我国慈善募捐监管制度存在的问题与国际经验借鉴

钟晓慧 陈安娜

(1.中山大学政治与公共事务管理学院副研究员，博士；2.香港中文大学社会工作系博士候选人)

我国慈善募捐监管制度存在的问题与国际经验借鉴

钟晓慧1陈安娜2

(1.中山大学政治与公共事务管理学院副研究员，博士；2.香港中文大学社会工作系博士候选人)

在人人慈善时代，个人通过求助的方式直接与捐助者建立点对点关系，释放出大量慈善潜力。但近年来类似“罗尔事件”屡见报端，背后突显慈善募捐缺乏有效监管的问题。2016年《慈善法》的正式出台，标志着对慈善募捐的监管有了法律准绳，但不断涌现的现实问题表明亟需补充和完善募捐监管制度。梳理国际先进经验，我国应该坚持以慈善组织为主体开展慈善募捐，充分运用慈善组织公信力和税收政策为杠杆，引导个人和组织以制度化方式捐赠/接收捐助，同时建立兼具约束力和激励性的有效监管制度，促进慈善组织和募捐活动的多元发展。此外还要从单一的政府监管，转变为政府、社会公众和慈善行业自身三位一体的多维度监管模式。

慈善募捐监管制度；问题；国际经验借鉴；政策建议

一、研究背景：从“罗尔事件”谈起

罗尔卖文网络筹款救女①是2016年中国广受关注、备受争议的一起慈善募捐事件。事件争议点在于，陷入困境的个人是否有权利向他人求助，如何监管其求助行为？各方达成的共识是：第一、罗尔用网络为女儿筹集医药费，属于公民个人求助权利，目的是解除特定人的困难。第二、个人求助不属于《慈善法》的慈善募捐范畴，因为慈善募捐是指动用社会资源用于慈善目的行为，《慈善法》以慈善组织为调整对象。换言之，在人人慈善的时代，一方面，《慈善法》并不禁止求助者和捐助者直接建立助人关系；即“法律无法、无意也不该禁止人在陷入困境时求助的权利，也无法对于‘陷入困境’做出具体界定”[1]。另一方面，个人求助又不属于《慈善法》调整范围，一旦个人募捐信息有误，捐赠者需要风险自担。

上述两难局面表明，尽管我国已经出台《慈善法》等相关法律法规，但是难以解决复杂多变的现实情况，不仅涉及慈善募捐主体的争议，也暴露出目前募捐监管制度存在诸多不足。因此，本文借鉴英美两国的慈善募捐监管制度，探讨如何完善我国募捐的监管制度，避免类似事件再次发生，也防止法律形同虚设。有鉴于此，本文首先通过《慈善法》和《公开募捐平台服务管理办法》，分析我国慈善募捐监管制度存在的主要问题。接着，梳理英美两国慈善募捐的监管制度特点，其重要经验是，坚持以慈善组织为募捐主体，通过增进慈善组织的公信力，有效引导个人以组织化、制度化的方式提供捐助和获得捐助。最后，本文对完善我国慈善募捐制度提出相关建议，尤其是如何提升慈善组织的公信力，围绕这个抓手建立既有约束力、也有激励性的监管制度，推动中国慈善事业健康发展。

本文的研究主要借助二手资料，梳理英美两国经验，主要有三个资料来源：第一、针对慈善组织尤其是募捐行为的相关中文、英文学术研究。第二、与监管慈善组织及募捐活动有关的、由政府机构颁布的法律文本和政策措施。例如，英国的《慈善法》，以及美国募捐备案登记表。第三、由学术机构或者慈善组织自身发布的慈善行业报告。例如，全英志愿组织理事会(NCVO)公布的《英国公民社会年鉴》，美国印第安纳大学礼来慈善学院每年发布的《捐赠美国》报告。主要搜索时间段为2000年以来的资料和数据。

二、我国慈善募捐监管制度存在的主要问题

目前，我国正式出台《慈善法》，使得对慈善领域的监管有了法律准绳，意义重大。但是，像前述不断涌现的“罗尔事件”表明，慈善募捐制度仍然存在许多漏洞，难以解决复杂的现实问题。具体表现在以下几个方面：

(一)慈善组织缺乏公信力，非制度化募捐频发。

有一部统领性的全国慈善法基本上代表政府在慈善领域“积极有为”的角色定位。根据监管目标的差异,将全球募捐监管制度分成了三种类别：法令禁止模式、信息披露模式和自律准则模式。[2]其中，法令禁止模式强调强而有力的政府部门，信息披露模式是赋权于公众和捐赠者，自律准则模式则赋权于慈善领域自身。早在十年前，我国《慈善法》起草就已提上日程，期间共有800多人次全国人大代表提出制定慈善法的议案27件，反映社会各方强烈期盼慈善领域有法可依，现在这步目标已经达成。全国《慈善法》的出台标志着我国采取了法令禁止模式的募捐监管制度。

《慈善法》立法后的核心问题在于：如何有效引导公众和捐赠者的慈善资源进入制度化的平台和组织，让《慈善法》发挥应有作用。一个思路是引导社会公众参与制度化募捐，即引导社会将善款投入慈善组织和有公信力的慈善平台，也鼓励陷入困难的个体选择慈善组织和第三方平台的方式获得救助，共同推动中国慈善募捐进入制度化运作。但是，类似“罗尔事件”频繁发生、屡见报端，这说明无论是个人还是公众都选择非制度化的募捐行为；求助者和捐赠人对慈善组织缺乏足够的信任，也没有使用互联网募捐信息平台。慈善组织缺乏公信力，促使非制度化募捐发生。由于非制度化募捐过程中信息不透明，慈善资源很可能被滥用、慈善资源分配不公。

(二)慈善募捐准入存在“暗”门槛。

慈善组织要经过一定程序登记成为慈善组织，才能后续申请公开募捐资格，继而接收社会公众善款。但是目前存在许多“暗”门槛。一是到底哪些组织可以被划定为慈善组织，存在不确定性。根据《慈善法》，慈善组织是指依法成立、符合慈善法规定，以面向社会开展慈善活动为宗旨的非营利性组织；可以采取基金会、社会团体、社会服务机构等组织形式。开展慈善活动，是登记成为慈善组织的前提条件。《慈善法》规定了六大类慈善活动，②其中“符合本法规定的其他公益活动”的界定空间较大。但是，目前慈善组织和公开募捐资格的实施细则还没有出台，哪些组织会被界定为慈善组织和获得公开募捐资格还是未知数。

二是慈善组织需要满足许多条件，才能获得公开募捐资格，合法开展公开募捐。慈善组织自登记起，可以对特定对象开展定向募捐，只有依法登记满两年的慈善组织，才可以向民政部门申请公开募捐资格。《慈善法》规定开展公开募捐应当制定募捐方案，并对方案的内容进行说明，且要求开展募捐活动前报慈善组织登记的民政部门备案。此外，《慈善法》还规定了慈善组织接受慈善捐赠、运用慈善财产、开展慈善服务、担任慈善信托的受托人、进行信息公开等情形进行了法律规定。不具有公开募捐资格的组织或个人基于慈善目的，需要与具有公开募捐资格的慈善组织合作，这很可能会出现慈善领域组织发展不平衡。

此外，相较于互联网慈善的快速增长速度，慈善组织可以运用募捐平台非常有限。目前中央层面为落实《慈善法》，出台了《公开募捐平台服务管理办法》，这是广播、电视、报刊及网络服务提供者、电信运营商，为慈善组织开展公开募捐活动、或者发布公开募捐信息提供的平台服务。由于互联网慈善募捐基本上成为目前慈善募捐的主要形式，《慈善法》规定慈善组织通过互联网开展公开募捐的，应该在国务院民政部门统一或者指定的慈善信息平台发布募捐信息。目前，民政部遴选出13家首批慈善组织互联网募捐信息平台、数量有限，而且只有具有公募资格的慈善组织才能使用这些平台。

(三)对慈善组织与捐赠人的税收优惠力度不够、政策内容不清。

《慈善法》规定国家及各级政府要通过政策制定、信息共享、提供便利条件、宣扬慈善文化及建立表彰制度等方式，促进慈善事业发展。③但是，运用税收政策的杠杆力度长期滞后，缺乏在宏观层面促进慈善资源分配。《慈善法》规定，开展慈善活动的捐赠者、受益人和其他组织将获得税收优惠。自然人、法人和其他组织捐赠财产用于慈善活动的，依法享受税收优惠；企业慈善捐赠支出超过法律规定的准予在计算企业所得税应纳税所得额时当年扣除的部分，允许结转以后三年内在计算应纳税所得额时扣除等等；另外，慈善组织还将获得行政事业性费用减免、慈善服务设施用地等便利条件。这些促进措施对之前税收优惠法律法规的突破很有限，比较大的进步是第七十六条规定了慈善活动享受的税收优惠，“企业慈善捐赠支出超过法律规定的准予在计算企业所得税应纳税所得额时当年扣除的部分，允许结转以后三年内在计算应纳税所得额时扣除”，允许结转，是对现在不允许结转的一大突破，有利于鼓励企业捐赠。[3]然而，慈善组织、慈善信托的哪些收入可以获得税收减免，免税的比例为何，这些缺乏清楚界定和说明。只有给予有力的税收免除待遇，才能从根本上激励捐赠人及保障慈善组织的运作。

(四)监管过度依赖政府，缺乏跨部门协作及行业自律。

一个富有激励性的慈善募捐制度虽然兼顾约束性，却要慎用处罚措施，不当处罚会影响慈善募捐的积极性和自发性。《慈善法》规定了慈善组织的违法责任，也对慈善信托受托人、慈善组织开展慈善服务里的责任界定、主体假借慈善名义骗取财产、民政部门相关人员在慈善活动里的违法情形等进行了规定。但如前所述，慈善监管里，处罚是万不得已的一步，而且处罚也会消耗大量行政资源，并非有效的慈善监管手段。

此外，《慈善法》还规定了国务院民政部门主管全国慈善工作，县级以上地方各级人民政府民政部门主管本行政区域内的慈善工作。民政部门是主要的管理部门，但慈善行业组织、任何单位及个人包括媒体都可以参与监督慈善活动，其中慈善行业组织应“建立健全行业规范，加强行业自律”，其他单位和个人可以曝光和投诉慈善活动里的违法行为，民政部门、其他有关部门或慈善行业组织接到投诉举报后应当及时调查处理。民政部门被认为在政府各个部门体系中的地位以及当下的执法力量不足，担忧其人力、财力和协调能力不足以确保慈善监管的有效性。[4]因此，慈善监管里如何在社会公众与行业自律的作用，以及如何实现跨部门协同监管，还有待探讨。

三、英美等国慈善募捐监管制度先进经验梳理

上述有关我国慈善募捐监管领域存在的问题表明，中国监管制度仍然还不健全。中国作为全球慈善领域的新兴力量，有必要向成熟的英美慈善体系学习，梳理两国慈善募捐制度的发展历程，借鉴他们在监管方面的经验。

根据目前对国际募捐监管制度的比较研究，一般分为英美两大系，其他各国是在此基础上的混合或者调整。作为法令禁止模式的典型，英国有全国统一的监管慈善领域法律——《慈善法》。连同《慈善信托法》、《慈善受托人社团法》、《永久管业权和慈善用途法》和《休养慈善组织法》等一系列法律制度的颁布和实施，确立了英国完整的慈善法律体系。

与英国的慈善法律体系不同，美国没有专门的、统一的全国性慈善法。美国的立法原则强调慈善要基于公民言论表达和结社的自由权利。因为慈善募捐行为反映了各种社会问题，本身应作为言论自由权利得到保护，[5]《宪法》第一修正案④明确保证公民的上述权利。不过，尽管宪法保护募捐的自由，但是募捐行为并非豁免于任何限制。两次世界大战的爆发，是美国州级慈善募捐立法的转折点。[6]这一时期，涌现出大量的募捐活动、职业募捐机构，社会各界踊跃捐钱，支持前线战争或者战后恢复。慈善从局限于特定人群/地区的慈善，走向人人慈善。巨额捐款应该如何使用，成为政府、募捐机构、审计机构关心的问题。目前全美有40个州(即80%的州)制定了类似的法律。[7]

美国有关慈善领域的规定和条文散见于宪法、税法、公司法、雇佣法、募捐法等联邦和州的法律法规。[8]联邦层面，最重要的法律是《税收改革法案》，对慈善组织增加了多项重要的司法限制，但是早期立下的对慈善组织予以免税资格、鼓励慈善组织的发展在原则上保持不变。1986年由全国州检察长协会和全国州级政府慈善监管制定和颁布的《慈善募捐法范本》，许多条款被各州《募捐法》等相关法律吸收。除了募捐法范本以外，美国还制定了另外三部重要的范本。⑤这些范本并非由国会起草和制定，而是由专业性的非营利组织调研、起草、征询意见和制定的。[9]州政府将这些范本中的条款在立法层面加以吸收及在根据本州情况进行修改。美国在慈善活动和组织管理立法方面，采取了“自下而上、和而不同”的方式，最终推动各州立法。总结起来，以英美两国为代表的慈善监管经验主要包括：

(一)登记门槛低，鼓励慈善组织多元化发展。

慈善组织按功能细分，符合慈善目的的学校、医院、企业都可以登记为慈善组织。英国界定的“慈善组织”，是指纯粹出于慈善目的而成立的组织。慈善目的要符合公共利益，具体包括扶贫济困、助学助残、推广宗教、促进健康、保护动物和环境，以及符合公共利益但不属于前述任何一类的其他慈善性质的宗旨。英国慈善组织主要有三种形式：信托、社团和法团，慈善信托⑥属特殊信托性质，后两种组织形式均属于慈善法人性质。鉴于慈善法人具有较为优越的经营能力，其比较适合从事经营事业类的活动，而对于那些以金钱给付为目的的事务，则更适合由慈善信托发挥作用。[10]慈善法人中，社团法人是最为普遍的慈善组织形式，慈善公司法人亦称为公益性公司组织，是一种专门为英国民间公益性组织设计的具有正式法律地位的公司式组织形式，此种组织于2006年《慈善法》中作为一种全新的公益性组织形式首次出现。公益性公司组织在组织形式上采用了有限责任公司的组织模式，这样组织模式最大特点是一方面有利于决策形成的科学性，另一方面有利于善款的管理和运用。美国虽然没有慈善企业法人的慈善组织类别，但慈善组织可以开展“经营主要为达到规定的非营利目的”的活动。

在美国，慈善组织分为两类，私人基金会和公共慈善组织。私人基金会，具体指“一种非政府的、主要资金来源单一的，并由受委托人或董事管理，以维持协助教育、社会、慈善等公共服务目的，向其他慈善组织提供资助的公益性组织”。公共慈善组织，是指符合《税法》相关条款规定、通过509条款检验的学校、教会、医院(或与医院有关的研究机构)，资助来源多样并且开展慈善活动的组织。根据国家税务局2012年披露的数据，[11]公共慈善组织数量占全美慈善组织3/5，收入和支出均占整个慈善领域3/4以上。美国慈善部门的特点是极具活力、多样性，经济实力和成长速度令人惊讶。[12]

英美两国的慈善组织可以开展不以营利为目的的经营行为，甚至可以注册为慈善公司法人并享受免税待遇，慈善组织在活动方式只被禁止参加竞选、游说两项特定的政治活动，从开展经营行为的许可条文及有关活动及捐赠的限定性要求来看，我国慈善法里慈善组织的限制更多一些。

(二)公开募捐审批程序简便。

英国实施慈善公开募捐双重行政审批。在英国，慈善组织向慈善委员会提出公募申请，由慈善委员会审核该组织是否适合、并且有能力进行公募，并根据评估结果决定是否颁发公共募捐证书。慈善委员会也可以拒绝申请、或者撤销证书。相应地，慈善委员会也可以将有关案件提交给慈善仲裁处或法庭。法庭有权中止募捐活动，并同意委员会在募捐进程中采取行动。公共募捐证书一旦批准和颁发，该证书有效期可以长达5年，期间证书也可能被撤销。

针对慈善组织的公开募捐活动，英国采用中央和地方双重审批的方式。全国性的募捐活动向首相办公室申请，地区性的募捐活动则向募捐所在地的地方议会或者地方警察局申请募捐牌照。这意味着地方政府部门不再有权力对每个申请者的公共募捐资格做评估，只对某一个具体的募捐活动进行管理。慈善委员会颁布《慈善组织与募捐活动》，为募捐活动提供指引，并定期更新。英国对于街头募捐、上门募捐、电话募捐、义卖义演等各种公开募捐形式，有十几部法律涉及到相关规制，都是针对具体行为的，不是一个笼统的“能”和“不能”的“公募组织”与“非公募组织”的界分；对于个人行为，没有正当的法理依据，不可以简单禁止。申请者若不遵守以上规定，募捐行为将被视为犯罪。慈善委员会将根据具体情节对慈善组织进行判决，并予以不同程度的处罚。譬如，撤销公共募捐证书、吊销募捐牌照、处以罚金。

与英国在募捐活动上设置双重行政审批程序不同，美国只需要事前进行年度备案。慈善组织开展募捐或者接受捐款，都需要进行年度备案。目前全美有40个州需要年度备案，各州备案文件内容上各有不同，但是有许多共通之处。备案资料包括组织基本信息，上一财政年度的财务报告，审计报告，国税局出具的免税证明，在其他州的备案历史记录，以及职业募捐机构的信息等。⑦对于首次登记者，还需要提交组织的章程、制度文本和治理结构说明。有些州需要缴纳一定的备案费用，有些则不用。

(三)注重运用税收优惠政策作激励杠杆。

在英国，慈善组织的收入及利润可依法免税；由慈善委员会评估组织是否为慈善组织，再由税务及海关总局核准免税待遇。在英国，予以慈善组织免税的实质权力和职能，似乎主要由皇家税务及海关总局掌握。慈善组织收入及利润，例如捐赠收入、贸易收入、银行利息、出售组织财产等是免税的。

美国一直将税收作为管理慈善组织的主要手段，实现激励和监管两大目的。一方面是通过联邦和州级两个层面的减免税、捐赠减税等优惠措施，鼓励慈善事业的发展。慈善组织都依法享有减免税优惠，这意味着大部分的慈善组织都涵盖在内。不仅免征联邦所得税，各州也会根据免税资格，减免其相应的地方税收，相对而言，公共慈善组织豁免的税种更多。值得注意的是，慈善组织的收入并非全部可以获得免税，对与慈善宗旨无关的商业收入、私人基金会的净收入是需要征税的。此外，还依法享有州资产、销售和使用税减免，以及邮资优惠。

另一方面，通过给慈善捐赠减税的方式，激励和引导社会参与慈善捐赠。以捐赠税前扣除政策来说，[13]机构捐赠可获15%的税前抵扣，个人捐赠可获50%的税前扣除，捐赠给私人基金会的可获20%的税前扣除。另外，美国实施累进税制，遗产税、赠予税相当高，而且受益人还需先纳遗产税、后继承财产。相反，个人遗产全部捐赠则可获100%的税前扣除。对公共慈善组织带有很强倾向性。同等情况下，向公共慈善组织捐赠的税前抵扣比例高于向私人基金会捐赠。可见，美国政府不仅对慈善组织予以大力资助，而且针对不同类型制定税收优惠政策，引导社会资源向慈善领域流动。

(四)赋权于行业和社会的综合监管体系。

对慈善组织及募捐活动的监管，主要是指来自两个主体的监管。一个是政府监管，包括政府在司法、行政、经济、信息等方面实施的监管措施。另一个是行业自律，即独立的慈善组织或专业募捐组织设立本行业的标准和指引，并通过各种方式使得慈善组织遵守和执行。

政府监管方面，英国以成文法的方式，从1853年起便设立了法人团体性质的、全新的慈善委员会，明确了其法律地位——管理和规范慈善组织行为的、具有特殊独立性的政府机构，只对议会负责。⑧除此之外，详细规定了慈善委员会的工作目标、监管职能等。主要包括规范慈善组织的运作、调查慈善组织运行中的失当或管理不善行为、并采取相应的补救和保障措施等。慈善委员会与民间公益性组织的关系，是国家权力机关与普通民众组织的关系，是监管者与被监管者的关系。但在实际工作中，慈善委员会反复强调的是与民间公益性组织、民间组织的代表机构、地方及中央政府部门和所有同民间公益性事业有联系的“利益相关者”建立伙伴关系，提出要依法提供最高质量的服务。[14]

在美国，联邦层面，国会和国家税务局是慈善组织的监管部门。国会负责完善立法监督机制，规范和引导慈善组织行为；发现慈善组织存在问题后，通报国税局，联合展开调查。国税局负责审核慈善组织的免税资格和评估免税待遇，以及审查年度报告。州层面，主管部门是州检察长办公室或州司法部门，监管州内慈善组织的违规行为。同时，各州设有专门的慈善组织管理部门，负责备案慈善组织和募捐活动信息，处理本州慈善组织和慈善受托人提交的财务报告，接待公众查询要求；实施募捐活动事前备案制。

作为对政府强化监管的回应，全球慈善领域内部也尝试一系列新的方式，强化行业自律。20世纪70年代的第一波行业自律机制，主要的特点是重于设立标准而轻评估，由于缺乏激励因素或者惩罚措施，难以让组织遵守和实施。与此相区别，新的行业自律方式带有很强的组织性和激励性，并且强调与政府的协作。[15]行业自律的这种改革，目的不仅是为了增强慈善组织运行的效率，也是为了防止政府施加更严苛的监管，从根本上保护慈善组织的公信力和独立性。以英国为例，2006年，英国业界和政府共同提出对募捐活动建立一个广泛的自律监管组织，即后来成立的募捐标准委员会。募捐标准委员会属于非政府组织，与政府监管部门也没有隶属关系；但是，由于委员会的启动资金由政府资助，所以它表现出一定的准政府特性。慈善组织加入该会，即表示他们会遵守它设立的标准和行为准则。

四、完善我国慈善募捐监管制度的政策建议

根据上文对英美慈善监管的梳理可知，两国建立了不同的监管模式，各有特点、各有所长。英国慈善领域主要体现了政府强有力监管的法令禁止模式，美国慈善领域则主要体现赋权于公众和捐赠者的信息披露模式，以及充分运用税收政策。其次，两种模式都越来越重视赋权于慈善行业的自律和社会公众。慈善组织和募捐活动的监管方式，也逐步从单一监管主体，扩展为三位一体的监管。这意味着，监管责任从单一的政府责任、公众责任或者慈善行业责任，发展为三股力量联合起来，互相协作共同监管。这也是全球主要国家的发展趋势。

英美国家这些经验对我国慈善募捐制度的启示是，监管需要平衡政府管理、慈善自律、公众和捐赠者监督三者的关系。同时，慈善组织公信力建设和税收政策也要成为重要工作重心。完善我国慈善募捐监管制度，具体包括以下几个方面：

(一)以制度化途径，赋权给慈善行业进行慈善组织的公信力建设。

全球慈善事业当下的一个最重要的特点是，政府主管部门和行业组织明确结盟。[16]慈善组织从原来与政府保持距离，逐渐与政府机构、开明的政府官员建立联盟关系。我国从促进慈善组织的角度出发探索过一些开明的慈善募捐制度，广州市在2012年出台了《广州市募捐条例》，规定了公益性的社会团体、民办非企业单位和非营利的事业单位可以申请募捐许可，这部地方性条例就被视为是开放和激励公益募捐的一大制度性尝试；近几年各地方税务局每年公布获得非营利捐赠税前扣除资格及免税资格的认定名单，有些地区还简化了免税申请的程序，这些改革也受到了慈善组织的欢迎。

我国慈善组织单靠政府的认可不足以支撑其公信力。慈善组织需要通过完善的内部治理、专业的慈善活动、对捐款人及时反馈、多样的品牌传播渠道等全面的组织建设才能建立稳固的公信力基础，其关键是要建立符合慈善事业发展规律的慈善制度环境。政府应赋权及资助慈善行业组织，让慈善行业组织参与慈善募捐的制度建设，建立促进慈善组织良性发展的制度，以逐步提升慈善组织的公信力。在美国，除了有全国州检察长协会和全国州级政府慈善监管制定和颁布的《慈善募捐法范本》，还有专业性的非营利组织调研、起草、征询意见和制定的另外三个范本，各州政府将这些范本的条款在立法层面加以吸收及在根据本州情况进行修改。在英国，募捐研究所作为专业募捐组织的行业协会，通过发展职业募捐人员、制定行为准则和设立会员制来提供募捐活动的标准，也是慈善行业自律的表现。政府应鼓励行业自律，才能及时发现和修改慈善立法中的问题，不仅是为了增强慈善组织运行的效率，也是为了防止政府施加更严苛的监管，从根本上保护慈善组织的公信力和独立性。

(二)放宽慈善组织及公开募捐资格的认定条件，丰富慈善事业的生态。

慈善组织的认定方面，应确保慈善组织的认定符合慈善事业发展的规律和慈善组织的自主性和多元性。英美两国的慈善组织可以开展不以营利为目的的经营行为，甚至可以注册为慈善公司法人并享受免税待遇，慈善组织在活动方式只被禁止参加竞选、游说两项特定的政治活动，相比较而言，我国慈善法里慈善组织的限制更多一些。应让慈善宗旨的企业、学校、医院能够被认定为慈善组织，获得免税待遇，促进社会各界参与医疗、教育、养老等社会福利服务事业；明确慈善活动里“社会公共利益”、“社会公德”等限制性法条的定义。

公开募捐资格的认定方面，“慈善公募资质限定，要实现的目的，应该是保障公众的、捐款人的权利，防止公开募款的信息欺诈、资金滥用，而不是为了保障谁的募款特权，或者限制谁的社会募款途径。要基于公益的公信力为目的来考虑慈善立法规制，要当心限制了慈善活动的开放性。”[17]按照慈善法的规定，个人及没有公募资格的其他组织要开展慈善公开募捐，需要与有公募资格的慈善组织合作，那么需要广泛放开公募资格的认定、简化程序，才能让有心开展慈善活动的个人和组织开展慈善活动，贡献慈善事业发展。

(三)对慈善组织实施分类促进措施，简化行政事项、促进小型慈善组织生长。

我国对慈善组织中具有公开募捐资格的基金会开展年度慈善活动的年度支出及年度管理费用占当年总支出的比例进行规定，参照英美国际经验，这反映了政府对慈善事业的过度参与。应该要基于研究数据决定是否对慈善组织的活动成本进行限制。以募捐成本为例，应不应该以成本比例的方式，来衡量好/坏的募捐活动？如何确定多少的募捐成本比例才是合适的呢？即便能够划出一条区分好和坏的成本线，可能也难以执行。[18]这种不确定性和复杂性，使得政策难以执行，因此美国在20世纪80年代末从法理原则上，废除了设限的方式。这也是我国慈善法的配套措施出台时要考虑的。

慈善组织有向公众和捐赠者问责的信息公开要求，但是信息公开需要耗费慈善组织的行政成本，需要政府为慈善组织提供帮助。例如在英国，政府通过在线服务，协助协助慈善组织准备好一份合符规范、信息完备的财务报告。另外，根据年收入对慈善组织信息公开的内容进行区别，分级的信息公开措施不仅帮助了小型慈善组织的发展，也是帮助公众和捐赠者更有针对性地监督慈善组织的运作。

关于对公众和捐赠者的信息披露，除了信息公开所需的经济成本之外，还有两方面的问题要考虑，一是事后信息披露缺乏及时性。捐赠者无法在捐赠时、捐赠前获得慈善组织的信息，完全靠捐赠者做决定，可能无法防止欺诈。以美国为例，它并不强制要求慈善组织在募捐时，披露成本和付费等关键信息。为了弥补缺乏事前监督的缺陷，美国已经有80%的州采用了募捐备案制。二是信息的准确和获取。尽管英美两国通过各项改革细化信息披露(尤其是财务信息)，但是财务信息的准确性也存在争议。[19]同时，我国慈善募捐的信息披露需要有一个强而有力的主管部门，譬如税务局或者慈善委员会，而不能全部交给民政部门。

此外，在制定慈善法立法的促进性实施细则里，应学习美国将税收优惠作为管理慈善组织的主要手段，实现激励和监管两大目的，要对慈善组织进行分类管理，对个人及企业向慈善组织捐赠提供比私人基金会更高的税前扣除待遇。

(四)强化慈善监管的跨部门协作，建立政府与慈善组织伙伴关系。

慈善事业的发展涉及慈善组织管理、税收优惠、司法、政策等各个领域，需要有级别高、有跨部门协调能力的政府部门来主管。在慈善法中，民政部门是慈善工作的主管单位，兼任了慈善组织的登记注册及认定、公开募捐资格证书的发放、慈善信托的备案、调查、慈善活动的监督检查、慈善行业组织的指导等多项职责，民政部门在慈善事业里的职能过多、执行力堪忧。

相比较而言，英国管理和规范慈善组织行为的是有特殊独立性、只对议会负责的慈善委员会，它承担了我国民政部门的诸多角色，而且由于慈善委员会是法人团体性质，它强调自身的服务性质，注重与慈善组织、政府部门等与慈善事业有联系的“利益相关者”建立伙伴关系。在美国，国会和国家税务局是慈善部门的监管部门，也体现了慈善组织需要由高级别政府部门来主管的原则。我国政府可以考虑建立国务院级别的慈善委员会，该部门独立于各政府部门之外同时又有协调的权限，结合政府监管及行业自律的优势。广州2013年建立了慈善组织社会监督委员会，15位监督委员分别来自人大代表、政协委员、专家学者、律师、会计师、媒体人和知名慈善人士七个界别，该监委会的主要职能有：一是对广州地区各类慈善组织的慈善募捐活动、慈善资金使用管理以及信息公开等情况独立进行监督；二是为政府有关部门开展慈善监管、慈善组织开展活动提供咨询意见，这就是一项很好的改革尝试。在慈善监管方面，我国政府只有秉持与慈善组织建立伙伴关系的理念与制度，才能推动慈善组织成为国家与社会发展的一大支柱与力量。●

注释：

①职业媒体人罗尔用“卖文”的方式，与金融公司合作为患白血病的女儿罗一笑筹集医疗费，《罗一笑你站住》文章被转发一次，支持的公私就捐款一元。文章被疯狂转载了几十万次，社会捐款也总计高达250余万之多，但很快罗尔就被爆出有三套房产，并且随后由深圳儿童医院公布截止11月29日住院费用八成多由医保报销，自付额度仅3.6万元，自付比例占总治疗费用为17.72%。事件由腾讯微信将两篇文章获得的260余万赞赏资金全部退回网友告一段落。

②慈善法规定，慈善活动是指自然人、法人和其他组织以捐赠财产或者提供服务等方式，自愿开展的下列公益活动：(一)扶贫、济困；(二)扶老、救孤、恤病、助残、优抚；(三)救助自然灾害、事故灾难和公共卫生事件等突发事件造成的损害；(四)促进教育、科学、文化、卫生、体育等事业的发展；(五)防治污染和其他公害，保护和改善生态环境；(六)符合本法规定的其他公益活动。

③慈善法规定了国家及县级以上人民政府对慈善事业的责任与角色：要求县级以上人民政府制定慈善事业发展的政策、县级以上政府主动向慈善组织、慈善信托受托人等提供慈善需求信息，以及民政部门与其他部门之间的慈善信息共享机制。国家对慈善事业的促进措施包括：国家为慈善事业提供金融政策支持，鼓励金融机构为慈善组织、慈善信托提供融资和结算等金融服务；国家采取措施弘扬慈善文化，培育公民慈善意识；国家鼓励企业事业单位和其他组织为开展慈善活动提供场所和其他便利条件；国家建立慈善表彰制度。

④第一修正案对此的原文表述：Congress shall make no law respecting an establishment of religion, or prohibiting the free exercise thereof; or abridging the freedom of speech, or of the press; or the right of the people peaceably to assemble, and to petition the government for a redress of grievances.

⑤分别是《非营利法人机构法范本》(The Model Nonprofit Corporation Act)，《统一非法人非营利社团法范本》(The Uniform Unincorporated Nonprofit Association Act)，以及有关慈善捐赠年金(charitable gift annuity)的法律范本。

⑥慈善信托，是指由委托人捐献或提供一定的财产作为信托财产，由受托人管理该项财产，并按照有关信托协议的规定，将信托财产用于信托文件指定的慈善目的。慈善法人组织形式，指的是具备法人资格的慈善组织，以从事慈善活动为目的，自愿而无偿地对受益人提供帮助的公益法人。其中社团机构是英国最为普遍的慈善组织形式。而法团机构，是专为公益慈善组织设计的、具有正式法律地位的组织形式，可成立为有限法律责任或者无限法律责任组织，但是只可为慈善目的而成立。

⑦美国的慈善组织通过三种方式进行募捐：独立募捐组织、联合募捐机构以及职业募捐机构。独立募捐机构，是公共慈善组织或者私人基金会独立地自行募捐，包括由个人直接捐款予私人基金会或慈善服务组织，以及为企业基金会募捐等。联合募捐，一般指以联盟形式进行公募和分配工作的团体性募捐。本报告前文提及的联合募捐协会是最悠久、影响最大的系统。职业募捐机构(professional fundraisers, PFRs)在20世纪90年代出现，从事财务规划的律师、会计师、财务顾问等专业人士，透过其客户网络与潜在捐赠者接触，为慈善组织进行第三方募捐，通常从募捐所得中收取一定费用。

⑧法律规定，慈善委员会是对慈善事业进行监管的独立的政府机构。虽然慈善委员会的成员由政府相关的部长任命，且其工作经费由财政部全额提供，但是其行使职权时，却不受任何政府部门管束，而是直接对英国议会负责。

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(责任编辑：温松)

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1003-7462(2017)02-0054-09

10.13977/J.cnki.lnxk.2017.02.009