论公民环境参与权<br/>——以哈贝马斯的商谈理论为中心

论公民环境参与权
——以哈贝马斯的商谈理论为中心

2017-03-11罗钱瑞

文化创新比较研究 2017年2期

关键词：参与权哈贝马斯程序性

罗钱瑞

武汉大学法学院湖北武汉 430072

论公民环境参与权
——以哈贝马斯的商谈理论为中心

罗钱瑞

武汉大学法学院湖北武汉 430072

环境事务的决策需要公民的直接参与，使公共舆论或公共意见之社会性融入环境决策之政治性，因平衡多元利益而论断该立法或决策在程序上是具有相当程度的正当性。从商谈模式的视角出发，可将我国环境事务的公民参与分为正式的建制化的立法、决策程序性参与及非规范化的自由模式的程序性参与。现有的政治结构显然不能积极反映公民的环境价值期望，有必要在宪法位阶上明确参与权，培育具有公民资格的公众以及健全支持环境参与的制度。

环境事务参与权；商谈理论；宪法位阶；民主法治

作为公民环境权之子权利的公民环境事务参与权，由于在程序上强调以参与为导向，学术界对其争议并未像实体性环境权那样针锋相对，而这在理论和实践上皆具有重大的深刻意义，既有利于转变救济方向而事先调和多元利益，又体现了了国家民主社会的参与正义理念。须注意的是，2014年修订的《环境保护法》在第五章专门规定了环境信息公开与公民参与，这一点，对程序性环境权的规范性来源作了明确的立法规定。2015年9月1日实施《环境保护公众参与办法》，对环境参与权的概念、主体、内容作了进一步的明确规定。

1 环境参与权的规范基础

1.1 规范的来源

目前，在我国的环境立法中，已有对环境事务参与权的立法规定。《宪法》《环境保护法》《大气污染防治法》等法律对环境事务参与权作了原则性的规定，另外，从我国环境保护公众参与的标志性事件——圆明园听证会的成功召开以来，环境保护部在推动公众参与方面做了很多探索和尝试，先后出台的《环境影响评价公众参与暂行办法》《环境信息公开办法（试行）》《关于推进环境保护公众参与的指导意见》《关于培育引导环保社会组织有序发展的指导意见》等，均对公众参与做出了明确规定[1]。而2015年9月1日实施《环境保护公众参与办法》则是对上述规定的进一步综合具化，也是2015年1月1日实施的《环境保护法》重要配套细则，同时也是推进生态文明建设的重要立法举措。

1.2 规范的内容

根据上述有关环境事务参与的法律规范，可以分别从参与主体、参与范围、参与方式和保障措施4个方面来解读我国现阶段环境参与权的规范基础。

1.2.1 参与主体

环境事务参与权的主体，根据《环境保护法》第五十三条和《环境保护公众参与办法》第二条的界定，包括公民、法人和其他组织。质言之，我国法律规定的可以参与环境事务的主体，不仅包括狭义层面的相关公民，还包括广义层面的相关企业、专家、团体和相关机关。而本文仅研究狭义的公民环境事务参与权，下文亦如此。

1.2.2 参与范围

环境事务参与权的范围，涵射了环境立法、执法、司法监督及环境宣传的各个环节。而环境事务参与权的核心在于参与与环境事物有关的事前行政决策。例如，根据《环境保护法》第五十六条和《环境影响评价公众参与暂行办法》的规定，可知建设项目环境影响评价的公众参与规定，也即建设项目在制定环境影响评价书应当向可能建设项目实施而受到影响的公民说明情况并征求其意见。

1.3 参与方式与保障措施

参与的形式除了有专家座谈和听证等传统模式，还包括以电子媒体的方式向环境保护主管部门提供意见与建议的新型模式。最后，保障措施。根据《环境保护法》第五十七条和其他法律规范可知，对参与环境事务的公民而言，仅有的保障措施为对个人、单位和有关机关违法行为的监督权。

2 哈马贝斯商谈模式分析

哈贝马斯的关于程序正义的商谈模式，旨在构建以理性对话为基础的对有关事务达成真实准确的合意，即认为只有在对话的、开放的、平等的理性情境下，参与者对社会公共事务进行民主协商来使法律或政策的制定融入公众的意见而具有正义。

2.1 作为公共领域商谈的环境事务

公共领域并非作为一种公众可以实体消费或使用的学习、工作和生活公众场所，而是为了实现社会事务决策的民主化而将公民置于一个开放的理性谈话系统中，形成可以影响立法或决策的公民意见，进而防止国家对公权力的肆意滥用或对公民基本权利的忽视。质言之，这是哈贝马斯关于双轨式商谈模式的第二个抽象的非建制化直接民主模式。

而环境事务则是与公民环境利益相关之公共事务，既非仅是公民社会生活之私领域范畴，又非国家权力专属决定之地，是两者之重合。公民对环境事务的积极谈论与评价则是对其生活的自然环境的某种期望，是为了避免因事前无知与被动而致使自身置于危险之中。是否就因公民对环境期望本身抽象模糊的主观感受，而不认可公民在环境事务领域所做的理性意见之整合，则颇有疑问。因此，环境事务的决策需要公民的直接参与，使公共舆论或公共意见之社会性融入环境决策之政治性，因真正地平衡多元利益而论断该立法或决策在程序上是具有相当程度的正当性。

2.2 基于商谈模式的环境参与

按照双轨式商谈政治模式，合法的政治意志的形成有两条渠道，一个渠道是用民主程序来调节的正式的建制化的立法、决策等程序性商谈，另一个就是通过公共领域来实现的非建制化商谈所实现的公共意见凝聚[2]。因而可以看出哈贝马斯双轨式商谈模式凝结了了间接民主和直接民主两种程序的优势。

从商谈模式的视角出发，也可将我国环境事务的公民参与分为正式的建制化的立法、决策程序性参与及非规范化的自由模式的程序性参与。

第一种建制化的立法、决策程序性参与，主要是指公民根据法律法规规章的规定按照一定的形式程序参与到环境事务的决定中。另一个非规范化的自由模式较之第一种模式，对环境事务的影响作用则略显微乎其徽，但却不可忽视其存在的必要性。抑或较之第一种程序性参与模式更具直接民主之价值。如今随着电子媒体的迅猛普及，尤其随着环境问题频繁爆发及公民对良好环境的需求日益增强，公民在网络平台对环境事务的积极回理应则是一种非规范化的自由商谈模式，但若因此想当然认为其可以形成众人皆认可的公共意见，进而影响政策立法活动的制定，如此的假设是否能真正地被合理化而实现，则不知所终。还有一种非规范化的民意表达形式，即环保运动，这不能归入哈贝马斯的公共领域意见之凝聚的范畴，此种表达形式有扰乱社会秩序、破坏社会稳定之嫌，与其笔下的自由平等理性的商谈模式相悖。

2.3 形成制约国家权力的环境决策

依哈贝马斯对双轨式商谈模式之建构，可见是通过影响公共决策的直接公共领域和制约国家权力的间接正式程序之双渠道，来形成其认为具有普遍性及合法性的国家立法及决策。哈贝马斯认为，唯有所有公民皆参与且讨论的政策才具有正当性，这一程序性的理性观念贯穿于某一领域的法律制定和法律实施。相比之下，环境立法决策作为民主程序性的决定过程或形式，能将参与者对环境的需求经过事先的辩论、聚合，间接地体现出公民的意志，也最大程度地满足多元社会的利需。

3 环境事务参与权实现的检讨

3.1 内部理论建构缺失

作为程序性权利的环境事务参与权的理论建构，并未完全与实体性权利脱离，或多或少附和着环境权的影子，因此，环境事务参与权的内部理论建构缺失有以下两点。

3.1.1 环境事务概念模糊

环境事务则是与公民环境利益相关之公共事务。为了实现社会事务决策的民主化，将公民对环境事务的意见加以考虑而纳入环境立法、决策的计划之中，然而，环境事务参与权同样面临着传统环境权理论的缺陷之一，即何为环境。若因环境事务参与权为程序性权利而断定不存在定义“环境”一词，此种论点全然无据。从我国环境保护立法的目的来看，法律规定全社会保护环境的目的并非仅是保护环境而已，而是隐形地着重于促进经济社会可持续发展，质言之，环境事务的立法、决策事关经济社会的多元全面发展，非说公民就连环境立法、决策主体也敢不妄言何种事务涉及公民环境利益，进而确定公民可以参与环境事务决策的范围。

3.1.2 程序性权利的正义难题

环境事务参与权的概念核心在于“参与”一词，先姑且不论哈贝马斯的纯程序性商谈模式能否达到实质上的内容，为了使他的理论不被乌托邦化，我们可以先预设公民可以在一个开放的理性情景下公开地辩论，这样一来，就实现了程序性理念的正义，然而，诸如此类的理想化情景也难免沦为形而上学的范畴。

另外，若真能将环境事务参与权的程序理念贯穿到环境立法决策等活动中，必定会引发因参与而导致的决策成本上升与效率降低的问题，一味地追求程序正义，非但不能达到其欲彰显的真理一致性，反而会造就更多的不必要负面效应，但为了实现环境决策的民主化，赋予环境决策的正当性，公民的参与显然是必要的。

3.2 外部权利实现有限

3.2.1 参与主体资质不足

环境事务的参与核心是事前的参与，而非事后的救济，公民的环境利益受损后可依法律规定通过诉讼解决纠纷。相比之下，环境事务参与的主体显得更广泛而不确定，一方面，公民自身并没有所谓的为担忧公共事业而参与的意识，平心而论真正的热爱环保的人士占极少数，而真正为环保而躬行实践更是寥寥无几。另一方面，公民没有参与政治管理的经验、知识与技能，仅仅只有法律规定的提供意见和建议的参与权，没有相应的辩论权。公民不知如何正确行使自己的权利，不知如何将自己的诉求成为影响决策的因素，而这些却很容易被决策主体当做拒绝采纳的借口。

3.2.2 参与权利保障缺失

环境事务参与权若不能得到保障，必然会流于宣传政策的形式而被束之高阁，法律规定的奖惩措施的实现大多依赖于行政机关的单方面意思。第一，环境信息公布如今，我国的环境信息公开力度及范围都在扩大，网上征集意见的模式也以铺天盖地之势席卷而来，虽节省了行政成本，但难免会有意见太少或代表性不够的情况，另外，公众参与的回应制度的匮乏使得参与没有实质上的意义。第二，参与的范围过窄，法律尚未规定有关环境开发利用规划的编制需公众参与，不可厚非的是，须知环境规划即使绝大部分需要以专业理论为基础、以高度技术为支撑，但一旦涉及环境资源的配置，就不可避免地存在利益冲突的问题，而这些问题仅仅靠机关和专业人士就迎刃而解，则颇有疑问。第三，救济权利缺失，法律仅规定有权提起环境公益诉讼的是符合法定条件的社会组织，而对公民而言，仅有向有关部门举报的权利。

4 环境事务参与权的改革方向

就政治运作中代表性不平衡的问题而言，环境价值是否因政治结构的缺陷而受忽视，应就具体社会、国家、甚至时段来论断[3]。然而，在中国特色社会主义的国情下，现有的政治结构显然不能积极反映公民的环境价值期望，于此，有必要在宪法位阶上明确参与权的重要性，培育具有公民资格的公众以及健全支持环境参与的制度。

4.1 确立宪法位阶保障的参与权

根据我国《宪法》第四十一条的规定，并未将参与权纳入公民依法享有的监督权范围内，而在我国环境管制领域行政自由裁量权滥用的国情下，仅依赖部门法参与权的规定，则不能从根本上制约行政权力。哈贝马斯认为，商谈民主程序必须接受宪法的规范指导，并以此为根据将商谈过程建制化[4]。以宪法来保障、规范公民的参与权，对于信息的流通以及后序参与程序的保障具有深远的意义。

4.2 培育具有公民资格的公众

在社会文化条件具备的前提下，一方面，政府和环保团体应当扩大宣传力度，为了公民参与环境事务决策，积极地加强公民相应的知识储备及资质培养，另一方面，公民应从小注意环保教育的熏陶，并积累参与政治管理的经验及技能，造就能参与民主决策的具有理性批判思维的公民。

4.3 健全支持环境参与的制度

首先，健全环境信息公开制度。除了国家秘密之外，政府及单位应采用公民可知晓的方式准确及时客观地公开环境信息，其次，健全环境事务参与制度。建立科学的公众代表人遴选机制，以及具有可操作性的公众意见反馈制度，细化跟踪评价制度，完善相应的公众参与成程序[5]。对于公众因参与环境决策而产生的成本费用，应将其内部化为政府或单位的成本预算。最后，探索环境行政公益诉讼制度，赋予检察机关的的诉讼主体资格，对违反公共参与法定程序的行政机关提起公益诉讼，并以此督促行政机关的环境监管职能以及适应地补偿公众的环境公共利益。