“官—商”型腐败的特点、成因及应对——以企业组织为分析视角

杨云成

(中共北京市委党校党史党建教研部讲师，博士)

“官—商”型腐败的特点、成因及应对
——以企业组织为分析视角

杨云成

(中共北京市委党校党史党建教研部讲师，博士)

“官—商”型腐败是当前中国社会最主要的腐败形式，它主要发生在工程招标、工程承包、工程建设，土地、房地产开发、城市规划以及行政、工商执法、项目审批、企业经营等三个领域。就其内在发生机制言，可将“官—商”型腐败视为商人或企业组织在一系列内外环境综合作用下的策略选择，这是一种管理学的分析方法。其中，任务环境、企业实力、组织道德意识是最为重要的影响因素。

“官—商”型腐败；特点；成因；应对

一般而言，任何腐败行为都会涉及两个甚至多个行为主体。据此，我们可以将其划分为三种类型，即“官—商”型腐败、“官—官”型腐败和“官—民”型腐败。其中，“官—商”型腐败最为特殊(本文中“商”主要是指在市场经济环境中，平等参与自由竞争的非公有制企业)。就发生机理而言，“官—商”型腐败不仅涉及“官”与“商”两类主体，而且反映了商人代表的企业组织对官员代表的公共行政行为的或被动或主动的回应。对这种回应过程探幽发微，也有利于深化对其他两种类型腐败的认知。

一、“官—商”型腐败的基本特征

“官—商”型腐败依然是当今中国政治生态中的一大顽疾。根据人民论坛问卷调查中心2015年2月的调查结果，“38.5%的受访者认为官商腐败比较严重，26.1%的受访者认为相当严重”[1]，即约65%的民众认为“官—商”型腐败严重。这是间接地对其发生频率的定性评估。

(一)“官—商”型腐败数量规模与涉案主体层级。

法制日报、检察日报等新闻媒体公开报道案件只是已知腐败案中的典型案件，仅占已知腐败案件的小部分。已知腐败规模的大小受到以下因素的影响。其一，党和政府的反腐力度。反腐力度越大，已知的腐败规模就越大。其二，就群众而言，是否存在畅通的揭发检举渠道，是否存在有效的激励机制，是否会面临打击报复的危险，案件是否与自身利益直接相关等成为制约群众揭发举报腐败案件的主要因素。其三，就纪检监察机关而言，线索发现，是否予以查处以及查处的力度如何，显然不能单独决定；线索调查后，对违纪违法行为“是适用党纪处理还是移交司法机关，党委、纪委、政法委主要领导的沟通协商通气是必不可少的”[2]。其四，“官—商”型腐败一般发生在非常隐秘的场合，涉案人员掩盖罪行的动机极其强烈。其上级或下级可能以从犯的身份卷入其中，隐藏罪行的动机也很强烈。除涉案人员外，腐败交易的其他参与对象也都极力避免罪行曝光。

在“官—商”型腐败案中，涉案主体层级的高低，既指腐败官员在官僚结构中的职级高低，也指不法商人在企业组织结构中的层级高低。无论在“大案要案”类案件中，还是在“小官贪腐”案中，几乎所有涉案商人都是位居企业组织结构的顶层或高层，这里不再赘述。文章将重点关注涉案官员的层级。“官—商”腐败有“大案要案”和“小官贪腐”之分，因此其涉案官员层级高低是相对的，前者国级领导干部为最高(其中，厅局级官员所占比重最大)，后者以科级为最高。尽管在“小官贪腐”案件中村官所占比重最小，但是动辄几千万的涉案金额表明其社会危害性并不比“大案要案”小，而且人民群众对此类案件感触最深，他们常常依据身边工作人员的表现来评判我们整个党，因此基层贪腐案对党的执政根基的侵蚀不容忽视。

(二)“官—商”型腐败的涉案金额。

将腐败案件数量和涉案主体层级作为衡量“官—商”型腐败程度的标准并不全面，涉案金额也是一个重要变量。一般来说，腐败危害程度与涉案金额呈正相关性。在涉案金额这一变量中，最高值和最低值是两个极端，显然不能将其作为唯一衡量标准。平均值能够反映整体涉案金额的平均状态，但是“容易受到极端值的影响”[3]，常常掩盖各案件实际涉案金额间存在的巨大差距。中位值可以规避这一缺陷，而且中位值与平均值差距越大，说明平均值受到最高值的影响越大，进而表明高涉案金额案件的比重越大。

根据笔者对2010年1月至2015年12月检察日报和法制日报公开报道的腐败案件的分析，除2010年外，“官—商”型腐败案的最高值均大于其他类型的腐败案，且无论是平均值还是中位值，前者都要大于后者；二者在最低值上差距不明显。这表明，与其他类型腐败案相比，“官—商”腐败的危害程度最大。此外，还有一个值得注意的现象，即2010年至2015年“官—商”型腐败案的最高值呈上升趋势，且平均值与中位值的差距呈扩大之势，这说明在“官—商”型腐败案中，高涉案金额案件比重在不断变大。涉案金额上升，与中国经济持续快速增长创造了巨额财富是分不开的。过去，有行贿动机的人，能力有限，贿赂金额相对较少。随着收入水平提高，普通民众能够担负起的贿金也随之上升。“随着新兴企业家和商人获得的收益越来越多，一些官员对贿金的期待也相应提升，并且将贿赂视为分享改革红利的适当途径。”[4]115

(三)“官—商”型腐败案的主要发生领域。

当前“官—商”型腐败主要发生在工程招标、工程承包、工程建设，土地、房地产开发、城市规划以及行政、工商执法、项目审批、企业经营等三个领域。

根据有关规定，当前经营性土地的出让方式主要有三种，招标出让、挂牌出让和拍卖出让。尽管，与其他两种出让方式相比，挂牌出让具有较高的透明度，且近年来以此方式出让土地的比例不断上升，但是以该种方式出让的土地价格往往低于拍卖价格。此外，根据陶坤玉的研究，“挂牌出让宗数的提升会显著增加土地违法案件数量”[5]。在具体案例分析中发现，工程招标领域完整程序下却往往隐藏着不公正，“轮流坐庄”、“拉标陪标”、“窜通投标”、“围标”等现象较为严重，一些部门为确保某一企业顺利中标，设置多项资格条件，甚至降低入围门槛。可见，土地、工程领域发生的“官—商”型腐败主要出现在政策制定过程。在规则或政策的制定过程中，相关职能机关为特定利益集团所“俘获”，规则的制定不是基于公利，而是出于私心。与之相比，行政、工商执法、项目审批、企业经营等领域存在的“官—商”腐败则主要集中在政策的执行过程。在规则或政策的执行过程中，部分公职人员为眼前的暂时利益所“迷惑”，不是秉公执法，而是滥用职权。当然，两者之间只是分数的不同而已，并不绝对。

二、“官—商”型腐败的内在发生机制——以企业组织为分析视角

从商人或企业角度分析，“官—商”型腐败是商人或企业组织在一系列内外环境综合作用下的一种策略选择。企业内部环境主要指企业政治实力、经济实力、组织结构、道德意识等。企业外部环境有一般环境和任务环境之分，前者包括政治法律环境、经济环境、社会文化环境、技术环境、自然环境和国际环境等，多表现为政府运作的透明程度、制度执行力情况、市场机制健全程度、新闻监督是否强大等；后者主要包括经销商、分销商、消费者、政府干预程度、企业对信息和资源的依赖程度等。前者较宏观，后者较具体。

(一)任务环境。

在任务环境诸要素中，与“官—商”型腐败关联度最大的是政府干预。它是政府机构依据法律权限，通过制定规则、设置审批、监督检查等方式，对相关经济主体的经济活动进行限制和约束的行为。其目的在于弥补市场缺陷，保障社会主义市场经济健康运行。

1.制度规则与“官—商”型腐败。透明度、公平性和复杂性是判断规则制度与“官—商”型腐败关系的三个主要变量。透明度反映了制度规则制定过程和执行过程的公开程度。从一般意义上讲，受政府管制的重要行业和关键领域以及在市场准入、项目批准、环保标准、进(出)口退税、优惠政策等方面，制度规则的透明度相对较低。由此导致相关机构或个人在解释和执行规则中具有较大自由裁量权。就深受其影响的企业而言，为获取短期内经济优势，贿赂可能是获得内幕信息或规避规则约束的理想选择。

公平性反映了制度规则的公正度。长期以来，各地区为了扩大招商引资规模，竞相制定了区域性的优惠政策；近年来，中央为调整产业结构，推动经济结构优化升级，也出台了一系列产业性优惠政策。公正性要求相关政府机构以无私负责的态度通盘考虑所有申请优惠政策企业的资质、实力、诚信等。公开透明是保障政策公平的重要条件，但不能忽视可操作性的规则和程序在维护公平上的作用。仅就后者而言，部分规则的公正性有待进一步提升。例如，政府为鼓励中小企业参与政府采购制定了相关采购政策，规定1/3的政府采购金额预留给中小企业，但是究竟预留给哪些类型的企业并没有具体规定，各地方也没有细化的配套措施，由此导致相关负责人的拨付权限较大。实践证明，规则制度的公正性越低，企业行贿动机越强。

企业组织为保障企业行为具有合法性和获得外界支持，必须遵守相关政府规则。制度规则的复杂程度必然会对企业组织的策略选择产生影响。从信息处理的角度分析，制度规则的复杂性和专业性增强，能够在无形中增加企业处理信息的成本和压力。面对这种情况，企业往往做出两种选择：一是向市场中专门提供决策咨询服务的机构寻求帮助；二是从制定规则制度的相关机构中获得权威解读和可信度较高的决策信息。在决策咨询服务市场尚未成熟阶段，后者常成为企业的“最优”选择。综上所述，政府制度规则的透明度和公正性越高，“官—商”型腐败发生的几率越低；制度规则的复杂性越高，其发生几率越大。

2.行政审批与“官—商”型腐败。审批数量、审批程序和审批过程透明程度是判断行政审批与“官—商”型腐败关系的三个主要变量。在新一轮行政审批制度改革前，仅国务院各部门审批事项就有1698项，地方政府各部门更多，“有的地方行政审批事项达8000多项”[6]。一些本属于备案、核准的事项也纳入审批范围，一些企业组织依据《企业法》即可自主经营的事项也需经过行政审批。政府审批事项过多，容易造成新的行业进入壁垒。行业进入壁垒主要有三种来源，规模经济(大规模生产带来的成本优势)、品牌忠诚(消费者对某产品或服务的偏好)和行政审批。前两项是市场竞争自发形成的，与企业创新能力、技术水平、服务质量有关，由此形成的行业超额利润并不固定。后一种进入壁垒则是人为设置的，常与政府审批有关。受该壁垒保护的企业，其超额利润往往固定不变。对于行业进入壁垒之外的企业而言，贿赂成为获得市场准入资格，进入特定行业领域的无奈选择。

审批程序繁简与否直接影响着企业经营状况。程序越繁杂，审批时间必会延长，发现商机与投资生产之间的时间差被人为拉长。在审批时限不固定的情况下，腐败能够起到“润滑剂”的作用。例如，申请采矿安全生产许可证至少要经过几十道程序，从村委会主任到乡镇，到区县，再到地市，最后报至省安全生产管理局。每一层级必须经过三到四个部门，每个部门都要由主管“一把手”和副职同时签字后方可进入下一环节。企业由最初向有关机关递交可行性报告到最后投资生产，不仅需办理安全生产许可证，而且必须申请采矿许可证、矿长资格证、矿长安全生产资格证、营业执照等多项证书。审批程序过繁，必然为滋生“官—商”腐败提供机会。

审批过程是否公开透明也是影响“官—商”腐败的重要因素。在中央作出全面深化改革的战略部署之前，部分地方和部门不同程度地存在着自由裁量权过大、审批程序不透明、审批标准不公开、审批过程仅为少数管理人员所知等现象。这不仅导致审批时间延长、审批难度增大，而且为相关机构和个人的寻租行为提供了条件。综上所述，行政审批的事项越多、程序越繁、透明度越低，“官—商”型腐败发生的几率越大。

3.监督检查与“官—商”型腐败。在监督检查环节是否存在“官—商”型腐败主要受到以下三个因素的影响和制约，即行政执法主体是否有对其监督和惩处行为做出解释的义务，行政执法对象是否存在违法行为，行政执法对象是否存在利用贿赂规避处罚的动机。这三要素处于一种“串联”系统中，当且仅当三要素同时存在的情况下，“官—商”型腐败才会发生。行政执法对象行贿动机的强弱既受到行为主体本身自利性的影响，也与社会对不诚信行为惩罚措施的健全与否、严厉程度有关。

(二)内部环境。

在企业内部环境诸要素中，道德意识状况和企业实力强弱与“官—商”型腐败的关联度最高。

1.企业实力。企业实力有两层内涵，一方面指经济实力，体现为技术水平、生产规模、生产效率等；另一方面指政治实力，体现为企业所拥有的影响政治决策的资源。企业实力状况影响“官—商”型腐败的发生环节。企业拥有强大实力，政府规则制度严重影响其发展时，企业往往会采取“改变”规则的策略，“官—商”型腐败主要发生在政策规则的制定环节；当企业实力较强，政府规则制度对其影响较小时，企业趋于采用“规避”的措施，“官—商”型腐败主要发生在政策规则的执行环节；企业实力较弱，政府规则制度对其影响较大，企业一般采用“联合”的策略，“官—商”型腐败既可能出现在政策规则的制定环节，也可能出现在执行环节；企业实力较弱，政府规则对其影响较小，企业一般持“认可”态度，此时“官—商”型腐败的发生几率较小，一般存在于政策规则的执行环节。

2.企业道德意识。道德意识是人们在长期实践中形成的道德信仰、道德意志、道德情感等一系列因素的总称。企业内部是否存在道德意识决定了“官—商”型腐败能否变成现实。规则制度透明度低、复杂性强、公正性弱，行政审批项目过多、程序繁杂等，仅表明“官—商”型腐败的发生具备了可能，这种可能性能否转变为现实，在一定程度上，取决于企业内部的道德意识。在企业中，道德意识体现为组织成员的崇善之心、羞恶之心，以及对诚信守法经营的责任意识。在道德意识与“官—商”型腐败的关系问题上，道德意识越弱，腐败可能性转变成现实的几率越大，反之亦然。

三、治理“官—商”型腐败的几点思考

与以公职人员为分析视角不同，从商人或企业的角度考察“官—商”型腐败，更加关注企业组织的任务环境和策略选择。

(一)完善工程招标投标制度。

在招标投标整个程序中，最能够有效防止“官—商”型腐败发生的是在投标资格审查和投标评审环节。

1.完善投标预审机制。投标预审，主要审查投标单位是否具有履行相关任务的能力和资质。在预审环节，一方面可以审查投标单位的资质、信誉、能力、中标历史等；另一方面可以审查招标单位是否与投标单位存在“利益冲突”。在投标预审环节，重点加强对项目经理人管理，严格审验，防止出现“空壳公司”。为防止招标人利用资格预审选定倾向性队伍，招标单位在接受投标单位报名申请时，不得限制或排斥符合资格预审条件的潜在投标人报名，不得以不合理的条件限制符合预审合格人的数量。

2.完善评标机制。根据技术标、商务标、综合标等的性质和特点，分别制定与之相对的评标方法和评标程序，力求公正、客观。同时，加强对评标专家队伍的监督和管理。首先，为防止投标单位与评审专家存在“利益冲突”，可根据业务门类，建立评审专家数据库，在开标前，随机抽取。其次，定期检查专家评标情况，对于优标低评、劣标高评问题，一经发现，予以严肃处理。再次，实行专家评标与电子系统评标相结合的评标方式，在相互验证、对比中，提高评标质量。

此外，实行招标负责人终身问责制，适当增加招标方式，完善招标投标过程中的质疑和询问制度，加强对招标代理机构的监督和管理等也是完善工程招标投标制度的重要内容。

(二)深化行政审批制度改革。

行政审批制度改革的中心任务是解决“审批难”的问题。作为对经济社会的前置控制措施，改革的目的不是取消全部审批。基于此，改革应当适时地从取消“存量”向规范“存量”的方向转变。

1.规范审批。同一层级承担行政审批职能的相关部门，应将审批申请集中到“一个窗口”办理。对于申请量大的事项，应设置专门场所。在集中办理处，各有关部门应当针对承担的审批事项制定审批流程图，明确审批依据、申请条件、申请材料、审批时限、收费依据及标准等，不断提高审批工作的服务质量和规范化水平。

2.透明审批。除涉及国家机密、商业秘密的信息外，审批部门应该在政府门户网站及“一站式”窗口处及时公布申请人个人信息、申请事项、审批进程等，推动审批权力公开透明运行。对于申请人的疑问，应当有专人负责；超出审批时限的，应及时告知。不予以批准的，应在法定期限内出具书面决定并告知事由。此外，为进一步提高审批工作的透明度，相关部门应探索建立网上统一的监控和查询平台。

3.问责审批。缺少明确的规范审批人审批行为的规则制度是“官—商”型腐败发生的一个重要原因。为进一步压缩行政裁量权，依据权责相当的原则，相关部门应当制定审批人员违规审批问责机制。审查部门应根据审批事项，以内容科学、程序严密、可操作性强为基本要求，分别制定审查工作细则，明确审查内容、重点、标准以及违规审批应承担的法律责任等。

(三)完善对行贿企业的惩处制度。

1.打破“剪刀差”，完善对行贿方的刑事处罚制度。尽管，党的十八大后，被查处的行贿人数量不断增加，但是与“官—商”型腐败案中的贪腐官员数量相比仍有较大差距。为此，相关职能机关必须转变传统职务犯罪侦查模式，从过度依靠获取口供为主要突破口的侦办思路中解放出来，把主要精力放在全面搜集和运用证据上来，不断加大初次排查力度，综合运用调查、询问、走访等方法，尽可能多地搜集、掌握涉案证据材料和信息，同时“提高侦查工作的科技含量,在案件突破、取证及固定证据等各环节凸显现代科技的贡献率”[7]。

2.破除“时间差”，完善行贿犯罪档案查询系统。尽管在2012年已实现全国联网，但是行贿犯罪档案查询系统仍需进一步改进和完善。例如，根据《最高人民检察院关于行贿犯罪档案查询工作的规定》，所有行贿犯罪记录应当在法院判决生效之日起30日内录入行贿犯罪档案数据库。而有的竞标单位利用这个时间差，在生效判决结果尚未录入信息系统前，向检察院提交查询申请，从而获得没有行贿犯罪记录的“行贿犯罪档案查询结果告知函”，参与投标、竞标。再例如，《中华人民共和国采购法》规定供应商应在“参加政府采购活动前三年内，在经营活动中没有重大违法记录”。这种违法记录既包括给予的刑事处罚，也包括行政处罚。但是行贿犯罪档案查询系统中只有刑事犯罪记录，无行政处罚记录。在政府采购活动中，“供应商经常用行贿犯罪档案查询结果告知函来证明有无重大违法记录”[8]。为堵塞制度漏洞，可规定由招标人向检察机关进行第二次申请查询，对隐瞒犯罪行为参与竞标的，宣布结果无效。同时，完善鼓励竞标人之间相互监督制度。

(四)提高企业诚信守法经营道德意识。

在道德意识与“官—商”型腐败的关系问题上，道德意识越弱，腐败可能性转变成现实的几率越大。因此，培育组织道德意识也是治理“官—商”型腐败的重要措施。

1.企业负责人应将依法治企、诚信经营作为企业生产经营的重要任务。从强化企业管理、提高企业效益、推动企业发展转型的高度认识诚信守法经营的重要性。树立诚信至上的经营理念，把诚信作为企业文化的核心价值观，不断提高全体员工诚实守信的思想道德素质。

2.完善企业法制和信用管理机制。依据国家有关法律法规，各企业应不断健全完善企业法制和信用管理机制，包括完善规章制度的起草、审核、修改流程，做好制定、修订征求意见工作，促进企业规章制度统一规范、协调一致；在投资、招标、采购、并购重组等领域，制定可操作性的规章制度和操作规范；构建企业诚信体系，建立诚信生产、诚信经营、履行承诺等管理制度，提高企业诚信经营管理的能力和水平；建立健全内部信用管理制度，完善内部信用防范风险机制。

3.开展形式多样、富有成效的法制宣传和诚信主题教育。充分发挥报纸、微信、微端、网络、电视等宣传工具在法律法规知识学习中的宣传作用，实现开展学法用法教育的网络化、信息化；组织开展形式多样的法制宣传活动，用法治文化引导全体员工的价值取向和行为方式。●

[1]潘丽莉,高骊.64.6%受访者认为官商勾结现象严重[J].人民论坛,2015，(7).

[2]韩强.论提高党内法规建设的科学化水平[J].求实,2014，(7).

[3]公婷,吴木銮.我国2000—2009年腐败案例研究报告——基于2800余个报道案例的分析[J].社会学研究,2012，(4).

[4][美]魏德安.双重悖论：腐败如何影响中国的经济增长[M].蒋宗强译.北京:中信出版社,2014.

[5]陶坤玉,张敏,李力行.市场化改革与违法：来自中国土地违法案件的证据[J].南开经济研究,2010，(2).

[6]许金柜.行政审批腐败成因及若干治理思路[J].福建政法管理干部学院学报,2003，(2).

[7]彭冲.行贿犯罪“剪刀差”不难解决[N].检察日报,2015-01-18.

[8]蔡小林.行贿犯罪档案查询两个问题值得关注[N].检察日报,2016-07-17.

(责任编辑：温松)

本文系国家社会科学基金项目《新形势下党化解四大危险的机制创新研究》(编号：13XDJ019)和北京高校中国特色社会主义理论研究协同创新中心项目《“四个全面”与中国特色社会主义道路》的阶段性研究成果之一。

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