新平县不动产统一登记中林权登记存在的问题与对策

陈文昌

(新平县林业局，云南 新平 653400)

新平县不动产统一登记中林权登记存在的问题与对策

陈文昌

(新平县林业局，云南 新平 653400)

介绍国外不动产登记制度、我国不动产登记制度中的林权变革、登记情况以及新平县集体林权制度改革概况。对当前不动产及林权登记工作中的立法不统一，登记依据冲突多，登记人员素质落后，没有建立明确的责任追究及赔偿制度等问题进行分析。相应提出加快顶层制度设计，充分考虑相关政策的连续性、稳定性，加强专业人才培养，构建相应的中介服务机构，建立从业人员资质准入和职级升降考核机制，以及责任追究及赔偿制度等对策和建议。

不动产登记；林权登记；集体林权制度改革；责任追究；中介服务；资质准入；赔偿制度

所谓不动产登记,是指不动产登记机构依法将不动产权利归属和其他法定事项记载于不动产登记簿的行为。2007年《物权法》颁布，规定“不动产实行统一登记制度”；2013年，国务院再提建立并实施不动产统一登记制度，中编办公布《不动产登记职责整合方案》，国务院批准同意建立由国土资源部牵头的不动产登记工作部际联席会议制度；2015年，由国土资源部相继出台的《不动产登记暂行条例》和《不动产登记暂行条例实施细则》。这些都彰显了党中央、国务院对不动产统一登记的重视、决心和努力，凸显了不动产统一登记这一任务的重要性和紧迫性，也反应了不动产统一登记推进工作的困难。笔者从基层林权登记工作的角度出发，分析不动产登记职责整合中林权登记的法规依据、技术操作、责任机制等存在的问题并提出解决的可行性建议。

1 概述

1.1 国外不动产登记制度1.1.1 契约登记制

起源于法国，又称为“法国登记制”，是指不动产变动物权，经当事人订立契约才发生效力，如果没有经过登记，不得和第三人相对抗。除法国外，西班牙、日本、意大利等国家均采用这种制度。

1.1.2 权利登记制

也称“登记生效主义”，是一种非经登记不得生效的立法体制，生效时间自登记时开始计算。除德国外，瑞士等国也采用契约登记制。

1.1.3 托伦斯登记制

指国家对初次登记不强制，但土地权利一经登记，今后土地权利发生变更都必须经过登记。采用这种登记制度的国家主要有澳大利亚、英国、加拿大等。

1.2 我国山林权属的变革

解放前，山林权属于各级官吏的官有林和私有林，新中国成立后，山林权属的演变大致经历了土地改革时期、人民公社时期、“四固定”时期、林业“三定”时期、国有林核权发证、荒山使用权有偿出让和深化集体林权制度改革。

2 新平县林权登记现状

2.1 集体林权制度改革情况

新平县2007年4月启动集体林权制度改革，截至2010年4月底，全县共完成确权宗地110 536宗，确权面积25.49万 hm2，发放林权证 38 649 本，发证农户 53 201 户，发证面积25.08万 hm2。

2.2 集体林权制度改革资料成果

深化集体林权制度改革是新中国成立以来林业改革中最为彻底的一次产权明晰变革，从依法依规、统一程序和方法、技术支撑、工作规范、审核公示等层面和环节都遵循了物权法的法理要求。新平县也不例外，在全市率先把“3S”技术应用到林改之中，以1∶1万地形图和影像图作为工作底图(扬武镇部分区域使用1∶5万地形图)，掌中宝、GPS等设备作辅助。坚持权利人现场指认界线，坚持“三榜”公示，特别在第二榜公示时增加了宗地分布图公示资料。所有林改资料统一按档案管理规范立卷归档，并通过扫描制成PDF格式电子档案；确权类档案通过接边、纠错、图表册关联，建成林权管理地理信息系统。

3 存在的主要问题

3.1 法律依据不完善3.1.1 不动产登记立法不统一

仅法律依据就有《物权法》、《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《担保法》、《森林法》等，登记实施过程中适用法律问题较为复杂。现行的林权登记适用法规是《中华人民共和国森林法》、《云南省林地管理条例》、《林木和林地权属登记管理办法》。《不动产登记暂行条例》(简称《条例》)和《不动产登记暂行条例实施细则》出台后，虽然有了统一的不动产登记规定，但《条例》最后规定“本条例施行前公布的行政法规有关不动产登记规定与本条例规定不一致的,以本条例规定为准”,而《条例》实施前公布的法律如果与《条例》发生冲突时,依照法律适用原理则应优先适用法律,这将使条例普遍适用的效果大打折扣。

3.1.2 登记依据冲突多

在林权制度改革后，把林权分为林地所有权和使用权、林木所有权和使用权“四权”来进行登记，《条例》把林权登记分为“森林、林木所有权”和“林地承包经营权”，这就存在自留山的林权要不要登记的问题，自留山的林地使用权是长期，林木归农户所有并可以继承，在《实施细则》中也没有解释；此外，行使“森林、林木所有权”时的期限如何界定也存在问题。

3.2 责任机制不健全3.2.1 队伍素质建设落后

真实、可靠、准确的不动产登记信息是由专业化的、高素质的登记人员队伍来完成的，由于登记的专业性和登记内容严格的法律要求，不是权利主体在短时间内都能弄清楚的，这就要求登记人员不仅要掌握和熟练不动产登记的专业知识，还要熟悉相关的法律知识。近些年来，虽然对登记人员进行过很多培训，也开展了一些资格认定工作，但总体来说，登记人员的素质离市场经济体制下的不动产登记责任机制所要求的高素质、高标准专业化队伍的目标还相差甚远。

3.2.2 没有建立明确的责任追究及赔偿制度

在现已发布的不动产登记相关法津法规中，虽然明确责任追究，如登记错误责任、不当履职责任、安全保密责任等，但这些责任追究机制并不严密，执行起来空洞、乏力。特别是没有建立起明确的责任追究机制，以及督促、保障责任追究机制有效落实的赔偿机制和赔偿基金。缺失有效约束机制和赔偿制度，难免使登记人员粗心大意，登记机关缺少压力和动力。

4 对策和建议

4.1 加快顶层制度设计,提高不动产登记法律的立法地位

由最高立法机关制定形式统一、效力足够的不动产登记法，形成以不动产产权登记为主体的法律体系：1)宪法以及物权法、不动产登记法等国家基本法律;2)行政法规 “不动产登记条例”;3)基于不动产登记条例制定的地方有关登记实施细则及办法;4)登记部门制定的具体的登记规范。

4.2 充分考虑政策的连续性和稳定性

在不动产统一登记中，应坚持政策的连续性和稳定性，建议将农民自留山的林地使用权纳入不动产登记范围，但自留山的森林、林木所有权可以继承，林地使用权不能继承，期限以该农户在本集体经济组织消失时间为终止时间；责任山的森林、林木所有权应当与林地的承包经营权一并登记，保持权利主体一致，期限也要坚持林业政策的50～70年。

4.3 加强对不动产登记专业人才的培养

过去实行分散登记，登记人员的知识结构和工作经验局限于各自行业，实施不动产统一登记后，从业人员的专业系统培养显得十分突出。为此，要多管齐下，多措并举，加强对大专院校的专业设置及在岗人员的业务培训，使不动产登记人员的素质尽快提高。由于以往林权登记人员没有采用准入制，良莠不齐，要达到专业化、职业化的要求，培养的任务还相当艰巨。

4.4 构建与不动产登记相适应的中介服务机构

加强不动产登记中介市场的培育，进一步规范不动产登记代理机构和不动产登记代理人协会管理，把更多的行业自律、人员培训、业务交流、诚信管理交由中介机构代理。当前，专业化、规模化的不动产登记代理人员和机构尚未成型，因此，应当把更多相关的登记事项交给市场去承担，政府着力事后的监管。在尊重不动产权利人意愿的基础上，逐步引导当事人选择专业化的登记代理机构办理不动产登记事务，进而逐步形成良好的市场化服务机制。林业由于成本核算低、政策管理严等原因，在林权登记中介服务机构培育中相比较土地、房产行业还很落后，今后在政策配套上需要加大改革的力度。

4.5 建立登记机构从业人员资质准入和职级升降考核机制

不动产登记工作者肩负着维护不动产登记国家公信力，以及市场经济环境中国家、集体和公民个人的不动产权益和不动产权益交易市场秩序的重大职责。我国应建立一套完整而严格的不动产登记职业资格考试选拔机制，面向全社会招收符合不动产登记职业标准素质要求的从业人员。由于不动产登记事务既要熟悉相关法律，又要掌握不动产产权产藉调查、测量以及确定不动产权益归属的理论知识、技术方法和操作规程，其工作内容既有法律专业的内容，又有不动产管理专业、资源管理专业等学科内容。要保证登记的质量和效率，从事登记工作的人员无疑应该对这些知识达到系统、全面、精湛和娴熟的运用程度，只有建立严格的资质准入制度才能选拔到优秀的人才。通过选拔机制而取得的不动产登记从业者在进入国家不动产登记机关后，还需建立严格的职级升降考核任用机制，以充分保障不动产统一登记公信力和法律效力。

4.6 建立登记机构及登记人员责任追究及赔偿机制

建立登记机构的责任追究和赔偿制度，防止登记错误和疏忽遗漏，不断提高登记人员业务素质。错误登记、遗漏登记、遗失登记资料、迟延登记等，登记机构应负赔偿义务，登记机构在赔偿后还应根据行为性质、行为后果给相关失职人员给予酌情警告、记过处分，直至开除公职；对与他人相互勾结恶意串通，给国家、集体或有关当事人利益造成重大损失的，还应该追究其刑事责任，在登记机关对履行赔偿责任后，有权向有关当事人行使追偿权。只有建立涵盖经济、行政、法律手段在内的一套完整、合理的责任追究机制，才能保证登记制度的功效得以充分发挥。此外，登记机关为保证赔偿的兑现，应设立赔偿基金备用。登记赔偿基金的来源可通过收费、政府划拔及向保险公司投保等渠道筹集。由于登记人员自己过错而造成当事人损失的，登记机关在先行赔付之后，应按赔偿额的一定比例要求责任人承担民事责任，其大小比例应以达到足以警示登记人员的标准来划定。如果是登记人员与有关当事人恶意串通，进行虚假登记给他人带来利益损失时，登记机关首先应对受害人承担赔偿责任，而后应要求登记人员与有关当事人就全部赔偿额负连带清偿责任。

[1] 余振国，吴次芳. 我国不动产登记责任追究机制问题及完善[J]. 西北农林科技大学学报，2005，5(6)：85-89.

[2] 王崇敏.我国不动产登记制度若干问题探讨[J].中国法学，2003(2)：48-54.

[3] 马安胜，姚华军，袁国华.不动产统一登记的难点与政策建议[J].国土资源科技管理，2015(1)：64-68.

Existing Problems and Countermeasures of Forest Right in Real Estate Registration in XinPing County

CHEN Wenchang

(XinPing County Forestry Bureau, XinPing, Yunnan 653400, China)

This article introduced foreign real estate registration system, forest right reform and registration of real estate registration system in our country, and collective forest right system reform in XinPing County. The paper also analyzed the existing problems in current legislation, such as real estate and forest right registration not unified, registration basis unsound, registration personnel quality backward, unclear responsibility and compensation system. Therefore, this paper carried out countermeasures and suggestions e.g. speeding up the top-level system design, fully considering continuity and stability of relevant policy, strengthen professional training, building appropriate intermediary service institutions, establishing practitioner qualification admittance and rank elevating assessment, as well as responsibility and compensation system.

real estate registration; forest rights registration; collective forest right system reform; responsibility investigation; intermediary services; qualification admittance; compensation system

10.3969/j.issn.1671-3168.2017.01.019

2016-12-01.

陈文昌(1968-)，男，云南新平人，高级工程师.从事林业资源开发、林业确权登记等领域的研究.

S757；F326.22

A

1671-3168(2017)01-0085-03