城乡一体化进程中农村生活污水处理中的公众参与问题与对策*

张晓雪

（河海大学公共管理学院，江苏南京 210000）

城乡一体化进程中农村生活污水处理中的公众参与问题与对策*

张晓雪

（河海大学公共管理学院，江苏南京 210000）

农村生活污水处理的开展，对实现城乡一体化、推进生态文明建设、建设美丽乡村具有重要意义。农村生活污水处理开展过程中公众参与能有效地提高村民对项目认知度和参与度，这已成为推动农村生活污水处理的重要一环。通过对目前浙江省农村生活污水处理现状分析，针对公众在农村生活污水处理过程中的存在公众参与意识薄弱、知晓度低、公众参与反馈渠道不畅、意见被忽视、公众参与方式单一、内容呆板、公众参与组织发展滞后、影响有限等问题，提出建立健全法律法规、培养公众参与意识、拓宽沟通渠道、引入社会工作组织等对策促进农村污水处理中的公众参与。

公众参与；城乡一体化；农村生活污水

改革开放以来，我国农村经济得到快速发展。然而随着工业化、城镇化和农业现代化不断推进，环境污染问题日益突出，尤其农村水污染已经成为中国农村发展过程中最严重的环境问题之一。我国农村每年产生的生活污水总量约为90亿t，全国16 711个建制镇和14 168个乡，对生活污水进行处理的仅占8%，571 611个行政村对生活污水进行处理的仅占不到3%［1］。农村生活污水随意排放，不仅严重污染了农村地区居住环境，而且直接威胁着广大农民群众的身体健康。

2015 年中央一号文件明确提出，深入推进新农村建设，加大农村污水处理。农村污水治理是一项基本公共需求，既是农村人居环境改善的重点和难点，也关系到我国整体水环境可持续改善。为推进生态文明建设、美丽乡村建设，创造健康美好的生活环境，农村生活污水处理已经被各地方政府纳入到了城乡规划之中。但从实际来看，单靠政府的力量是远远不够的，农村污水处理是一项系统性的社会民生工程，需要政府、社会团体、公众的合作参与。作为污水处理工程最主要的受益主体—农村居民，他们在农村生活污水处理的建设中的参与，是推动生活污水处理的力量源泉。公众逐步成为成为环境保护的社会主导力量。但由于我国公众参与起步晚，参与不充分，在污水处理过程中，公众还没有发挥应有的功能和作用，参与意识薄弱、参与方式单一、反馈渠道不畅等都是阻碍公众参与的问题，因此，治理农村污水，必须要建立公众参与机制，发挥政府与公众共同作用。

随着20世纪80年代公众参与式民主在西方的广泛兴起，公众参与理论逐步进入中国，“公众参与”作为关键词首次出现在中国政策层面是在十六大报告中，强调要逐渐深入明确地提倡在全社会各个领域推进公众参与［2］；环境保护部在2015年颁布的《环境保护公众参与办法》中对“公众参与”适用范围、原则、方式、权利和义务等方面明确规定，提出建立健全全民参与的环境保护行动体系［3］；《中共中央、国务院关于加快推进生态文明建设的意见》中也提出要完善公众参与制度，鼓励公众积极参与“美丽乡村建设”、“生态文明建设”［4］。这十几年间，公民主体意识和参与意识日益增强，公共事务、社会管理、慈善事业等都不再是政府部门的专利，处处显现着越来越多公众参与的身影。因此，国内学者对公众参与方面的研究成果有很多，并从不同角度对公众参与进行深入的研究，但农村污水处理中的公众参与作为一个新兴的研究课题，研究的学者并不多，其中比较有代表性的有：

李冠杰对农村污水治理中的共同受益者责任进行探讨，提出明确共同受益者的资金投入责任及其支持、参与责任，才能确保农村污水治理工作的推进［5］。刘超等分析了广东省东江流域农村生活污水治理现状并给出农村生活污水治理对策，其中提到要加强广大村民治污认识并探索出适合自身建设的治污道路［6］；张军等分析了江苏省农村生活污水治理现状，指出群众环保意识的淡薄，一定程度上造成了农村水污染问题加重，必须提高公众环保意识，进一步提高公众参与度［7］；胡天蓉等重点关注淮河／太湖流域水污染防治的公众参与问题，通过对公众意见的调查，得出公众认知度和参与度相对较低，建议要进一步加强公众参与机制的建立［8］；王烨冰研究了丽水市农民参与五水共治的现状，选取其中具有代表性的9个县市区农村年龄在18岁以上的农民进行调研，结果显示农民环境意识整体水平较好，但环保行为不积极，究其原因，主要是主体意识不强，认识水平低，思想上过渡依赖政府，由此提出，要持续提升农民的环境意识，创造良好的环境氛围［9］。

通过上述研究可以看出学者们在研究农村污水治理时，都将研究重点放在了农村污水治理模式、对策等方面。在研究公众参与时，大多是从宏观层面进行研究。部分学者只是从理论上阐述了公众参与农村污水治理的现状，缺乏实证调查。因此对于农村污水处理公众参与的实证性研究需要进一步强化。

正是基于这样的背景下，笔者选择浙江省8个具有典型性的样本村进行实地调研，采用座谈会及深度访谈为主要方法，再辅以问卷的方式了解在农村生活污水处理中的公众参与的现状，分析农村污水处理公众参与的问题，从而提出较为合理的提升农村污水处理公众参与对策和建议，为浙江省以及全国其他省份的农村污水处理提供借鉴。

1 浙江省农村生活污水处理公众参与的现状和问题

1.1 浙江省农村生活污水处理项目简介

浙江省于2014年向世界银行申请贷款实施“利用世行贷款浙江农村污水处理系统建设项目”，项目涉及的安吉县、富阳市、天台县与龙泉市农村污水处理工程，四个县市均位于浙江省重点流域。项目的建设将改善安吉县、富阳市、天台县、龙泉市等四个县市20余个乡镇、700多个自然村污水处理设施的建设和完善，受益人口将达到170多万［7］。同时将缩小城乡之间、群体之间的基本公共服务差距，实现城乡共同发展，对推进生态文明建设、建设美丽乡村具有重要意义。

1.2 浙江省农村生活污水公众参与的现状

浙江省近几年经济发展迅速，人民生活水平得到极大的提高和改善，但辖区内的农村生活污水处理情况却不容乐观。浙江省农村生活污水主要由厨房污水、生活洗涤污水、冲厕污水、养殖污水组成。污水排放规律呈季节性，夏季大冬季小，污染物种类多。与城镇污水相比农村生活污水面广分散、水质差异大、污染浓度大、治理难度大。例如安吉县饮用水源地多处于山林之中，农户分布不均，农村污水处理难度也相应增加。

在浙江省农村污水处理建设中，公众参与的意识不断觉醒，参与程度不断深入，参与途径也趋于多样化。但与西方国家相比，当前我国水污染治理的公众参与总体上尚处于一个初期阶段。因此浙江省政府积极采取措施，借助村干部、村民小组组长、村民代表和村集体经济合作组织的管理，使村民尽可能地参与到本项目的信息公开、宣传动员、方案设计、项目用地、项目施工与系统运行维护等活动中，从而提高村民对项目认知度和参与度。提高公众的环境意识，鼓励公众参与监督水污染治理工作。具体做法有：

1.2.1 通过各县市组织发放宣传手册、宣传栏公告、村民代表传达、村民互相告知等方式让受益人知晓农村污水处理的概况，同时各村组也以行政村为单位成立了村集体小组，小组成员主要是由村民自愿报名，选取3～4名村民代表组成，主要的职责为协助村委开展农村污水处理建设内容并发放相关宣传材料、监督建设情况以及对村民的申诉抱怨给予答复。

1.2.2 在设计污水管网走向时，在村干部带领下设计单位对村庄进行实地勘测；其次通过与受影响村委会展开座谈或访谈等，了解受影响村未来的发展规划（如农房工程建设计划），明确项目村未来建设的新房情况，将这些尚未建设的房屋纳入污水处理系统；此外在设计分散村污水终端的位置时听取村民意见，尽量避开对农田的占用，通过村委会与村民沟通协商确定污水处理管道和终端的走向和位置。

1.2.3 每个行政村由村干部和懂技术的村民代表组成村庄义务监督小组，在污水处理建设施工之前，对各村成立的监督小组进行座谈和培训，重点介绍施工的工程特点，以及施工期间需要注意的监督内容；施工期间，村庄义务监督小组发现问题后，向现场的监理单位提出，监理现场对施工提出整改意见。如果问题不能解决，村庄义务监督员可以再向上级政府反映。

1.3 浙江省农村生活污水公众参与存在的问题

虽然浙江省目前在农村污水处理中建立了公众参与机制，但公众参与并未发挥应有的作用。公众参与机制的不健全，阻碍了农村污水处理工作的深入进行，使农村污水处理陷入困境。主要面临的问题有：

1.3.1 公众参与意识薄弱，知晓度低

在一些偏远的乡村没有污水处理设施，大部分生活污水直排到河流中，造成水体污染，在调研过程中发现大多数农民主体意识不强，思想上依赖政府，农民环保意识还停留在一个较低的水平，大多数农民认为自己习惯了直排的方式，造成的水体污染只需要靠政府去治理。这种长期以来形成的农村生产生活陋习和落后观念没有得到及时纠正，长期对农村环境造成污染，使得农村水环境日益恶化。这和公众对信息的知晓度息息相关，公众如果无法充分、及时获得治理的信息，那么政府和公众之间信息的不对称将会造成污水处理难以推广。笔者对公众对农村污水知晓率进行了问卷调查，根据问卷数据表明，在421位调查对象中，听说过本项目的仅有52.3%，47.7%的调查对象没听说过本项目。虽然项目办、业主单位和设计单位对本项目进行了公开和宣传，但是由于一部分村民外出务工，对于项目信息的了解很浅薄，不完全了解整个项目的开展情况，公众对本项目的知晓程度不是太高，因此对于项目的信息公开和公众参与还需加强。

1.3.2 公众参与反馈渠道不畅，意见被忽视

笔者在调查的过程中也确实发现，虽然建立了反馈机制，但是未能有效地利用，这也是各个项目区相对薄弱的方面，村委会领导人对反馈机制不了解、告知不到位或监理不到位等情况易造成政府与公众之间信息传递不顺畅，导致公众在表达自己意见上缺乏参与和反馈的渠道和途径。另外，在天台县调查时也有村干部反映，村集体（包括村民）虽然也派出质量监督员现场监督施工，但很多意见都未被施工单位采纳，导致村民对项目缺乏足够的信心，不利于项目的顺利开展。公众意见得不到反馈，必然会阻碍公众与政府之间的良好合作。政府得不到公众的支持和理解，无法充分了解民意民声，进而无法平衡各方利益，形成有效的公共决策。因此在农村污水处理过程中，对于公众无法有效表达意见的现象，有关政府部门必须重视并切实解决。

1.3.3 公众参与方式单一，内容呆板

提高公众的参与水平需要参与方式的丰富多样，但浙江省公众参与还处于低层次阶段，较高层次的政治及经济参与，都是社区或村委推动，很少有公众参与涉及较高层次参与，即使参与也是名义式的参与。经笔者的调查了解，当前项目的宣传手段主要依赖于自上而下的途径，公众对农村污水处理了解途径主要是居委／村委会告知，这种宣传方式单一，形式陈旧呆板，不能充分调动农村居民的积极性，致使宣传流于形式，这种呆板的方式很难激发村民的主人翁意识，只是形式上的被动参与，公众对于参与失去热情，更谈不上利用公众民主权利去保护自身利益。

1.3.4 公众参与组织发展滞后，影响有限

在浙江省农村污水处理过程中，公众个人掌握的资源和信息有限，在面对复杂的、专业性强的农村污水处理问题上，对公共决策产生的影响力极其有限。目前公众多以个体参与，缺乏组织性，而且自身素质水平参差不齐，极大制约了公众的参与水平。相较而言，我国社会组织比个人拥有更专业的队伍，更广泛的社会资源，能够将不同参与主体的利益诉求进行整合反馈给政府部门，在促进政府和公众达成共识上起着重要作用。但与此同时，必须看到发展滞后是中国社会组织最突出问题，社会组织质量不高、能力不足；社会组织规范不足；缺少运行资金等一系列的问题，导致很多社会组织发展不均衡，不能发挥出其参与治理的主导能力。

2 促进公众参与农村生活污水处理的对策

2.1 建立健全法律法规，维护公众合法利益

公众参与是开展农村基础设施建设的重要前提，在农村生活污水处理的作用举足轻重，近年来，虽然国家对公众参与国家各级层面的活动日益重视，客观上为广大农民参与农村建设创造了条件，相关法律法规和规章制度也在逐步建立健全，为农民参与农村公共基础设施建设提供了制度保障和政策支持。例如我国在宪法赋予公民管理公共事务的权利、《环境保护公众参与办法》明确了公众参与环境保护的范围、原则、权利和义务。然而，公众参与还需要进一步完善相应的法律法规或规范标准来支持、指导，从而保障公众参与的有效性与公正性［10～12］。一方面政府要建立健全责任追究机制，并对环保治理进行评估，并定期向社会公布。规范公众参与在环境保护中的原则、权利和义务，一旦发生侵犯公众知情权、参与权等行为时，能够及时保障公众的利益不受到损害；另一方面，要落实公众参与农村污水处理决策权，赋予公众类似签字权等权利，让公众作为代表加入决策团体，真正实现农村污水处理公众参与的权利［13］。政府还应积极引导农民树立环境保护理念，进一步培养农民将环境保护视为自己的责任，以此提高村民自觉维护的动力。

2.2 培养公众参与意识，创造良好的环保氛围

随着农村经济的发展，公众不再只是被动地认可和接受政府的政策方案，而是具有强烈地要求表达自己想法的意愿，但由于公众参与的意识受知识水平、职业、收入水平及所处的区域的影响，使公众参与能力参差不齐，而当前我国公众的参与意识还有待提高，责任意识和生态文明意识还较为片面［14～15］。浙江农村生活污水处理项目的开展，为农民环境意识创造了更好的社会氛围。但环境意识转化是一个漫长的过程，所以需要进一步提高公众参与能力，例如政府或村集体应因地制宜，有针对性地开展环境保护相关的宣传培训，采用典型案例分析、趣味活动等方式让农民知晓环境保护的重要性，培养村民在环境保护中参与者角色从单纯依靠政府到自我解决问题的转变，最终形成全社会关心、支持和监督的良好社会环保氛围。

2.3 拓宽沟通渠道，完善反馈机制

公众非常重视他们提供的信息是否得到反馈，当他们提出的意见和建议获得认可或他们的需求得到满足时，公众参与的积极性就会极大增加，反之，就会挫伤其参与的积极性。公众参与监督机制更能让公众发挥他们的作用，他们会把污水治理看成是自己的事情，作为最了解农村情况的群体，以他们的视角去发现问题、反映问题更具有实际意义。进一步拓宽现有沟通渠道，完善反馈机制。例如设立居民直接反映、设置各级部门或人员处理村民反馈、成立村民管理小组或社工进行沟通协调多层次的反馈机制。有利于实现项目的可持续性，保证项目的顺利实施和效率的发挥，并最大限度地减少或避免潜在的负面影响。

2.4 引入社会工作组织，发挥积极作用

农村污水处理存在涉及面大、问题多、参与主体多等问题，且公众在参与时间、意愿、水平、能力等多方面存在差异，易造成参与效率低、效果差的现象［15～16］，鉴于此，应积极引入社会组织。目前，我国有许多的社会组织，这些组织在公共参与和决策过程中发挥了很大的作用，主要是建立起政府与公众之间信息的沟通以及情况反馈的“桥梁”和“纽带”作用，而其中社工组织在城乡社区发展、社会问题解决中能够发挥较大的优势。社工的专业作用体现在以下两个方面：其一，在利用灵活手段进行宣传告知方面村集体项目小组缺乏一定的经验，社工可以组织系列活动多角度、全方位的调动村民积极性、宣传告知项目信息。其二，社工作为第三方人员，可以利用专业知识搭建项目组和村民之间沟通的桥梁，能够将双方的需求和想法互相传递，达到项目初衷。政府要加大力度扶持和鼓励非政府组织的建立和发展，对有能力的社工组织提供资金支持，明确其在农村污水处理的功能和作用，能够更好的为城镇环境保护做出贡献。

［1］王凯军，张国臣，贾晨夜，等.我国农村生活污染现状与防治对策研究［C］／／中国环境科学学会学术年会论文集.南宁：2012中国环境科学学会学术年会，2012：3245～3248.

［2］周叔莲.十六大报告在经济理论上的创新［J］.理论前沿，2003（1）：4～6.

［3］环境保护部.推动公众参与依法有序发展提高环保公共事务参与水平 ——解读《环境保护公众参与办法》［EB／OL］.http：／／www.zhb.gov.cn／gkml／hbb／qt／201507／t20150721＿306985.htm，2015-7-21／2017-4-1.

［4］国务院新闻办公室网站.《中共中央 国务院关于加快推进生态文明建设的意见》［EB／OL］.http：／／www.scio.gov.cn／xwfbh／xwbfbh／yg／2／Document／1436286／1436286.htm，2015-4-5／2017-4-1.

［5］李冠杰.农村污水治理中的共同受益者责任探讨［J］.现代农业科技，2015（19）：235～236.

［6］刘超，虢清伟，王劲松，等.广东省东江流域农村生活污水治理现状及对策探讨［J］.安徽农业科学，2013，41（8）：3599～3602.

［7］张军，李治阳，吴均，等.江苏地区农村生活污水治理存在问题与对策研究［J］.环境科学与管理，2015，40（1）：33～36.

［8］胡天蓉，丁宗凯，董世魁，等.淮河／太湖流域水污染防治的公众参与机制研究［J］.环境科学导刊，2007，26（3）：35～39.

［9］王烨冰.丽水市农民参与五水共治的现状与建议［J］.现代农业科技，2015（11）：327～328.

［10］蔡定剑.公众参与 风险社会的制度建设［M］.北京：法律出版社，2009.

［11］王彩梅.论我国公众参与机制的建设［J］.理论界，2006（4）：49～51.

［12］王烨冰.丽水市农民参与五水共治的现状与建议［J］.现代农业科技，2015（11）：327～328.

［13］杨艳东.中国城市治理困境中的公众参与机制与效果分析［J］.云南社会科学，2011（5）：20～23.

［14］程晖.“五水共治”治理机制与方式探索——以台州为例［J］.产业与科技论坛，2015（5）：239～240.

［15］杨晓英，李纪华，田壮，等.城镇化进程中的农民生活用水研究［J］.交通与港航，2013，22（4）：880～886.

［16］周建国，魏强，张丽.社会管理创新中的公众参与——一项基于江苏、云南两省的调查研究［J］.学术论坛，2016，38（1）：96～100.

Research on Problems and Countermeasures of Public Participation in Rural Domestic Sewage Treatment in the Process of Urban-Rural Integration

ZHANG Xiao-xue
（School of Public Administration Hohai University，Nanjing，Jiangsu 210000）

The development of rural domestic sewage treatment is of great significance to realize the integration of urban and rural areas，promote the construction of ecological civilization and build beautiful villages.Public participation in the process of rural domestic sewage treatment can effectively improve the villagers awareness and participation in the project，which has become an important part of promoting rural domestic sewage treatment.Through the analysis of the status quo of rural domestic sewage treatment in Zhejiang Province，the public participation in the process of rural sewage treatment isweak，the awareness is low，the public participation in the feedback channel is poor，the views are ignored，the public participation is single，the content is dull，the public Participation in organizational development lag，limited impact and other issues，put forward to promote public participation in rural sewage treatment countermeasures.

Public participation；Urban and rural integration；Rural domestic sewage

X703

B

1002－1728（2017）04－0054－05

10.3969／j.issn.1002－1728.2017.04.012

2017－05－11

世界银行贷款工程项目

张晓雪（1993－），女，甘肃兰州人，在读硕士。研究方向：征地拆迁及移民管理。