就业制度和住房制度等进行阐述[1][2]，一些学者认为制度障碍所衍生的成本影响市民化进程[3]。综合来看，学术界对农业转移人口的土地处置方式关注不够，而进城农民的土地处置方式是影响农业转移人口市民化进程的主要因素。因此，本文从农业转移人口土地处置现状出发，阐述农业转移人口土地权益，分析农业转移人口“带地进城”的合理性，反映“带地进城”的现实尝试，并提出相应的对策建设，为推动农业转移人口市民化进程提供理论借鉴和经验指导。

二、农业转移人口土地处置现状分析

由于我国城乡经济社会发展的差异性较大，人口流动管理制度松动，大量的农业剩余劳动力从农村流入城市，形成“进城农民”这一特殊的社会群体。进城农民一方面获得比务农更多的收入，另一方面为城市经济和社会发展提供了较为廉价的劳动力，促进了城市经济的快速发展。但是农业转移人口游走于城市和农村之间，处于“只转难留”的尴尬境地。尤其是农业转移人口进入城市后，土地如何处置成为影响市民化进程的重要制约因素。

现阶段，农业转移人口土地处置现状不容乐观。一是农业转移人口大量的耕地资源被迫闲置，造成了耕地资源的浪费。由于农业转移人口多为青壮年的男性，农村留下来的多为老弱病残等弱势群体，难以有效耕种足量的土地。同时由于农村土地流转制度的不完善，闲置土地未能有效的流转，难以发挥应有的经济收益。二是农业转移人口的宅基地闲置严重，利用效率较低。因为农业转移人口多为夫妻一起进城务工，居住在城市的时间多达数月，有些进城农民甚至几年都不回农村，出现大量的“空宅”和久无人住的“荒宅”，导致宅基地的利用效率偏低，农业转移人口从宅基地获取的收益较低。三是失地农业转移人口的土地权益受损严重。首先，失地农业转移人口从土地获取的补偿款偏低，难以合理分享土地增值收益[4]，影响农业转移人口“弃地”的意愿。其次，失地农业转移人口社会保障制度不完善。土地对于农业转移人口最基本的功能是保障生活。失地的农业转移人口失去了最基本的生活保障，而农村社会保障对于失地农民的保障缺乏明确的制度规定，且农村的社会保障水平相对较低，导致失地农业转移人口所享有的社会保障水平偏低。最后，失地农业转移人口难以找到稳定的工作岗位，出现就业难的境地，难以有效保障长久的生活。因为农业转移人口的文化素质和职业技能水平偏低，进城农民处于次级劳动力市场，多从事于制造业和建筑业等技术含量低和劳动力密集型行业，此类行业获取的劳动报酬较低，且工作岗位不稳定，寻找工作所耗费的时间较多，影响工资收入的提高。

三、农业转移人口土地权益分析

一般而言，农业转移人口的土地权益主要包括土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权[5]。土地承包经营权是指农村土地承包人对所承包的土地享有占有、使用、收益和处分的权利。宅基地使用权是指农民在农村集体所有的土地建造个人住宅的权利。集体收益分配权是指农民对集体所有的财产所享有的收益和分配的权利。现阶段，农业转移人口的土地权益未能发挥应有的经济收益价值，延缓了农业转移市民化进程。具体表现在：

一是农业转移人口的土地承包经营权难以有效地流转，造成土地资源的闲置严重，农业转移人口从土地承包经营权获取的收益偏低。一方面，由于农村土地流转制度尚未完全建立，农村土地租赁、流转和经营等市场不完善，客观上阻碍农业转移人口进行土地租赁、流转和经营等活动。另一方面，由于受到乡土观念的影响，农业转移人口流转土地的承包经营权意愿较低。原因在于土地对于农业转移人口是生存保障权。农业转移人口认为，一旦将土地流转出去，从中获取的收益难以保障长久的生活，生活的基本保障将不复存在。而城市的社会保障体系未将农业转移人口纳入其中，陷入城市和农村的边缘人群的尴尬状况。

二是宅基地改造过程中，农业转移人口获取的收益较低和宅基地流转不灵。随着新型农村社区的建设，大量的农业转移人口住上了楼房，通常的做法是将原来的宅基地面积按照一定的比例置换楼房居住面积，即楼房居住面积小于原来宅基地面积，而多余的宅基地的经济收益难以被农业转移人口合理享有，导致农业转移人口失去宅基地获取收益和损失不对等。同时由于农村的宅基地流动制度和流动市场不完善，导致农业转移人口流转宅基地不顺畅，造成农村大量的“空宅”和“荒宅”存在，降低农业转移人口从宅基地获取的收益。

三是集体收益分配权最集中体现是集体土地收益分配权。农村集体土地收益分配权的享有对象是农村集体组织成员，是以农村户籍制度为享有依据。但是由于我国的农民集体土地收益分配权制度不完善：集体土地收益分配权主体对象和客体范围难以有效界定，内部和外部分配机制缺陷较多。导致农业转移人员从中获取的收益较少[6]。

四、“带地进城”的实践尝试分析

现阶段，一些地方政府积极推动农业转移人口“带地进城”的尝试，取得了可观的成效。例如，为了增加农业转移人口市民化意愿，惠州市允许农业转移人口“带地进城”，从而实现就地和就近市民化。为了解决“农村宅基地使用权”问题，一是在产权确认方面，尝试农村集体土地房屋权、集体建设用地和农村宅基地使用权登记确权，使得集体建设用地和农村宅基地使用权产权明晰。二是在流通方面，逐步建立农村宅基地和集体土地等的转让、租赁和抵押等流动交易市场，使得宅基地在全市范围内顺畅流通。同时，合理有序减少农村建设用地和增加城镇建设用地面积。

金昌市为了推进农业转移人口市民化进程，允许城市郊区农民“带地进城”和“以地换房”，使得农业转移人口集中区域居住。将农业转移人口纳入城镇居民公共服务体系，消除农业转移人口市民化的“后顾之忧”。农业转移人口从土地和宅基地获取相应的经济收益，具体表现在：一是农业转移人口腾出来的宅基地，按照市场价格获取相应的收益。二是保留农村转移人口的农村土地承包经营权，可将土地在相应的土地交易市场流通，从中获取稳定的收入来源。同时进行户籍制度的改革，即将城镇户口和农村户口统一为居民户口，使得城乡居民所享有的公共服务趋向均等化。为了减轻农业转移人口市民化成本，新型城镇化建设中的大部分投入由政府支出。

综上所述，一些地方政府在进行农业转移人口“带地进城”的有益尝试。主要内容包括：一是保留农业转移人口的土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权，明确农业转移人口的土地和宅基地等的产权。二是尝试建立农村土地和宅基地等转让、租赁和抵押等流动交易市场，使得土地的承包经营权和宅基地的使用权得以流通顺畅。三是积极推进城乡户籍制度并轨，建立统一的居民户口制度，逐渐剥离户籍制度所依附的福利水平，使得城乡居民所享有公共服务水平均等化。

五、农业转移人口“带地进城”的合理性分析

(一)“弃地进城”合理性逐渐丧失

对于农业转移人口的土地的处置方式，大多学者的观点主要分为“弃地进城”和“带地进城”。“弃地进城”在特定的时期发挥作用，但其局限性也逐渐显现。在计划经济时期，“弃地进城”策略在制度层面和农民心理层面的合理性得到体现。但改革开放后，随着市场经济体制的建立和城市公共服务制度的改革，农业转移人口“弃地进城”的合理性逐渐丧失[7]。一是进城农民的收入固然得到提高，但难以有效负担在城市中的生活成本。总体而言，农业转移人口放弃土地的风险大于收益，出现农业转移人口的土地价值被低估和土地权益受到侵犯的状况。同时随着城市规模的逐渐扩大和现代农业发展等因素，土地的经济价值逐渐凸显。出于经济理性的考虑，农业转移人口“弃地进城”的意愿大幅降低。二是土地对于农民最重要的功能是保障基本生活，“弃地进城”意味着保障基本生活的土地消失，同时城市的社会保障制度未将农业转移人口纳入其中，进城农民难以有效享有城市居民同等的社会保障服务。从生存理性出发，农业转移人口“弃地进城”可能性逐渐降低。总体而言，“弃地进城”要求农业转移人口放弃在农村土地的相关权益，市民化后难以有效保障长久稳定的生活。而“带地进城”保留农业转移人口在农村土地的相关权益，使得市民化后的基本生活得到保障，为农业转移人口市民化后真正融入城市生活提供缓冲期，更加符合我国现阶段城乡经济和社会发展的实际。

(二)“带地进城”缓解“后顾之忧”

对于农业转移人口而言，拥有一份稳定的工作有助于长久地留在城市。但是由于农业转移人口职业技能水平偏低和处于劳动力次级市场等因素影响，从事行业的技术含量较低和稳定性不足，农业转移人口在城市难以寻找一份较为稳定的职业，进而难以有效保障长久的生活。而“带地进城”缓解农业转移人口市民化的“后顾之忧”，原因在于土地的基本功能是就业和生活保障。“带地进城”一是使得农业转移人口享受城市的公共服务，增加市民化意愿。二是保留农业转移人口能长久从土地获取相应的收益的权利，即获利于土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权；所从事的产业具有灵活性，即进城农民依旧可从事于第一产业，享受国家对农业各种优惠政策和补贴政策。一方面缓解农业转移人口就业和增收难的局面，另一方面使得农业转移人口土地权益得到保留，从而增加社会整体福利水平。三是由于城乡二元结构的影响，城市和农村的社会保障体系相对独立，农业转移人口属于城市和农村社会保障体系的中间人群，难以有效享有城乡社会保障服务。而“带地进城”填补相对独立的城乡社会保障体系的不足，为改革相应的制度障碍提供缓冲期。

(三) “带地进城”降低市民化成本

由于我国城乡经济社会发展的不平衡性，形成相对独立和封闭的城乡二元结构。伴随着农业转移人口市民化进程的不断推进，城乡二元结构下市民化进程的制度障碍和所衍生的成本得以凸显，具体表现在：一是由于城乡二元户籍制度分别设立农业户口和城镇户口。现阶段，农业转移市民化需从农业户口转移为城镇户口。总体而言，城市户籍的准入门槛较高，具体表现在投资方面、就业方面、家庭团聚、特殊贡献和其他方面等[8]。而大部分农业转移人口难以达到门槛条件，因而从农业户口转移到城镇户口的成本较高。二是以户籍制度为享有标准的其他城乡二元制度的阻碍，如就业制度、住房制度和教育制度等。具体而言，首先，由于受到城乡二元结构的影响，农业转移人口难以有效进入主要劳动力市场，大多处于次级劳动力市场。而次级劳动力市场中从业者收入较低和工作稳定性不够，增加农业转移人口找寻工作的成本。其次，城镇居民基本住房制度未将农业转移人口纳入其中，导致大多农业转移人口解决住房的方式是租房、工棚和企业宿舍等，自主购房的比例较低，突显出农业转移人口市民化的居住成本偏高。最后，由于我国城乡二元教育体系的影响，农业转移人口的随迁子女不属于城镇居民基本教育体系的针对人群，因而农业转移人口的随迁子女难以有效进入城市学校就读，需要交纳一定比例的借读费和插班费。而针对农业转移人口的农民工子弟学校的供应量小于需求量，加重农业转移人口的随迁子女的教育成本。综上所述，“带地进城”保留农业转移人口相应的土地权益，使得进城农民长久地从土地获取相应的收益，增加市民化经济基础，从而降低农业转移人口市民化的总成本。

六、对策和建议

(一) 保留农业转移人口的土地权益，实现“带地进城”

如前所述，农民的土地权益主要包括土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权等。而农业转移人口来源于农民群体，理应享有土地的所有权益。一些地方的“土地换社保”的做法使得农业转移人口市民化后进入城镇居民的社会保障体系，但以牺牲农业转移人口相应的土地权益为代价。 “土地换社保”一定程度上促进农业转移市民化进程，增加农业转移人口市民化能力，但是却降低农业转移人口市民化的意愿，局限性逐渐显现：公平性、有效性、合理性和可行性受到质疑[9]。“土地换社保”的实质是“弃地进城”，而其合理性逐渐丧失。一是农业转移人口的土地处置方式应充分尊重其意愿，“带地进城”使得农业转移人口的土地权益长久保留，保障农业转移人口市民化后的长久生活，为农业转移人口市民化提供资金来源，为农业转移人口市民化后真正融入市民生活提供物质基础。总体而言，“带地进城”是一种渐进式的市民化举措[10]。二是使得村集体土地房屋权、农村宅基地使用权和集体建设用地的产权明晰，建立健全农村人口土地权益所涉及的产权实名登记制度。

(二)建立规范的土地和宅基地等的流通交易市场

综上所述，“带地进城”保留农业转移人口相应的土地权益，关注焦点是怎样使得农业转移人口从土地获取相应的经济收益，即使得土地权益资本化。现阶段，我国尚未建立健全规范的农村土地和宅基地等转让、租赁和抵押等流动交易市场，导致农业转移人口的土地承包经营权和宅基地的使用权等难以顺畅流通，未发挥土地权益应有的经济价值。因此，一是建立规范的土地流通交易市场，有助于农业转移人口的土地承包经营权在相应的流通交易市场顺畅流通，最终目的是发挥农业转移人口相应土地权益的经济价值，从而为农业转移人口市民化进程提供资金来源，使得农业转移人口市民化能顺利开展。二是建立健全农业转移人口宅基地流转制度，便于农业转移人口进城集中居住。现阶段，一些农村地区的大量的空宅和荒宅存在，一方面浪费大量的土地资源，另一方面反映农村宅基地的无序规划[11]。因此，需建立规范的农业转移人口宅基地流转市场，实现转入地和转出地的宅基地挂钩的交易机制。同时鼓励农业转移人口进行宅基地整理活动，对于整理后节约的建设用地和增加的耕地面积，给予农业转移人口相应的物质奖励和相关权益共享。

(三)推动城乡户籍制度并轨，实现公共服务均等化

综合来看，农业转移人口市民化的制度障碍最集中的表现是城乡二元户籍制度。原因是城市和农村的公共服务的享有是以户籍类型为依据，因此需对现行的城乡二元户籍制度进行改革。一是推动建立城乡统一并轨的户籍制度，即城乡居民统一登记为居民户口，取消城乡居民在身份上的区别。注重对农业转移人口等弱势群体原有权益的保护，具体表现在土地的承包经营权和宅基地的使用权等。二是剥离依附在城乡户籍制度上的各种公共服务制度，还原户籍制度登记人口信息的基本功能。现阶段，依附在城乡户籍制度上的各种公共服务制度阻碍农业转移人口市民化进程，具体表现在城乡二元就业制度、教育制度和住房制度等，一方面影响农业转移人口市民化的意愿，另一方面城乡二元体系所衍生的制度成本增加市民化的总成本。城乡户籍制度改革的最终方向是使得城乡居民享有均等化的公共服务，即实现农业转移人口进城后能在就业领域、教育领域、住房领域、和社会保障等，享有与城镇居民同等的福利水平，实现居民在城市和农村范围内的合理有序转移。三是在进行户籍制度改革的同时，做好相关配套制度的改革，使得户籍制度的改革能有效开展下去[12]。一方面改革农村土地现行制度，使得农民的土地承包经营权和宅基地的使用权等土地权益有效顺畅流转。另一方面，逐步建立健全城乡统一的社会保障制度，使得城乡居民社会保障水平趋于均等化，消除农业转移人口市民化的“后顾之忧”，从制度层面来保障农业转移人口市民化后的长久生活。

[1] 蒋建森.农业转移人口市民化的制度创新及其现实途径[J].中共浙江省委党校学报, 2013,(5):23-28.

[2] 董楠.我国农业转移人口市民化的困境与出路[J].学术界, 2014,(3):216-223.

[3] 何玲玲, 蔡炉明.农民市民化的成本解构[J]. 重庆社会科学, 2016,(3):43-50.

[4] 刘洪银.城镇化过程中农民“带土进城”与农地权益保护[J]. 西北人口, 2012,(1):33-36.

[5] 郭晓鸣,张克俊.让农民带着“土地财产权”进城[J]. 农业经济问题, 2013,(7):4-11.

[6] 唐欣瑜,梁亚荣. 我国农民集体土地收益分配权制度研究[J]. 农村经济, 2014,(6):36-40.

[7] 李飞, 杜云素.“弃地”进城到“带地”进城:农民城镇化的思考[J]. 中国农村观察, 2013,(6):13-20.

[8] 吴开亚,张力.发展主义政府与城市落户门槛: 关于户籍制度改革的反思[J]. 社会学研究, 2010,(6):58-85.

[9] 林宝,隆学文.“土地换社保”政策要慎重推行[J]. 中国党政干部论坛, 2008,(5):28-29.

[10] 郑无喧,黄耀志.“带地进城”:农业转移人口渐进式市民化对策 [J]. 现代城市研究, 2015,(1):55-57.

[11] 唐健. 让农民“带地进城”[J]. 中国土地, 2010,(7):19-21.

[12] 刘惯超.论户籍制度改革的方向、关键和步骤[J]. 经济体制改革, 2010,(6):21-24.