破解流动人员人事档案收集利用的困境

任南竹

（江汉大学 武汉 430056）

破解流动人员人事档案收集利用的困境

任南竹

（江汉大学 武汉 430056）

流动人员人事档案管理机构与流动人员及其用人单位分离的状况，是流动人员人事档案材料收集、档案利用困境形成的主要原因。破解的对策是：全国流动人员人事档案管理机构联网运行，全国流动人员人事档案信息上网共享，通过为用人单位和流动人员利用人事档案提供周到的服务赢得他们对档案材料收集的支持和配合。

流动人员 人事档案 档案收集 档案利用

流动人员人事档案是人事档案的重要组成部分。随着经济和社会的迅速发展，流动人员日益增加，流动人员人事档案数量呈快速增长趋势。截至2014年底，全国人才流动服务机构管理的流动人员人事档案数量已经超过6615万份。人事档案材料的收集和档案的利用是流动人员人事档案管理中的两项重要工作，在流动人员人事档案管理工作中占有重要地位，起着关键作用。多年来，尽管档案管理工作者针对流动人员人事档案材料收集难、利用难的困境问题，作过一些有益的研究和探索，但这个问题在档案管理实践中，始终没有得到很好的解决。本文试图从构建流动人员人事档案管理部门与流动人员及其用人单位之间新的联系模式的角度提出破解的对策。

一、流动人员人事档案材料收集和档案利用的现状

1.流动人员人事档案材料收集的现状。流动人员人事档案最初是从干部人事档案中分离演变而来的，档案材料的收集也一直沿用干部人事档案的做法，主要依靠用人单位的主动归档。在当今交通便利、通信发达的条件下，流动人员的活动范围日益扩大，跨区域流动已经成为常态，档案管理机构对流动人员流动方向的掌握越来越困难，与用人单位之间也缺乏联系的机制和纽带，导致本该由用人单位归档的人事档案材料陷于收集难的困境。专家学者在研究流动人员人事档案难点问题时，都对材料收集难和档案利用难问题有所论述，朱玉媛提出“归档齐全完整难”[1]24，邓绍兴也指出“收集补充材料和归档齐全完整是难点”[2]74，并提出各自的解决对策。为了做好流动人员人事档案材料的收集工作，有关部门也一直鼓励用人单位集体委托管理档案，但实际效果并不理想。到目前为止，流动人员以个人名义委托管理的档案数量远远多于单位集体委托管理的档案数量。

2.流动人员人事档案利用的现状。在现实生活中，随着人员流动的日益增多，对流动人员档案的利用需求也很迫切。一方面，流动人员因工作经常变动，每到一个新的单位都需要利用人事档案证明自己的经历、经验和以往取得的业绩；另一方面，用人单位为了招聘、选拔到各个岗位合适的人才，也需要利用人事档案来发现、筛选和甄别。目前人事档案要到档案保管地才能查阅利用，依托纸质档案、手工查找的管理现状，无法满足这种要求。邓绍兴教授将这种状况称之为“查找利用难”[2]74，用人单位不能方便地利用人事档案进行日常人事管理，不仅增加了人事管理工作的难度和用人风险，也不利于诚信社会的建设。

二、形成流动人员人事档案收集利用困境的原因

1.形成流动人员人事档案材料收集困境的原因。人事档案材料涉及内容众多，来源广泛，形成复杂。从内容上看，包括招聘录用材料、简历履历材料、考察考核材料、鉴定评价材料、学历学位材料、教育进修培训材料、工资晋级材料、出国出境材料、职称晋升材料、岗位调动材料、职务任免材料、奖励处分材料等；还包括入党入团申请书，党员、团员、工会会员登记表等等。从来源上看，有的来自用人单位的相关管理部门，有的来自党派群团组织，甚至有的来自其他机关和单位[3]107-108。从材料的形成主体来看，有的是由单位或组织在管理活动中自然形成，有的是由个人按组织要求自我撰写和填报，还有的是个人撰写或填报后经组织认可。

上述人事档案材料，无论什么内容，来自何处，由谁产生，在干部人事档案管理由本单位自行管理的情况下，档案管理部门可以通过组织的行政权力实现人事档案材料收集，不存在不可逾越的障碍。而在流动人员人事档案管理由人才流动服务机构管理的情况下，如果没有用人单位大力支持和流动人员密切配合，人事档案材料的收集几乎是不可能完成的工作。只有在人事档案管理部门与用人单位和流动人员加强联系、经常互动，得到他们的理解、支持和配合的情况下才能顺利完成。可见，用人单位与流动人员人事档案管理机构的分离，特别是人事档案管理地与流动人员工作、生活地经常不一致的现实，是形成档案材料收集困境的最主要原因。

用人单位的归档义务缺乏法定约束，是造成流动人员人事档案材料收集困境的另一个重要原因。从人事档案管理的作用来看，用人单位应当利用符合规定的人事档案材料的归档来强化对员工职务行为的约束和激励，增强员工对单位利益和本职工作的责任感。但由于缺乏对用人单位人事档案管理职责义务的制度规范，使得用人单位没有把这项工作列入自己的工作范围，甚至不一定知道本单位员工人事档案保管在何处，这也在客观上造成了用人单位形成的人事档案材料难以归档。

2.形成流动人员人事档案利用困境的原因。利用人事档案是发挥人事档案作用的最重要的途径。人事档案管理和服务工作的中心环节就是促进利用。利用人事档案是人才资源开发和使用的前提条件，也是人事档案管理的根本目的。没有利用，人事档案工作就失去了存在的价值和意义。

一般而言，人事档案利用有查阅、借用和出具证明等方式[4]147-149。当前流动人员档案利用困境主要表现在两个方面。一是因为档案与流动人员和用人单位不在同一地区，难以查阅流动人员人事档案，造成利用困难；二是人事档案与流动人员虽在同一地，但因查阅利用的门槛高、限制条件多、手续麻烦，造成利用困难。因为如此，人事档案在最主要的应用领域——在人事管理中的应用，反而被用人单位冷落和忽略，导致流动人员人事档案没能在日常的人事管理中得到充分的利用。如果不重视这个问题，不能为用人单位应用人事档案提供便利条件，流动人员人事档案作用的弱化几乎是不可避免的。

三、破解流动人员档案收集利用困境的对策

通过以上分析不难发现，流动人员人事档案材料收集和档案利用困境的形成，都和人事档案管理部门与用人单位及其流动人员缺乏紧密的联系机制和联系纽带有直接关系。只有使流动人员人事档案管理部门与用人单位及流动人员通过机制和纽带形成紧密联系，才能走出流动人员人事档案材料收集和利用的困境。

1.在法律法规中增加用人单位和流动人员的权利义务的规定。修改有关流动人员档案管理规定，明确规定流动人员本人可以查阅自己的人事档案；允许流动人员对可能危害其利益的档案材料，在放入人事档案之前提出意见；本人有权向组织申诉和要求修改、更正人事档案中与事实不符的材料；本人有权对人事档案中的信息内容作出说明，其说明材料附在有关材料之后[5]49。允许流动人员个人补充材料。流动人员中有一部分人是自由职业或灵活就业人员，或是海归人员，没有原单位或原单位不能提供相关人事档案材料时，可让本人提供学历、经历、技能、业绩方面的认证材料（含证书复印件），让本人写出一份较完整的材料，使其能“延续历史”，做到“不断档”。人才流动服务机构若有条件核实就核实，不能核实的则注明“材料系本人提供未经核实”即可[2]76。

2.全国各地人才流动服务机构联网运行。将人力资源社会保障部认可的有资格管理流动人员人事档案的人才流动服务机构组成一个实体网络。每个网点除了按目前规定接收、管理有本地户籍的流动人员档案和在本地区单位工作的流动人员档案之外，还负责代为收集鉴别其他网点管理的流动人员人事档案材料，并转递到对应网点归档。同时，网点还向流动人员及其用人单位提供全国流动人员人事档案联网查阅和出具相关证明的服务。任何地方的人才流动服务机构都是这个网的成员单位，都可以提供同样的流动人员人事档案材料归档和人事档案查阅等利用服务。

3.流动人员人事档案数字化上网，实现全国范围的远程查阅。各地人才流动服务机构将所保管的流动人员纸质人事档案电子化、数字化后上网，各地人才流动服务机构通过联网实现异地查阅。无论何地的人才流动服务机构，都可以根据规定向用人单位及其流动人员或其他部门提供档案查阅服务，也可以根据档案材料提供出具相关证明等利用服务。全国所有流动人员人事档案全部实现电子化、数字化上网共享后，国家有关机关只需要根据授权查阅相应流动人员的人事档案材料，便可直接办理相关事务，不再需要流动人员到档案管理部门出具相关证明，可以极大地节省社会管理运行成本。

4.用档案利用服务作为纽带联结用人单位和流动人员，赢得他们的支持。人才流动服务机构的联网运行和流动人员人事档案信息上网共享，为破解流动人员人事档案材料收集利用困境奠定了组织和技术基础，只要用人单位和流动人员积极支持和配合，人事档案材料收集困境就能得到破解。换位思考，在目前诚信问题严重的情况下，无论是流动人员还是用人单位，都迫切需要利用人事档案的凭证作用解决组织管理和日常生活中的实际问题，用档案利用服务赢得支持和配合是一种很好的现实选择。

在机制上，可以规定，用人单位凭其与流动人员签订的聘用（劳动）合同，就可以取得流动人员人事档案的远程查阅权限，与此同时，也要承担聘用（劳动）合同存续期间向当地人才流动服务机构送交归档本单位人员人事档案材料的责任和义务。流动人员从用人单位离职后，用人单位应在规定的期限内将离职员工的档案材料送交归档，办理终结相应责任义务的手续。同时还要规定，流动人员变换工作生活地时，凭本人身份证到当地人才流动服务机构登记，即可办理查阅本人人事档案、要求出具相关证明等事务，并可获得当地人才需求和就业形势的相关信息。

无论是用人单位还是流动人员本人去人才流动服务机构办理人事档案查阅等事务，都会产生流动人员在当地工作生活的信息，从而了解到流动人员的流向和就业情况等相关数据。采用大数据技术对这些信息进行分析利用，可以为党和政府有针对性地制订宏观经济政策，管理和引导流动人才提供准确可靠的信息；各地人才流动服务机构都也可以很方便地掌握本地流动人员的基本情况，加强与用人单位和流动人员的沟通联系，实现对流动人员的服务和管理，破解流动人员人事档案材料收集利用难的困境。

[1]朱玉媛.流动人员人事档案管理的难点与对策[J].湖北档案，1999（4）.

[2]邓绍兴.流动人员人事档案管理难点和对策[J].中国人才，2007（10）.

[3]朱玉媛.现代人事档案管理[M].北京：中国档案出版社，2002.

[4]李晓婷.人事档案管理实务[M].上海：复旦大学出版社，2016.

[5]邓绍兴.试论保障建档相对人的权益[J].档案学通讯，2008（1）.

任南竹，江汉大学党委组织部，馆员，研究方向为人事档案管理。

G272.2；G273

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2017-02-06