新形势下高职院校经费监管运行机制的构建

孙应绪

（甘肃林业职业技术学院，甘肃 天水 741020）

新形势下高职院校经费监管运行机制的构建

孙应绪

（甘肃林业职业技术学院，甘肃 天水 741020）

建立专项巡视、会计监督、内部审计、外部职能部门审计联动的高职院校经费监管机制，对强化高职院校内部治理、预防舞弊与腐败具有重要意义。针对新形势下高职院校资金监管存在的问题，分析其产生的原因，进而探讨建立以专项巡视为保障、内部控制为基础、外部监管为驱动的财务管理联动机制，以此来规范高职院校财经行为，提高经费使用绩效。

高职院校；经费监管；运行机制

近年来，部分高职院校经费违规使用时有出现，反映出高职院校管理中存在一些问题，不仅给国家造成了经济损失，也对社会造成了不良影响。究其原因，除了高职院校相关人员思想政治素质不高外，更重要的原因是制度不健全、监管机制不完善等。部分高职院校虽然有健全的制度，但执行不力，或部分高职院校监管制度已经过时，不能满足新时期高校对经费监管的要求。因此，有必要对高职院校现有的财经制度进行完善，以此为抓手，建立以监管队伍建设为保障、内部控制为基础、外部监管为驱动的经费监管联动机制，规范高职院校财经行为，提高经费使用效率。

1 教育经费监管存在的问题

教育经费监管应该由监督、管理两个部分构成，经费管理主要是指经费的预算和经费的使用；经费监督主要是指对预算执行、使用情况和效果的监督。现阶段高职院校教育经费监管主要由经费来源单位（如政府财政部门、教育部门、发改委）、经费使用单位（各高职院校）、国家监督职能部门（纪律检查部门、审计部门）、社会具有监督资质的单位（会计事务所）等部门监督实施，其模式可以分为内部监督与外部监督[1]。近年来高职院校教育经费监管总体上成效显著，但也存在一些问题。

1.1 制度不健全

首先，制度不完整，高职院校制度建设虽然充分，但一些制度已经不符合新形势的要求，没有及时进行修订完善。其次，制度对执行者约束比较多，而对监督者的约束少，比如在《会计法》、《会计基础工作规范》及其他相关制度中，对监督管理要求提得多，而对监管责任的要求提得少。再次，制度体系不完善，一些制度规定比较零散，遇到问题就出台一个制度，没有形成合力。

1.2 财务人员素质不高

国务院《关于加快发展现代职业教育的决定》发布之后，高职教育发展进入快车道，高职院校财务活动的内容和空间不断拓展和丰富。然而财务人员的整体素质并没有随之提升。一方面，高校财务人员结构不合理，年龄偏大，学历偏低，平时又疲于日常工作，忽视业务知识、专业技能的自我提升，职业判断、沟通协调能力差；另一方面，高职院校近年来一直强调教学、科研，忽视财务管理在学校建设和发展中的作用，有的院校将一些不具备财务管理知识的人安排在高校财务管理领导岗位，而专业财务人员往往只是高校的记账员、出纳员。

1.3 监管机构不健全

教育部经费监管事务中心已于2010年成立，而省级独立建制的并不多见，高职院校更没有设立独立的监管部门，一般由审计处进行事后监管，加上人员不足，相关的监管知识欠缺，监管职能的发挥受到一定限制。

1.4 内、外监管联动机制不健全

一是被监督者自觉接受监督的意识不强，甚至反感；二是监督者怕事后遭受报复；三是民主意识不强。监督本身是行使民主权利，如教代会就是民主监督形式，只有充分民主，监督才能开展，所以教育经费监管机制还没有真正建立起来。

1.5 监管的评价机制不健全

由于国家加大了对教育经费的监管力度，高职院校非常重视对教育经费进行监管，但其监管主要在使用环节，重视的是合规性监督，经费使用的合理性没有具体的标准，一般认为只要不出现经济损失和贪腐现象，监管基本就是有效的。另外，绩效评价、效益性评价没有监管约束，形成监管盲区[2]。

2 高职院校教育经费监管的对策与实践

2.1 完善教育经费监管制度

俗话说“没有规矩，不成方圆”。建立科学、完善的制度体系，能降低风险。所以，从国家层面应该根据教育经费监管的新情况、新形势制定切实可行的《教育经费监管法》，对教育经费监管的主体、对象、内容、手段、结果、奖惩办法和责任追究进行明确规定，使教育经费监管有法可依、违法必究；从高职院校层面要根据自身实际情况，结合国家的法律法规及时制定和完善校内经费管理制度和经费监管制度。现阶段高职院校应从以下几个方面对校内制度进行完善。

2.1.1 重视内部控制制度建设 内部控制制度的原则和方法要符合《内部会计控制规范——基本规范（试行）》，要建立重大财务事项议事规则、经济责任制度、预算管理制度、财务审批制度、财务信息公开制度。

2.1.2 设立校长领导下的“内控”委员会 建立科学合理的高校治理机制、集体研究决策机制、内部授权批准制度。

2.1.3 成立预算编制委员会 制订预算管理办法，将所有收入纳入预算，重大支出要经过集体讨论，实行“一支笔”审批制度。

2.1.4 工程项目立项经过集体决策 工程项目立项按照规定进行招投标，重大工程决算按规定送有资质的部门审计。

2.1.5 制订科研经费管理办法 建立健全科研经费管理责任制，加强科研经费过程管理。高职院校要高度重视科研经费管理工作，完善校内科研经费管理制度。要将科研经费纳入学校财务部门统一管理，要加强科研合同、科研经费转拨、项目管理费、人员经费、业务费等支出及科研项目结余经费的管理，要规范因科研产生的固定资产和无形资产管理，要逐步建立科研经费绩效考核制度，同时还要加强科研经费的监督检查工作。

2.2 加强教育经费监管队伍建设

监管队伍建设是教育经费监管的核心。高职院校内部监管队伍主要包括：学校的财务队伍、审计队伍、纪检监察队伍以及广大师生员工。而财务、审计人员在整个监管队伍中发挥着至关重要的作用。解决财务、审计队伍的建设问题，也就解决了教育经费监管的主要问题。

2.2.1 严格财务、审计部门干部任职条件 高职院校要选聘熟悉国家财经法律、法规，掌握财务、审计相关知识的人员担任财务、审计部门负责人。负责人应具备较高的思想政治素质，娴熟的财务、会计、审计、经济管理专业知识，具有3年以上财务、审计工作经验。可根据实际情况，设置1～2个部门副职，部门副职应具有财务、审计实务工作经验[3]。高职院校应按财务、审计岗位功能划分相应的科室，科级干部应具备中级及以上职称和在下一级管理岗位3年及以上的工作经验，具备相应的沟通、协调和管理能力。加强科级干部培训，安排科级干部轮岗交流，建设业务精湛、能力过硬、服务到位的财务、审计科级干部队伍。

2.2.2 规范财务、审计人员管理 为保证财务、审计工作正常开展，高职院校要配齐、配足财务、审计人员，根据《会计法》、《审计法》、《行政事业单位内部控制规范（试行）》及财务不相容岗位相分离和相互制衡的原则，结合实际情况，按教职工人数3%～5%的比例，配备财务、审计人员；坚持“持证上岗”制度；坚持财务和审计岗位专业化，减少人员调动的随意性；坚持财务、审计人员轮换制度；实行回避制度，严肃财经、审计纪律；要加强对财务、审计人员的培训，支持财务、审计人员参加各级职称和学历考试；财务、审计人员应加强自身学习，提高自身的职业判断能力[4]，要诚实、敬业、守信，坚守职业道德底线。

2.2.3 落实监管队伍建设的主体责任 监管队伍建设工作是单位内部管理工作的重要组成部分，加强监管队伍建设工作，加强监管工作的领导责任，承担起监管队伍建设的主体责任。

2.3 建立内、外监管联动机制

在监管制度建立和监管主体明确后，如何进行经费监管就成为关键的环节。建立内、外监管联动机制，发挥各监管主体的积极性。

2.3.1 内部监管机制（1）会计监督。会计监督是指高职院校内部的会计机构和会计人员依法对学院各项经济活动的合法性、合理性和会计资料的真实性、完整性及预算执行情况等进行的监督。会计监督可以分为事前监督、事中监督和事后监督。事前监督是指对将要发生的经济活动进行监督，事中监督是指对正在发生的经济活动进行监督，事后监督是指对已经发生的经济活动进行监督。会计监督还可以分为政策性监督和技术性监督。政策性监督是指检查学院经济活动是否符合国家有关政策、法规，是对经济活动真实性和合法性的监督；技术性监督是指检查学院经济活动是否符合会计核算技术要求，是对经济活动准确性、完整性和全面性的监督。因此，应结合具体情况，灵活选择监督的方法。会计人员要严格按照财经法规及校内规章制度办理会计业务，对各项收入要审查收费是否有依据、标准是否超定额，确保各项收入合法、合规。对于各项支出要审查程序是否合规、手续是否完备，坚决将各项支出管严、管实、管细，杜绝支出漏洞[5]。

（2）内部审计。高职院校内部审计是审计机构和人员通过对高职院校所有业务活动及内部控制制度的合法性、合理性、适当性和有效性进行审查，提出改进意见，防范未知风险，保障学校各项目标实现的一项检查、督促、管理工作。按照《教育部关于加强直属高等学校内部审计工作的意见》要求，高职院校内部审计工作不仅要对高职院校财务决算和财务收支进行审计，更重要的是要对资产、基建工程和对外投资、经济责任和内部控制进行审计。目前，高职院校对财务收支、基建维修工程的内部审计能够发挥较好的监督作用，而其他方面诸如领导离任、内控制度审计还存在不少问题。提高对内部审计工作全面性、重要性、独立性的认识，突出内部审计的独立性；构建内部控制指标体系，完善评价标准，建立合理的风险评估机制；对高风险项目进行跟踪监控，保障高职院校资产安全；加强对领导干部任职期间的审计工作，使经济责任能够在“事前”予以防范，推动内部审计工作有效开展。

（3）建立教代会监督和财务信息公开机制度。教职工代表大会监督是高职院校管理民主化的充分体现，教代会对学校财务工作具有审议权和建议权，可以对学校的各项决策进行民主监督，这一措施对高职院校规范财务工作有一定的作用。同时，会计信息披露、内部审计结果公开，也对学校的财务监督发挥着重要作用。

2.3.2 外部监管机制 （1）建立高职院校总会计师委派制度。《总会计师条例》已于1990年12月31日发布实施，《高等学校总会计师管理办法》也于2011年4月1日发布实施，由于高职院校缺乏相应的人才，这项制度一直处于起始阶段。有些院校虽然设置了总会计师，但多数由财务部门的负责人兼任，并未承担起总会计师职责。应当在高职院校建立总会计师委派制度，发挥总会计师在重大经济活动、财务风险、内部控制等方面的专业指导作用。

（2）建立高职院校经费监管专项巡视制度。专项巡视是继2013年中央做出“巡视对象不固定”、“巡视组长一次一授权”变革后的又一新部署。它以问题为导向，形式更为灵活，哪里问题多、哪个部门问题多，就往哪投入更多力量，以便发挥巡视和监督的最大效力。

目前，专项巡视虽然没有现成的经验，但因为它是在总结当前巡视工作实际情况的基础上提出来的，符合当前反腐实际。从常规巡视到专项巡视，既是巡视工作的一个改革，也是反腐工作的一个进步。

（3）完善财务监管体系。财务监管体系包括教育主管部门、上级财政部门、国家审计部门的监管，还包括外部审计监管，即高职院校聘请、有关部门委派社会上专职的中介机构，对高职院校进行专业审计和监督检查，这些都是一种极具权威的外部监督机制[6]。

2.3.3 建立健全教育经费绩效评价机制 在教育经费的监管中，绩效评价是非常重要的，可以有效地评价教育活动效果。然而当前还没有一套可以参照的现成的绩效考评体系。对高职院校而言，应当针对教育经费的效率性、效果性、公平性、经济性，研究资金使用绩效，制订出符合学院实际情况的绩效评价指标，并将其纳入教育经费监管之中，建立健全绩效评价机制；应当明确绩效责任，强化绩效观念，提高绩效意识，充分调动主观能动性；应当制定完善的责任制度，明确不同单位、不同部门的具体责任，提倡阳光监督；根据部门绩效评价结果，及时查缺补漏，分析经费在使用过程中所存在的问题，防止绩效评价沦为形式；应当将部门预算编制和支出项目绩效评价相结合，以评价结果作为导向，优化预算编制，提高教育经费的使用效率。

任何制度都需要监督，而且是全面的监督，包括制度本身的监督（制度管理）。高职院校会计人员、审计机构等的内部监督，财政部门、审计部门、中介机构等的外部监督是一个有机体，任何一方面的监督缺失，都有可能导致制度执行不力。高职院校要按照“统一领导、分级管理”的原则，将学校及内部纪检、审计等职能部门纳入教育经费监管责任主体体系，将职责与责任有机结合起来，充分发挥各监管主体的积极性，规范高职院校财经行为。

[1]王春晖.高校单位层面内部控制指引研究[J]．教育财会研究，2015（5）：60-63.

[2]王新华.高校会计监督职能探析[J].山西师大学报：社会科学版，2010（S1）：51-53.

[3]郑素芳.高校会计管理监督机制的构建[J].安顺学院学报，2014（1）：108-109.

[4]王小力.高校内部审计质量控制评价体系建设[J].中国内部审计，2012（5）：50-53.

[5]刘景艳.新时期教育经费内部监管的完善问题研究[J]．教育财会研究，2016（2）：23-26.

[6]王守军，刘景，杜育红．美国高校经费监管的主要做法与启示[J]．教育财会研究，2014（2）：3-8.

G717

B

1671-1246（2017）22-0129-03

甘肃省高等学校科研项目（20170245）