论民事环境侵权与行政性环境侵权竞合时的责任追究

张露

（福州大学 法学院 ，福建 福州350108）

ZHANG Lu

(School of Law,Fuzhou University,Fuzhou,Fujian 350108）

论民事环境侵权与行政性环境侵权竞合时的责任追究

张露

（福州大学 法学院 ，福建 福州350108）

对环境侵权主体进行责任追究，是对受害人合法权益的保障，也是促进我国环境保护事业进步的关键。从民事环境侵权与行政性环境侵权竞合时的责任追究困境入手分析，可以得出，行政性环境侵权在归责原则上存在局限性，行政性环境侵权在因果关系认定上存在争议，民事主体与行政机关的责任分担上存在分歧。因此建议应该在拓宽行政性环境侵权的违法责任归责原则的适用范围、降低行政性环境侵权因果关系的认定标准、明确民事环境侵权与行政性环境侵权竞合时的责任形态三方面进行改进从而完善此类环境侵权案件的责任追究。

民事环境侵权，行政性环境侵权，共同环境侵权，责任追究

面对日益增多的环境侵权事件，我国在追究环境共同侵权责任这一问题上并不完善。在侵权责任追究上，针对民事环境侵权，目前我国司法实践中主要是采用现有的《侵权责任法》的相关规定，而针对行政性环境侵权，主要是以《行政诉讼法》和《国家赔偿法》为法律依据。就绝大多数仅为单一的民事环境侵权或行政性环境侵权纠纷而言，由于环境侵权的特殊性，在适用以上法律追究侵权责任时尚且存在一些困难。然而，环境侵权具有复杂性，现实中大量存在民事环境侵权与行政性环境侵权共同致害的事件。由于理论上的不成熟和法律的缺位，在出现类似事件时，在界定行政机关的行为是否构成行政性环境侵权以及确定为行政性侵权后，民事主体与行政主体之间责任应该如何分担，成为该类环境侵权案件处理时的一个难题。有鉴于此，本文就民事环境侵权与行政性环境侵权竞合时的责任追究进行探讨。

一、民事环境侵权与行政性环境侵权竞合时责任追究之困境

近年来，伴随着复合污染的扩大和其他环境违法现象的发生，共同环境侵权现象有日益增多的趋势。而行政主体与民事主体共同环境侵权的行为也是共同环境侵权的一种，虽然此种环境侵权在整个环境侵权纠纷中所占的比重不大，但却是环境侵权纠纷中最为复杂最难处理的一类案件。[1]第一，行政性环境侵权难以界定。在共同环境侵权案件中，污染源呈现五花八门的复合形式，且由各种因素综合导致的结果，加害人人数众多且往往难以确定。因此，在共同环境侵权案件中，一个首要问题就是确定侵权主体。在实践中，会发现在许多环境侵权案件中，行政主体的违法行为以及法定义务不履行行为也是导致环境侵权的因素之一，此时，行政主体的违法失职行为以及法定义务不履行行为能否界定为行政性环境侵权行为，到目前为止无论在理论上还是立法上都没有清楚地界定。根据现行的法律规定，针对行政机关的某些违法行为可以提起行政诉讼，申请国家赔偿也以行政机关的违法行为为要件。对于行政主体不履行法定义务的行为是否能提起行政诉讼和申请国家赔偿这一问题无法可依。因此，不作为的行政性环境侵权在界定上存在困难。第二，行政主体与民事主体间责任分配无法可依。责任承担是环境侵权案件处理的最终目的，只有在相关主体合理承担责任的基础上，受害人权利才能得到真正救济、受损害的环境才能得到真正修复。但是，目前，我国在行政主体与民事主体共同侵权时责任追究的理论研究不多，立法也存在空白。因此，即使环保法庭受理了此类案件，行政主体与民事主体之间侵权责任的分配也无法可依，此类案件的相关主体的责任也得不到追究。

二、民事环境侵权与行政性环境侵权竞合时责任追究困境之原因分析

有侵权必须有救济，在民事环境侵权与行政性环境侵权共同致害事件中，只有严格追究相关责任主体的责任，才能使受害人的合法权益得到有效救济、环境污染事件得以减少。为了使此类案件的受害者得到救济、相关责任主体承担相应的侵权责任、环境得到保护，通过上文对此类案件责任追究现状的分析，以下从行政性环境侵权的归责原则、因果关系认定以及民事主体与行政主体责任分担形态三大方面分析民事环境侵权与行政性环境侵权竞合时司责任追究困境的原因。

（一）行政性环境侵权在归责原则上存在局限性

归责原则是界定一个侵害行为是否是侵权行为的关键。根据我国现行的《行政诉讼法》规定的提起行政诉讼的条件[2]以及《国家赔偿法》规定的受害人取得国家赔偿的条件[3]，能够看出，我国在行政赔偿的归责原则上采取违法责任原则。但是，在民事环境侵权与行政性环境侵权共同致害事件中，行政机关致害不但表现为行政行为的违法还表现为未履行法定义务即行政不作为。如果违法责任原则仅仅适用于行使职权的行政行为，那些因行政机关没有尽到法定义务而导致环境污染事件进而危害到他人人身、财产安全的行政机关的责任得不到追究，既不利于环境污染的预防，也使得受害人的权益不能得到公平救济。

（二）行政性环境侵权在因果关系认定上存在争议

不论民事环境侵权还是行政性环境侵权，侵权行为与损害结果之间存在因果关系是侵权主体承担责任的前提条件之一。然而，环境侵权的复杂性使得环境侵权案件中的因果关系认定成为一个难题。针对民事环境侵权的因果关系问题，虽然存在“因果关系推定”[4]、“疫学因果关系”、“间接反证说”等学说，各个学说之间存在一些争议，不过它们都认为行为与结果之间应该有直接的因果关系。对于民事主体和行政主体共同致害的环境侵权案件，行政机关的违法行为或未履行法定义务行为与受害人的损害之间是不是存在因果关系？目前司法实践中存在两种判断标准。有人认为我国《国家赔偿法》只规定了赔偿直接损失，主张应该以“直接因果关系说”作为行政性环境侵权因果关系认定的标准。[5]有人认为行政主体与民事主体共同导致的损害是共同侵权行为的结果，因此不能适用“直接因果关系”，应适用“因果关系充分性理论”。持这种观点者认为：只要国家机关违背其特定义务，并因此导致其损害，且受害人没有其他受偿手段，则认为国家赔偿责任的因果关系存在。[6]正是因为理论上在行政性环境侵权在因果关系认定上存在争议，使其很难界定。

（三）民事主体与行政机关的责任分担上存在分歧

在多数人的侵权责任中，行政赔偿与民事赔偿是不一样的。根据我国《行政诉讼法》和《国家赔偿法》的有关规定，在行政共同侵权中只有承担连带责任一种情形，此时两个以上行政机关是有联络的，在民法领域，共同环境侵权分为两种联合形式，包括有意思联络的数人侵权和无意思联络的数人侵权。前者的前提是侵权人有共同过错，因此各侵权人承担连带责任。后者只是数个行为的偶然结合而致使他人损害，这种情形承担连带责任还是按份责任存在争议。[7]在民事主体与行政主体共同致害的环境侵权案件中，民事主体与行政主体之间存在有意思联络的情形和无意思联络的情形，前者是行政机关与民事主体存在共同过错，进而造成环境污染使受害者的人身、财产受到损害。后者是民事主体的行为造成环境侵权，而行政主体对侵权结果的发生未尽到法定义务。在这两种情形下，行政主体与民事主体之间的责任形态应该是连带责任？按份责任？还是补充责任？在理论上也存在争议。有学者认为，为了使受害人的权益真正得到保障，行政主体与民事主体之间应该承担连带责任。有的认为为了维护企业的利益，减轻其赔偿责任，应适用按份责任。还有的认为不应加重行政机关的法定义务，应适用补充责任。责任承担是受害人得到救济的最终保障，而在责任形态上的分歧，使得侵权责任得不到公平追究，受害人的权益得不到保障。

三、完善民事环境侵权与行政性环境侵权竞合时的责任追究之建议

通过分析民事环境侵权与行政性环境侵权竞合时责任追究的现状，分析其原因，主要是行政性环境侵权的界定上存在困难以及民事主体与行政主体责任分担上存在争议。因此本文试着从以下三个方面进行完善，以完善司法实践中民事环境侵权与行政性环境侵权竞合时的责任追究。

（一）拓宽行政性环境侵权的违法责任归责原则的适用范围

根据上述原因分析，可知我国行政赔偿的归责原则采取违法责任原则，依照此归责原则，只有行政机关实施的具体行政行为确认违法的情况下才追究行政机关及其工作人员的赔偿责任。但近年来发生的漳州“PX爆炸事件”以及最近发生的天津危险品仓库爆炸事件，这一系列事件引起了我们对行政监管责任问题的思考，虽然相关监管部门的失职行为并非这些事故发生的直接原因，但如果相关部门在事故发生前能及时行使安全、质量检查等法定职责，那么这一起起悲剧是否能够避免？权力主体的上述失职行为，究其本质就是行政不作为行为。此外，行政相对人以行政主体不履行法定职责造成其合法权益遭受损害为由而提起的行政诉讼案件也屡见不鲜。这些都表明了行政不作为也是一种侵权行为，也会对公民的人身和财产造成损害。[8]

行政法理论认为，行政机关的职权和义务都是法定的。在民事环境侵权与行政性环境侵权共同致害案件中，如果说行政机关违法颁发排污许可会造成环境污染从而损害他人人身、财产。行政机关未履行监测、监管义务导致超标排污同样也会造成污染环境从而损害他人合法权益。因此，行政机关违法失职行为与未履行法定义务的行为都会造成损害结果的发生。因此，在《国家赔偿法》中，只规定违法行为造成损失可以得到赔偿而不履行法定义务的行为造成的损失得不到赔偿是不合理的。正因为法律规定上的缺位，使得实践中，在涉及行政主体的共同环境侵权案件中，行政机关及其工作人员只受行政上的处分，而不负任何赔偿责任。这样的处理不仅利于督促行政机关履行保护环境、预防环境污染的义务，也不利于因环境污染而受损害的受害人的救济。因此，在《国家赔偿法》中，不仅应确立行使职权违法责任归责原则，还应将行政不作为纳入行政赔偿的违法归责原则中，即行政赔偿中的违法责任归责原则不仅适用行政机关行使职权的行为也应该包括行政机关的不作为行为。

鉴于以上分析，本文认为“行政不作为”的概念应明确纳入国家行政赔偿范围，并明确把行政不作为行为纳入《国家赔偿法》之中，使得行政不作为的国家赔偿有了明确的法律依据。还要增加条文明确规定因行政机关怠于履行法定职责或不履行法定职责，侵害公民、法人和其他组织的合法权益，可以获得国家赔偿的具体情形，如行政机关未履行排污监测、监管义务。

（二）降低行政性环境侵权因果关系的认定标准

在民事主体和行政主体共同造成的环境侵权案件中，行政机关违法行为或不履行法定义务的行为不是导致损害发生的直接原因，行政行为更多的是与其他原因结合，共同造成损失的发生或扩大。如果依照《国家赔偿法》规定的以直接因果关系作为认定作为的行政性环境侵权的认定标准，认为行政主体无需为其行为产生的间接损失承担赔偿责任，非但不利于保护受害人的合法权益，也为行政主体推脱责任找到了借口。因此，因行政机关的违法行政行为与民事主体的侵权行为共同造成的间接损失，行政机关应该承担赔偿责任。

行政行为不仅有行政行为，还包括不作为的行政行为，有学者认为只要行政主体应履行义务目的是为了保护特定主体利益，而行政主体违背了义务，对特定主体合法权益造成损害，这种行政不作为即构成行政侵权行为，该不作为行为与损害结果之间存在因果关系。[9]通过这种方法判断，行政不作为行为是损害结果发生的必要条件来确定二者之间存在因果关系，可以将行政不作为与其他原因结合造成损害的情况纳入国家赔偿的责任范围，使其既有利于督促行政主体积极履行法定职责，也能够更全面的保护受害人的合法权益。笔者认为这种方法是合理的。实践中，不论是作为的行政行为还是不作为的行政行为，不能仅以行政行为是损害发生的直接原因作为判断二者之间存在因果关系的标准，而需要结合具体情况分析。当行政行为是损害发生的直接、必然原因时，行政主体当然需要承担行政赔偿责任。当行政行为与其他原因结合导致特定主体权益受损时，只要行政行为违法，或者未履行义务，并且如果义务正常履行损害就不会发生或扩大，那么行政行为与损害结果之间就存在间接因果关系，此时，行政主体就应当承担相应的行政赔偿责任。在对因果关系的认定标准上既不能过高，也不能过低。在民事主体与行政主体共同导致环境共同侵权案件中，在行政性环境侵权的认定上，应该降低因果关系判断标准，并采取间接因果关系。但这种认定必须有严格的限制条件，不是所有导致环境损害后果的行政行为都应该承担行政赔偿责任。因此笔者认为，间接因果关系的适用应符合两个条件：一是因果关系的逻辑联系；二是因果之间具有相关性。[10]

面对环境污染致害案件的频繁发生而且危害巨大的现实状况，笔者建议《国家赔偿法》应该与时俱进，应该把因违法行政行为或行政主体未履行法定义务而导致的间接损失也纳入行政赔偿法的范畴中，但行政机关的法定义务也有一定的度，不能无限扩大。所以，也应将该间接损失限定在合理的范围内。

（三）明确民事环境侵权与行政性环境侵权竞合时的责任形态

民事环境侵权与行政性环境侵权共同致害的环境侵权案件包括有意思联络与无意思联络的情形。这两种情况下，民事主体与行政主体之间应该怎样分配责任？针对有意思联络的情形，行政主体与民事主体的共同行为致使环境介质污染从而对他人人权、财产权造成损害的是共同环境侵权[11]，承担连带责任，这是毫无疑问的。但是针对行政主体与民事主体无意思联络的情形应该适用的责任形态存在争议。有人认为，无意思联络的民事环境侵权与行政性环境侵权共同致害的环境侵权情形属于无意识联络的二个以上行为间接结合造成同一损害后果，行为人之间承担按份责任的情形。[12]如适用该条款，则民事主体与行政主体之间承担按份责任。也有人认为该情形与《侵权责任法》中公共场所的管理人未尽到安保义务和教育机构对限制行为能力人未尽到教育、管理职责的情形相符，因此行政主体承担补充责任。这两种观点都有其合理之处。

责任形态涉及利益衡量，责任形态的选择本质上也是关于加害人与受害人以及加害人与受害人之间的利益协调与平衡的问题。[13]再加上环境侵权问题往往还具有“社会性”的特征，即其所涉及的空间、主体范围相当广泛，损害后果影响广泛。这一切都促使人们注重对弱势受害群体权益的保护，侵权行为法也出现优先保护受害人这一发展趋势。但在侧重保护受害者利益的同时也不能无限扩大加害人的责任。行政性环境侵权包括违法行为和不作为，主观过错包括故意和过失。但对行政机关的行为很难判断其主观是故意和过失，如果适用补充责任，会使故意为之的行政机关得不到法律的制裁，环境污染事故的悲剧也会不断上演。但同时也不能科以行政机关无限的义务增加国家负担。因此，笔者建议在无意思联络的民事环境侵权与行政性环境侵权共同致害的环境侵权案件中，应该以按份责任作为责任分担的依据。因此，在民事环境侵权与行政性环境侵权共同致害的环境侵权案件中，应区分行政主体与民事主体的责任承担的具体情形，在有意思联络的情形下，行政主体与民事主体构成共同侵权承担连带责任。在无意思联络的情形下，属于“多因一果”间接结合的环境侵权，民事主体与行政主体承担按份责任。

当下，“环境侵权”已经成为一个严肃的话题，每一次环境侵权事件的发生，不仅是对生态环境的摧残，也使受害人群遭受巨大的人身、财产损失。在分析环境侵权的原因时，可以发现不仅有民事主体的复合污染行为，也有行政机关违法行为或行政不作为行为，因此，民事环境侵权与行政性环境侵权共同致害的环境侵权已经成为关注的焦点。但是由于理论上的不成熟以及法律规定的缺位，司法实践中，往往只追究民事主体间的侵权责任，而行政机关免于担责。这不仅使受害人的权利无法得到保障，还会助长行政机关对环境保护的违法失职行为。对受害人而言，最好的状态莫过于没有损害，但损害发生后，最好的状态在于得到公平的救济。因此，本文通过分析此类案件在任追究中存在的问题并提出相应对策，从而使得在以后的环境诉讼中，此类案件能得到更好的处理。

[1]唐忠辉.环境共同侵权研究[D].北京：中国政法大学,2011：1-2.

[2]董娇.行政诉讼法[EB/OL].(2015-02-17)[2015-12-29].http：// www.spp.gov.cn/sscx/201502/t20150217_91466.shtm l.

[3]陈维松.中华人民共和国国家赔偿法(全文)[EB/OL].(2010-04-29)[2015-12-29].http：//www.china.com.cn/news/txt/2010-04/29/content_19937603.htm.

[4]杨素娟.论环境侵权诉讼中的因果关系推定[J].法学评论, 2003(4)：132-139.

[5]赵奎霖.行政侵权与民事侵权共同致害案件的审理问题研究[J].行政法学研究,2012(3)：86.

[6]马怀德.国家赔偿法学[M].北京：中国政法大学出版社,2001：50.

[7]王利明.侵权行为法研究[M].北京：中国人民出版社,2004：686. [8]孙蕾.行政不作为国家赔偿责任问题研究[D].吉林：吉林大学,2013：3-11.

[9]周佑勇.论行政不作为的救济和责任[J].法商研究,1997(4)：39. [10]邹雄.环境侵权法疑难问题研究[M].厦门：厦门大学出版社,2010：156.

[11]国务院.最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释[EB/OL].(2005-06-28)[2015-12-29]. http：//www.gov.cn/test/2005-06/28/content_10430.htm.

[12]张新宝.侵权责任法立法的利益衡量[J].中国法学,2009(4)：176.

[13]张铁微.共同侵权制度研究[M].北京：法律出版社,2007：260.

(责任编辑：陈 虹）

On the Accountability of Concurrence of Civil Environmental Tort and Adm inistrative Environmental Tort

The accountability of the environmental tort subjects is the protection of victim’s legal rights and the key to promoting the environmental protection work in china.Starting from the dilemma about the accountability of concurrence of civil environmental tort and administrative environmental tort,this article analyzes the reasons of dilemma for three aspects：the principle of imputation,the identification of causal relationship,the form of responsibilities distribution,and finally proposes the suggestions of improving the responsibility investigation of environmental tort cases from three aspects：widen the use range of the principle of liability in administrative environmental tort,lowered the identification standard of causality in administrative environmental tort,and cleared the form of responsibilities distribution in the accountability of concurrence of civil environmental tortand administrative environmental tort.

civil environmental tort;administrative environmental tort;common environmental infringement;accountability

ZHANG Lu

(School of Law,Fuzhou University,Fuzhou,Fujian 350108）

D912.6

A

1674－2109(2017)01－0029－05

2015-12-27

张露（1992-），女，汉族，在读硕士研究生，主要从事环境与资源保护法学研究。