基层事业单位档案外包的弊端及对策

文/张扬

基层事业单位档案外包的弊端及对策

文/张扬

档案外包是指档案形成单位与提供档案专业保管或整理的服务公司签署档案管理合同，将本单位形成的部分或全部档案交由对方保管或整理，从而实现对单位档案的规范化、专业化和标准化管理的行为。随着各单位档案数量的不断增长，越来越多的基层事业单位选择将单位部分或者全部的档案管理业务外包，借助外部专业力量协助单位做好档案管理工作。基层事业单位采取外包形式，有效缓解了日益增长的档案数量与专业人员不足、业务素质不高之间的矛盾，进一步提升了基层事业单位档案管理的规范化、标准化和科学化水平。然而，档案外包也存在诸多的弊端和风险，如档案资料的丢失、信息的泄露,档案的内在联系失调等等。因此，基层事业单位开展档案外包业务时，要充分认识存在的弊端和风险，并积极采取有效措施予以应对。

一、基层事业单位档案外包种类

事业单位档案外包的种类（或形式）主要有档案寄存、档案的数字化和档案信息化三个方面。

1.档案寄存外包。寄存式外包也是最早出现的一类档案外包业务，据国际外包协会统计数据显示，世界500强企业中有85%以上采取了档案寄存外包服务。随着事业单位档案数量的快速增长，为了降低档案管理成本，提升档案管理的专业化水平，在人员紧张的情况下，将事业单位自身所形成的非涉密档案寄存于专业的档案业务外包公司，由外包公司提供专业化的档案管理服务。

2.档案数字化外包。随着数字技术的快速发展，当前，采取数字化外包成为一种潮流，也是目前在开展的档案外包中业务量最大的一种。档案数字化外包通过数字化压缩和扫描技术，将大量的非涉密信息档案交由专业的档案数字化外包公司。外包公司通过专业的图像压缩、扫描技术将事业单位提供的纸质档案转化为数字档案，然后将数字档案与纸质档案建立权属对应关系，便于后期单位的保管、查询和利用。

3.信息化外包。档案信息化外包就是档案管理部门将其信息化过程中非核心、非保密的业务领域交由外部承保公司负责，以充分利用外部的人力资源、物质资源、技术力量，提高效率，降低成本。对于大多数事业单位尤其是基层事业单位，如果仅仅依靠自身力量是难以满足档案信息化建设的现实需要。因此，档案信息化外包成为弥补事业单位信息技术力量不足的重要举措。现实中，一些事业单位往往与专业的档案外包公司合作，开发档案电子信息化管理系统软件，量身定制专门的档案信息化管理。

二、基层事业单位档案外包弊端分析

基层事业单位档案外包有效缓解了日益增长的档案管理需求，然而，采取档案外包模式也存在诸多弊端，这些弊端在一定程度上对将来的档案保存和利用产生负面影响。

1.档案整理分类缺乏连贯性。档案工作具有较强的连续性和系统性，包括档案的整理、利用全过程，既要求掌握档案外部特征，也需要把握档案内在联系。刘国能先生就曾在《卷论》一文中指出，“档案案卷是一组经过分门别类、系统整理之后，具有内在联系的文件材料，它反映一项工作、一个问题、一桩案件的处理过程（或全部或部分）……”档案外包后，外包公司虽然会根据事业单位的要求，对承包的档案进行分类、整理，按照《档案法》等法律法规的规定，“及时收集有关材料，建立规范的收集、鉴别、整理、归档机制”，但从受托者外包公司与档案外包委托者之间的协议和实际工作来看，事业单位会在年中或者年底等，约定的特定时间里将档案进行集中外包处理，无论是外包公司还是事业单位都会在档案管理分类方面出现“空挡”期，档案整理分类缺乏连贯性，也不利于档案后期的编研、查阅、利用。除了时间上的影响，档案外包给受托者后，由于档案处理者的角色变化，导致了档案整理方法的区别，这种区别特别体现在2015年《归档文件整理规则》修订后，档案外包公司，更倾向于采用“件”的整理方法，来处理具有前后连贯性，需要进行整体搜索的档案数据。因此，在事业单位档案工作人员，没有直接参与外包档案公司的档案整理的情况下，很多单位的后期数据库整理和信息开发利用等都难以高效开展。

2.档案原件易损毁或丢失。档案外包存在着档案原件损毁和丢失，以及档案信息内容泄露的风险。基层事业单位档案寄存外包或数字化外包过程中，会涉及到大量非涉密性人事档案、业务档案的搬运，在搬运过程中如果管理不善或者搬运人员的责任心不强等，极易发生档案原件的损毁和丢失。档案寄存外包交由专业档案外包公司后较少发生档案的再次移动，管理丢失的风险主要发生在搬运环节。而档案数字化过程中，则是对档案进行一页一页或者一件一件扫描，涉及到对档案的开盒、取出、装入等多道环节，参与人员众多，极易发生丢失或损毁风险。此外，事业单位的档案包括聘用合同、待遇、会议纪要等重要资料信息，有些是有一定的保密要求，实行外包后，“外部人士”全程参与档案的扫描、录入、组卷和整理，存在着档案信息内容泄露的风险。

3.影响本单位业务人员专业能力的提升。档案外包缓解了本单位档案工作人员专业知识和信息技术短板，但却造成了档案管理岗位人员的“惰性”和“懒散”。许多档案员再也不直接处理档案，不对档案进行保管期限的划分和档案的分类整理，只是坐享其成，接收各部门形成的档案，然后“过一道手”给外包公司。这样一来，档案工作者的专业能力无法得到提升，长期来看，一定程度上阻碍了事业单位档案工作的开展。

三、基层事业单位档案外包弊端防范措施

基层事业单位采取档案业务外包，弊端和风险是存在的，但也不能因为存在风险而固步自封。在实际操作中要采取措施，规避风险，发挥档案外包最大效益。

1.完善制度，严格档案外包范围。基层事业单位采取档案业务外包，要严格执行“涉密档案不外包，外包档案不涉密”的原则，严格档案外包范围。一是档案行政管理部门要积极作为，研究制定专门的法律法规，严格档案外包行业准入机制，实行严格的备案登记制。二是要与外包公司签订协议，保障档案的安全与完整。要求外包公司要严格按照事业单位档案管理规定进行管理，随时接受委托单位的检查，并及时将工作进展情况向委托方通报，对可能损坏的重要档案要及时与档案形成单位沟通，在征得事业单位同意后方可进行必要的处理措施，严禁外包公司泄露所保管的档案信息内容。三是严格限定外包范围。档案外包业务范围应该是已经开放的档案寄存或档案数字化。对于事关事业单位自身档案数据库和信息系统等重要档案应谨慎外包，循序渐进，待时成熟时再逐渐扩大外包范围。

2.细化验收，加强档案外包监管。任何一个项目的完成，都离不开质检验收。档案外包工作也不例外。档案外包后续质量验收是最为重要的一个环节。对此，要成立由事业单位、外包公司和第三方共同组成的验收小组，做到专人质检、科学验收。具体来说，首先，从验收的内容来看，要重点验收事业单位档案的扫描图片效果、数据挂接、档案还原、档案装订质量、档案保管外部环境是否满足“九防”要求；其次，从验收的方法来看，采取集中普检和重点抽检相结合，一方面，由验收小组根据外包公司的完成情况，对事业单位委托外包的阶段性的档案整理情况进行普检；另一方面，针对事业单位档案特点，对重要的档案及其完整性，以及还原装订和还库情况进行重点抽查。尤其是要注重档案扫描质量的验收，防止出现遗漏或重复。再次，注重档案硬件标准验收。针对事业单位档案管理要求，验收其硬件（如库房、软件系统运行环境）配置是否满足档案管理现实需要，系统升级是否具备相应的空间，尤其是一些重要的硬件设备要采取24小时不间断测试，以保障硬件的稳定性。从验收制度方面来看，要进一步细化档案外包验收制度，建议采用保证金制度，提高外包合作方的专业负责程度。

3.严格把关，选择优质外包公司。在事业单位选择档案外包时，要做好外包公司资质、业务能力、企业规模等综合判断，选择优质的外包公司。2016年5月25日《档案法》修订草案（送审稿）已向社会公开征求意见，当中第七十二条明确指出“档案社会化服务机构从事档案的寄存、咨询、整理、缩微、数字化、编纂等服务，应当符合国家档案工作法律法规和标准规范，并接受档案行政管理部门监督”。这说明档案外包已经得到政府的高度重视。外包时应做到，一是要做好调研。档案外包是一项十分专业的工作，外包单位要根据自身情况，审慎判断外包的条件和需求，外包的目的和要求，尤其是首次开展外包、经验不足的事业单位来说，更应做好充分的论证。二是选择合适的外包公司。要选择市场信誉好、专业队伍强、服务质量高，又具有高效的管理经验的外包公司，确定合作后，要认真签订合作协议，明确双方的权利和义务。就外包公司来说，要在激烈的市场竞争中取得优势，专业化水平是衡量其能否发展壮大的关键因素。对此，要求外包公司拥有一定规模的标准化库房、一支高素质的专业队伍，以及一套完善的管理制度和考核体系。事业单位要尽量保持前后中介机构的一致性。即，同一个档案整理外包项目，如果不是确需变更外包公司，应保持“从一而终”，也便于外包公司对其档案管理的连续性

（作者单位：辛亥革命纪念馆）