美丽乡村建设背景下农村改厕运动的困境与解决路径

汪 宇

(苏州大学 政治与公共管理学院，江苏 苏州 215123)



美丽乡村建设背景下农村改厕运动的困境与解决路径

汪 宇

(苏州大学 政治与公共管理学院，江苏 苏州 215123)

农村厕所存在的问题长期得不到解决，不利于农民卫生意识的提高和农居环境的改善，阻碍了美丽乡村建设，改厕运动势在必行。在改厕过程中面临的困境主要包括资金不足，发展受限；宣传缺位或不到位，农民心存抵触；规划不到位，缺乏远见；未引入市场机制，效率低下。因此，必须加强改厕资金的筹集和使用，在做好改厕宣传工作的同时，因地制宜地推进改厕工作，引入市场竞争机制、出台优惠政策，广泛借鉴各地成功经验。

美丽乡村； 改厕； 困境

为积极响应十八大提出的建设“美丽中国”的号召，加快推进美丽乡村建设，各地政府部门在完善基础建设、提高公共服务水平、改善农民居住条件等各方面助力美丽乡村建设。然而，与之显得格格不入的是“脏乱差”的农村厕所环境。2014年12月，习近平总书记在江苏调研时表示，解决厕所问题在新农村建设中具有标志性意义；2015年7月，习近平在延边地区考察时谈及对旱厕的改造问题，指出基本公共服务要更多地向农村地区倾斜，向老少边穷地区倾斜[1]，提出要因地制宜地进行“厕所革命”[2],因此,加强改厕工作,引入市场竞争机制,对推进美丽乡村建设具有重要意义。

1 我国农村改厕工作的现状

1.1 农村卫生厕所普及状况：普及广，增长快，区域间差异大

据2015年《中国卫生和计划生育统计年鉴》显示，我国农村卫生厕所的总量巨大，且2014年比2010年增加了2801万户，增长了16.3%。尽管农村改厕运动总体态势良好，但是区域间差异较大。我国东部地区的卫生厕所普及率已经接近九成，远高于国家平均水平(76.1%)，但中部、西部和东北地区卫生厕所普及率均低于全国平均水平，尤其是西部地区差距最为明显。而在相同年份相同省份的地级市间，农村卫生厕所的普及率也高低不一。以安徽省为例，截至2013年底，安徽省农村卫生厕所普及率为62.6%，低于全国74.1%的平均水平，其中，阜阳的农村卫生厕所普及率低于35.0%，远低于国家平均水平，而芜湖的农村卫生厕所普及率已达99.0%，黄山、宣城和铜陵的农村厕所普及率也高于全国水平。

1.2 改厕资金投入情况：投入量大，增幅快，个人投资比例大

“十五”期间，我国用于农村改厕投入资金195.179 1亿元，比“九五”期间增加33.382 2亿元；2004年至2014年4月，中央累计投入了82.7亿元，改造厕所2 103万户。2009年,深化医改近期重点实施方案将农村改厕列入重大公共卫生服务项目后，中央财政投入大幅增加。2009年至2011年三年期间中央财政共投入资金44.48亿元。在“十五”规划期间，国家、集体、个人、其他投资所占比例分别为20.17%、18.03%、60.48%和1.32%[3]，个人投资占主要比例。在补助方面，截至2013年，中央的补助标准从2004年补助中西部地区150元/户，逐步提高到500元/户；地方财政对于改厕农民的补助力度也不尽相同，从几百元至几千元不等。

1.3 农民对待改厕所持态度：支持、反对和无所谓

当前农民对改厕的态度不一。支持方认为，改厕是响应国家对美丽乡村建设的政策号召且效益显著，一方面，改厕能够提高自身的生活满足感、减少传染病的诱发和传染，又能美化环境、发展旅游业或吸引投资；且改厕由国家牵头、集体出资，而个人出资比例不大，负担不重。反对方认为，改厕需要个人出资，且在改厕之后他们必须去购买无机肥，增加了固定支出，加重了经济负担。更有甚者，认为改厕是对“厕神”的不尊重，破坏自家风水[4]，他们认为保留现状很好，也省去了改厕后维护厕所的苦恼[5]。还有一部分农民对改厕不置可否，保持中立态度。

1.4 改厕的类型与效益：六种类型效益不一

改造地区的农民家庭厕所常见的有六种类型：三格化粪池式、双坑交替式、完整下水道水冲式、粪尿分集式、三联沼气池式、双瓮漏斗式。根据2015年《中国卫生和计划生育统计年鉴》，2010年至2014年间这六种厕所总量之比分别为33%、1%、13%、2%、15%、6%，其中占比较多的是三格化粪池式、完整下水道水冲式和三联沼气池式。其中，三格化粪池式厕所的优点是能隔离过滤粪便，分解粪便，减少蚊虫病害；缺点是若不及时清理，可能导致管道堵塞或者滋生毒气。完整下水道水冲式厕所的优点是对环境的污染程度较低；缺点是不适合市政管道不支持的地区。三联沼气地式厕所的优点是既可以对粪便进行无害化处理，产生有机肥料，还能够用沼气充当能源，适用于养殖业发达和能源缺乏的地方；缺点是造价大，成本高。

2 我国农村改厕工作的困境

我国农村地域广阔，人口众多，传统农厕数量多，改厕的进度和水平不一，在改厕过程中出现诸多问题。

2.1 资金不足，发展受限

农厕改厕资金需求量大，不能单靠某一方的力量。政府作为改厕的号召者，应该扮演改厕资金最重要的提供者，但事实上，政府用于改厕的资金并不丰裕且在地区之间出现不均衡。我国中西部省份的经济落后于东部省份，省级政府财政收入不稳定，拨款给下级政府的改厕资金有限，在有些城镇，资金若非专款专项用于改厕，则容易被官员们用于招商引资、拉动经济增长、增加政府收入以及打造个人政绩，导致改厕进度不一[6]。事实上，政府的财政转移支付、补助等在不同地区的不同农村以及同一地区的不同农村的分配不尽合理。加之部分工作人员挪用改厕资金，贪污腐败，资金更显不足。对于收入有限的农民，要求个人出资占主要比例无疑是一种负担。此外，如想通过其他方式(诸如社会筹资、捐款等)筹集改厕资金还不常见。总体来看，改厕资金不足，后续乏力。

2.2 宣传不到位，农民有抵触心理

改厕作为一项惠民工程，应该得到广大农民的支持。但事实上，很多农民对于改厕的好处并不了解，认为改厕是一项劳神劳力的“面子工程”，远不如修桥铺路等带来的效益显著。这种抵触心理在一定程度上反映了政府部门对改厕宣传的不到位。改厕不仅仅是一个改变器物(传统厕所)的过程，更是一种转变思想、更新理念的过程。如果宣传不到位，就无法让人了解改厕的初衷，继而无法宣传卫生、环保知识，达到建设美丽乡村的目标；若政府强行改厕，势必引起农户们不满，影响政府的公信力。

2.3 规划不到位，缺乏远见

从长远来看，农村改厕是为了更好地促进美丽乡村的建设，并不是说改厕是为了隔断农民和农村的联系。如果强制将农村厕所建的和城市一模一样，人为地阻断农民和农村的联系，强迫农民改变生活在农村的生产和生活方式，反而会失去农村特色。目前的改厕过程中出现了规划不到位的问题，主要包括忽视当地情况、选择改厕的类型不当，厕所的设计欠妥，缺乏考虑改厕后的管理维护，厕所质量不佳、修理困难等。

2.4 未引入市场机制，效率低下

当前政府外包服务已经非常普遍，改厕也应该引入市场机制进行服务外包。但是，目前不少地区的改厕没有引入市场机制，一方面，政府部门的技术人员没有接受相关培训，技术水平低；另一方面，受门槛限制，相关的企业没有资格参与竞争、承包项目工程，导致改厕主要由政府部门负责。由于缺乏竞争，相关工作人员积极性不高，且其改厕进程难以得到有效监督，改厕的效率低下。

3 美丽乡村建设中改厕受阻的原因

在改厕进程中，始终存在一些阻力因素，主要表现在经济、政治和历史文化等方面。

3.1 地区经济条件的影响

我国幅员辽阔，自改革开放以来，各地经济发展速度不一，发展水平参差不齐。在经济较为发达的地区，物质条件好、技术引进和发展迅速较快，政府的财富值多、集体拥有的资金丰裕，加之农民收入相对较高，改厕收益和投入的比值大于1，改厕的阻力相对较小；但是，在一些偏远落后地区的农村，经济发展速度慢，物质条件还有待提高，政府财富少、集体的资产不丰裕，改厕资金不足，加上农民的个人收入有限，额外的改厕费用是一笔经济负担，改厕的阻力大。

3.2 政府行政管理体制的影响

受历史上计划经济体制“大包大揽”角色的影响，我国政府在国家重大项目中习惯性地扮演着主要角色。目前改厕工作一般是由政府承揽，交给相关部门，继而进行硬性摊派，落实到农户执行，由于是政府包揽，缺少市场竞争以及缺乏对权力的有效监督制约，改厕进程难免受到技术不成熟、采购不专业、效率低下等因素的影响。在此过程中，官员则受自身“经济人”思想的影响，容易产生懈怠心理，滋生部门保护主义，致使改厕进度慢、资金不足[7]、部门之间无法形成合力等问题。

3.3 历史文化因素的影响

在我国经济发展较为先进的地区，社会文化氛围相对开放，信息传播速度快，农民对于新鲜事物的容纳程度较高，对于改厕的需求比较强烈。相反，在经济发展滞后的地区，信息相对封闭，农民对改厕的认识不到位，政府宣传改厕的力度也不够，一些农民主观上就不愿意接受农厕改造，甚至在一些偏远落后、社会文化相对传统保守地区，有农民崇拜“厕神”、迷信风水，认为改厕会破坏自家风水而抵制改厕。即使有部分农户渴望改善卫生条件，往往受困于受改厕资金、人员、技术、方式等方面的限制，将自己的需求采取选择性忽视或者直接压抑。因此，公民接受教育的程度高低，权利意识强弱，社会力量强弱，相关的非政府组织健全与否，志愿者队伍壮大与否，这都直接或间接地影响着农民改厕的心理和行为。

4 美丽乡村建设中推进改厕工作的路径分析

农村改厕是一项系统工程，针对农村改厕存在的问题，需要从资金筹措、政策宣传、体制创新等多个层面整体推进农村改厕工作。

4.1 加强改厕资金的筹集和使用

改厕资金的筹措比例要根据不同地区的经济状况划定，对于经济发达的地区，改厕资金主要依靠个人筹集；对于经济欠发达地区，三级(中央、省、市)政府应该联合拨款，其中中央政府承担主要拨款任务，地方政府要争取国家重大公共卫生扶持资金[8]，集体筹措部分资金，减小个人出资比例。同时，发展非政府组织，充分吸引并壮大社会力量筹集改厕资金，增加社会力量的出资比例。此外，为了保证改厕资金的合理利用，政府要通过电子政务对改厕进程定期公布，公民和其他社会力量要对改厕资金的使用情况进行监督，防止改厕资金被贪污和挪用。

4.2 做好改厕宣传工作

政府部门要采用农民喜闻乐见的方式，宣传农村改厕的目的、意义以及卫生厕所的优点。通过改厕成功的案例鼓励农民改厕，培养农民健康文明的生活习惯，帮助他们树立崇尚绿色、环保、可持续发展的环境意识。同时,要联合公民社会的力量，发挥非政府组织、志愿者在改厕宣传工作中的作用。农民自身也要努力学习卫生知识，配合改厕工作的展开。

4.3 因地制宜地推进改厕工作

我国地形复杂，地域跨度大，气候差异大，各地能源特点不同；同时，各地经济发展水平、农民生活和生产方式、人口密度、风俗人情等因素差异较大。因此，在农村改厕过程中必须坚持因地制宜的原则，综合考虑各地农村的财力、自然环境、风土人情、生活水平等各方面因素，以实现本地经济、社会、卫生和环境的共同发展。

4.4 市场机制与优惠政策并举

首先，政府要下放权力给市场，采用竞标的方式筛选优质供应商和队伍，利用市场机制减少改厕的成本，完善改厕的技术，提高改厕的效率，让资源得到优化配置。如江苏省南京市的农厕改造过程中,政府引入市场机制，对农村改厕部分工作进行招标，大大提高了效率[9]。同时，为保证改厕工作的顺利推进，公民和社会组织要利用媒体、舆论等方式加强对政府和市场的监督。其次，要出台支持改厕的政策。例如山东省出台《关于深入推进农村改厕工作的实施意见》(鲁办发〔2015〕50号)，对试点地区积极配合改厕的农民给予精神和物质奖励。最后，给愿意承担改厕的企业以政策倾斜，如减税或其他优惠。

4.5 要广泛借鉴各地成功经验

韩国在20世纪70年代，农户家庭统一安装抽水马桶。其中，马桶内置分格的粪便化解器被埋在地下，通过电解的方法化解粪便，不仅能消除异味、实现环保目标，而且能发酵成肥料。我国鸡西市碱场村采用新材料，运用新技术，设计出多功能、生态化、组装式农用室内厕所，不仅解决了农村的上厕难问题，还解决了饮水、洗澡问题[10]。常熟市制定的农村改厕管理办法和农村改厕技术规范，为改厕工作提供了一个格式化、文本化的标准,为今后农村改厕工作提供很好的借鉴作用。

[1] 农村“厕所革命”[J]. 农村工作通讯,2015(21):19.

[2] 龙通平. 厕所革命:农村小康社会建设的“关键工程”[J]. 农村工作通讯，2015(21)：1.

[3] 中国网.中央投入82.7亿改造农厕 2020年卫生厕所普及率达85%[EB/OL].(2014-04-03)[2016-07-04].http://news.china.com.cn/2014-04/03/content_31991632.htm.

[4] 孙献忠. 农村改厕对农民卫生意识与行为影响[J]. 预防医学情报杂志，2007(6):739-741.

[5] 吕雪琼,陈汉汛. 农村改厕的经济与社会效益分析[J]. 中国健康教育，2001(12):54-55.

[6] 新浪网.卫生部发布会介绍国家重大公共卫生项目进展情况[EB/OL].(2011-08-09)[2016-07-04]. ht-tp://finance.sina.com.cn/roll/20110809/155910287164.shtml.

[7] 张代令. 生态厕改 普惠民生：蓬莱市“厕所革命”助力美丽乡村建设[J]. 农村工作通讯，2015(21)：23-25.

[8] 朱波. “厕所革命”不是“小题大做”[J]. 政府法制，2010(32)：45.

[9] 陈晓进. 引入市场机制，促进农村改厕健康发展[J]. 江苏卫生保健，2012(4):3-5.

[10] 范啸. 农村厕所的一场深刻革命:鸡西市农村厕所生态化改造试点调查[J]. 奋斗，2012(9):45-48.

责任编辑 陈桂梅

The Dilemma and Solution of Rural Toilet Reform Movement against the Background of Beautiful Countryside Construction

WANGYu

(College of Politics and Public Administration, Soochow University, Suzhou 215123, China)

The problems of rural toilets have existed for a long time, which hinders the improvement of farmers’ health awareness and the rural environment. In a word, it is not conducive to build our beautiful countryside, so we must change the situation. In the process of reforming the toilet, we will face these difficulties: insufficient funds for development; lack of publicity or not in place, farmers feel conflicted; planning is not in place and lack of foresight; failure to introduce market mechanisms and inefficiency. Therefore, we must strengthen the collection and use of the funds, do propaganda work well, promote the reform according to local conditions, introduce market competition mechanism, promulgate preferential policies and learn from the successful experiences.

beautiful countryside; improve rural toilet; dilemma

2017-02-04

江苏高校哲学社会科学重大项目“江苏推进城乡发展一体化体制机制研究”(2014ZDAXM007)

汪宇(1993— )，女，安徽芜湖人，硕士研究生在读，研究方向：社区治理。

10.13750/j.cnki.issn.1671-7880.2017.03.017

R 124.2

A

1671-7880(2017)03-0060-04