农村土地承包经营权确权登记颁证图纸档案整理与保存方法探索与研究

刘丽 李忠 王飞

农村土地承包经营权确权登记颁证图纸档案整理与保存方法探索与研究

刘丽 李忠 王飞

农村土地承包经营权确权登记颁证图纸是土地确权工作的重要成果，是依法确认和保障农民的土地物权，形成产权明晰、权能明确、权益保障、流转顺畅、分配合理的农村集体土地产权制度的必要保障。图纸档案整理与保存的科学规范与否，是解决农村集体土地权属纠纷、化解农村社会矛盾、切实维护农民权益的根本依据，是增强农业农村发展活力的前提。因此，国家档案局于2016年初针对农村土地承包经营权确权登记颁证图纸档案的整理与保存，提出课题研究项目。吉林省档案局和梅河口市档案局被列为课题组成员单位。课题成果如下：

一、吉林省农村土地确权档案工作基本情况及项目意义

2009年，农业部在我省靖宇县、通化县和德惠市开展了农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作，2011年，农业部在我省试点工作增至6个县区。2014年，我省印发吉林省农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作方案，各地同步开展试点工作。2015年，我省将梅河口市和公主岭市作为全省整体推进试点市，全面开展试点工作。截至2016年10月12日，全省已在3819个村、27900个村民小组开展实测，共测量地块561.2万块，完成测量面积3761.8万亩，完成今年工作的81.3%。梅河口市于2016年3月完成全市各级土地确权档案收集、整理、归档工作，并于2016年4月通过了吉林省确权办组织的吉林省农村土地确权登记颁证成果验收，具备了发证条件。此项课题在我省的开展，是全面落实《全国档案事业发展“十三五”规划》和《关于加强新形势下档案工作的意见》的本质要求。我省以课题项目开展为契机，全面带动我省确权档案工作的进一步开展，认真组织实施课题项目的各项工作。项目的实施，引领了我省对图纸档案前端控制进行研究探索，并将项目成果提前运用到我省确权档案工作之中，全面提升了我省农村土地承包经营权确权登记颁证工作的整体水平。

二、项目完成的内容和方式

1.选点树典，探索承包地确权图纸档案的整理与保存方式方法。我省将梅河口市作为试点市，对梅河口市开展了归档材料的收集和归档指导工作。在梅河口市积极探索与推行“一户一卷”收集管理模式，特别是在图纸档案的整理与保存工作中，采取折叠装盒结合打卷筒装的整理方法，切合实际，管理规范，为全省承包地确权图纸档案的整理与保存方法提供了思路、树立了典范。

2.领导重视，确定全省承包地确权图纸档案整理工作指导思想与工作要求。吉林省档案局领导非常重视课题的进展情况，要求将全省承包地确权图纸整理与保存工作统筹到承包地确权档案整体工作之中，提出了“立足实际，‘两尊重’”的工作思路和指导思想，即立足县区工作实际，尊重当地农业和档案部门选取的整理保存方式，尊重当地档案工作经费状况和保管场所条件，选择适合当地自身实际状况的整理和保存的方式方法。同时提出了“两统一”“两不限”的整理要求，统一整理依据，统一分类标准，即统一按照文书档案案卷格式要求，统一到确权登记类中分类整理。同时不限制整理形式，不限制装具样式。

三、相关数据分析测试和效果

1.图纸种类与印制情况。我省承包地确权工作中形成的图纸主要有工作底图、实测草图、地块示意图、地块分布图和承包地块示意图等。梅河口市形成调查草图、地块示意图、地块分布图三种图纸。其中，实测草图形成一套，采用A4纸绘制，为测绘公司工作人员手工绘制，以村为单位，一村一张或多张；地块示意图：形成四套，采用A4纸绘制，激光打印机打印；地块分布图：套数不等，宽度一般为1.5米，长度不等，最长不超过3米，一个村小组一张。用于公示确认时会形成多套地块分布图及彩色卫星地块分布图。公主岭市形成的图纸主要是工作底图，形成一套，幅面为1米×1.5米，以村为单位，一村一张，主要起为实地调查提供指导，并根据实地调查不断修正补充的作用。磐石市形成的图纸主要是承包地块示意图，形成一套，采用A4纸绘制，激光打印机打印，以户为单位，一户一张。

2.整理方法。归纳我省采取的整理办法，主要是折叠装盒、打卷装筒及单张装袋三种方式，并在试点地区实施测试。目前我省只有梅河口市、公主岭市、磐石市、四平市铁西区、伊通县等市县区进行了图纸的整理或提出整理思路。梅河口市是以村为单位进行整理，采用A4纸绘制的图纸用装订线进行装订，大幅面的图纸，采取打卷装筒方式。公主岭市采取折叠后用线装订。磐石市采用的是单页装袋的整理方式，不装订，编好页码后装入档案袋中保存。在调研交流过程中，前郭市提出半折叠悬挂式整理保存的建议，即将图纸折叠成50厘米×50厘米等尺寸，用夹子夹住，悬挂在柜子内保存。

3.数据分析与测试。我省县、乡两级均设立专门的确权档案室，村配备档案柜，各级确权部门均配备专兼职人员负责管理档案，档案管理制度健全，安全设备完善，在设施、人员、制度方面能够保证确权档案的安全有效。

我省土地确权图纸绘制普遍使用的设备为惠普、佳能和爱普生三个品牌的绘图仪，墨盒均采用绘图仪原厂墨盒，绘图软件采用的是Adobe Photoshop或Auto CAD，纸张普遍为工程绘图纸，输出幅面一般在1米×1.5米到1米×3米之间，个别图纸采用A4纸绘制，采用激光打印机打印。在图纸的绘制技术方面，目前来看可以保证确权图纸的长期有效保存。

我省的几种整理方法从测试结果看，折叠装盒的方法优势在于节省存放空间，查找利用方便；据梅河口市和公主岭市折叠测试，图纸的反复折叠次数超不过800次，之后折痕处就损坏无法辨清了，这种折叠方法存在一定的弊端。打卷装筒的优势在于没有或者减少折痕，但不易存放，查找不便。单页装盒的方法优势在于没有折痕，节省存放空间，方便查询利用；不足之处是图纸规格尺寸受限。半折叠悬挂式的优势在于减少折叠，但对保存环境温湿度要求较高，氧化速度快。梅河口还对部分图纸进行了加膜处理，塑料薄膜的氧化周期，还有待于时间的检验。虽然折叠容易损毁图纸，但是装盒比较节省空间，以梅河口市新合镇为例，全镇16个村共形成图纸350张，装了64盒5个大筒，每盒装3至4张图，每个筒里面装16张压膜图纸。根据这些数据从中可以测算出如果将350张图纸全部装盒约100盒，按照6公分盒计算，上架排列长度约为6延长米。梅河口全市共形成图纸档案约8000张，全部装盒上架排列实际长度应超过144延长米，约需用3到4个标准密集架承放。这样计算多数县级综合档案馆有能力接收确权图纸档案。我省经过测试分析后认为，在确保图纸档案管理设施、人员、制度完善的基础上。确权图纸档案能否保管好的主要因素有：（1）图纸的油墨使用和图纸保存环境，包括：印制图纸的油墨、纸张的柔韧性、装具、温度、湿度等。（2）图纸的整理方式，包括：折叠装盒、打卷装筒、单页装袋、半折叠悬挂等方式。（3）能否接收进馆保存，影响因素为档案馆馆舍面积和管理人员数量。

因此，我省认为要加强图纸档案整理与保存的设施、人员、制度要求，确保能够保证对图纸档案有效管理。规范图纸档案的油墨使用和图纸保存环境，从技术层面保证图纸档案的长期保存。统一整理办法，应采取折叠装盒与打卷装筒并用的保存方式，并在实际使用中尽量使用电子版，减少对确权图纸档案纸质的使用，确保确权图纸档案得到更好的保管。

四、存在问题和建议

一是图纸的印制标准和有效性问题。确权工作初期，没有考虑确权图纸将来保存的年限，纸张克数没有统一标准，有薄有厚，多数韧性不足，打印用墨没有统一要求，对图纸的编制信息也没有提出明确要求，致使编制图纸的许多必备信息缺失，严重影响了图纸的真实有效性。确权办并没有对测绘公司制作的图纸有一个标准的要求，这是确权图纸档案是否能完好的永久保存，是否能确保真实有效的主要问题。二是收集不全问题。在确权工作开始时，确权办也没有对确权图纸将来归档做重点强调，以至于参加确权工作的人员没有注意好确权图纸的保管，有的乡镇调查草图已丢失，公示图没有及时收回等，还有的保存下来的各种图纸出现破损。

建议国家档案局在国家层面，沟通农业和测绘部门，出台测绘图纸制作的标准和规范要求，保证图纸的图文、纸张满足永久保存要求并具有法律效力；沟通协调农业部门，对确权档案整理和保存所需的资金使用办法提出要求，为确权档案整理与保存提供有力的资金和制度保障。

(作者单位:吉林省档案局梅河口市档案局)