档案信息资源国家控制力立法保障体系构建研究

彭插三

（北京工商大学档案馆 北京 100048）

档案信息资源国家控制力立法保障体系构建研究

彭插三

（北京工商大学档案馆 北京 100048）

对档案信息资源国家控制力作出基本界定，指出法律手段是保障和提升档案信息资源国家控制力的基础手段，并从法律、行政法规、地方性法规及规章四个立法层次上分析我国档案信息资源国家控制力基础立法、信息安全、档案职业、开发利用等方面的立法保障所存在的问题，进而探讨了我国档案信息资源国家控制力立法保障体系构建的基本内容。

档案信息资源 国家控制力 立法保障体系

一、档案信息资源国家控制力的立法保障

1.档案信息资源国家控制力。国家控制力是指以国家为主体对客体进行有效掌握、驾驭，使其不任意活动或超出正常范围，达到预定目标的能力[1]48。档案信息资源国家控制力则是指国家对档案信息资源进行有效掌握和控制，达到预定目标的能力，这种能力主要体现在以下四个方面：拥有档案信息资源管理、开发和利用的立法权力；拥有确保档案信息资源安全的能力；建立完善的档案职业制度，实现对档案从业人员的有效管理；确立有效的档案信息资源开发和利用制度，实现档案信息资源对社会的利用价值。

2.档案信息资源国家控制力的立法保障。国家能力的核心在于“制度供给能力”，国家通过提供博弈的基本规则，协调和缓和社会矛盾和冲突，维持特定的社会秩序[2]9。在法治化社会，最具权威的制度无疑需要通过法律固定下来。在总体社会层次上，权威可以被看作是一种制度化的权力。也就是说，权威的实行并长期保持下去，必须依靠强制力量，那就是法律，即“权威是指合法的行使权力”[3]21。可见，法律手段是提升档案信息资源国家控制力的基础手段。首先，法律赋予国家控制档案信息资源的合法权力，即国家通过建立档案基础立法体系，确立控制力的合法性及档案在法律实践中的证据地位。其次，通过建立档案信息资源安全保障法律体系，确保档案载体安全和内容安全，并建立侵害档案安全行为的责任体系，通过责任的施加起到警戒和补救作用。再次，建立档案职业立法体系，树立执行者的法律权威。最后，建立和完善国家实施档案信息资源控制力过程中开发利用等相关法律制度，如档案信息资源开发利用的保密制度和知识产权保护制度。

二、我国档案信息资源国家控制力的立法保障存在的问题

根据国家档案局2011年发布的《国家档案法规体系方案》，国家档案法规体系是以《档案法》为核心，由符合《立法法》规定的若干有关档案工作的法律、行政法规、地方性法规和规章所构成的相互联系、相互协调的统一体。这四个立法层次中，分别涉及对档案信息资源国家控制力的基础立法、信息安全、档案职业、开发利用四个方面立法体系的规范性调整。

1.基础立法方面不符合时代需求。首先，囿于当时立法环境，1996年修订的《档案法》重在对国有档案的管理进行调整，显然已经不适应当前所有权多元化的时代需求。随着社会转型的持续深入、市场经济的不断发展，顺应社会发展，我国不失时机地通过了《物权法》，对在公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度下产生的国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权进行统一调整，《档案法》需要兼顾其他所有权人利益，以适应社会发展的需要。其次，在数字化、网络化、信息化的科技发展大潮流下，电子文件已成为信息资源传递的主要途径，而《档案法》并未对电子档案作出规定。再次，虽然三大诉讼法中均对电子证据作了相关规定，但电子档案真正能在诉讼程序中发挥证据作用尚面临法律定位、调查取证、电子数据原件等三大难题。

2.信息安全立法难以应对档案信息化带来的安全保障难题。档案信息资源国家控制力的信息安全立法体系也主要体现为电子档案及传统档案数字化后的安全保障问题。在载体安全方面，虽然已有《电子文件归档与管理规范》等规范性文件明确载体日常管理的具体要求，但缺乏当前数字档案馆发展趋势下如何规范电子文件管理的具体规定；内容安全方面，尚欠缺体系化的电子文件管理制度对电子档案内容安全在产生、传递、利用、保管和销毁的整个运动过程进行全程控制；法律责任方面，《档案法》及其《实施办法》对赔偿责任、行政责任及刑事责任作出规定，但过于简单、缺乏操作性，且与现行《行政处罚法》及《刑法》中的相应规定缺乏契合性。

3.我国尚未建立健全档案职业法律制度。《档案法》尚未根据《劳动法》、《职业教育法》建立明确的档案职业制度。档案职业所涉及任职职责、继续教育、法律责任的法律调整，也不完整。档案职业规范及实践多依赖于地方档案局文件，因立法层级较低，在具体的档案部门聘任实践中，并未得到严格执行。

4.开发利用立法体系不完备。《档案法》、《档案法实施办法》仅对档案信息资源的开发利用作出原则性、倡导性规定，无法满足档案信息化趋势下利用先进科技开发利用各类档案信息资源、发挥其价值的实际需求。档案开发利用中所涉及的知识产权问题的解决多依赖于《著作权法》、《著作权法实施条例》等有关知识产权的争议处理机制，而上述规定不能为档案信息资源开发利用中所出现的知识产权保护及争议问题提供全面的解决方案。此外，网络环境下，作品的形式和传播方式与之前相比有了很大的不同，都需要法律提供解决措施。在保密制度方面，部门规章有关开放档案和档案工作保密制度的规范制定于20世纪90年代，远不符合当今时代需求。

三、我国档案信息资源国家控制力立法保障体系构建

1.确立我国档案信息资源国家控制力立法保障体系构建的框架。法律层面，需要建立并完善档案信息资源国家控制力基础立法、信息安全、档案职业立法及开发利用等四个方面原则性的宏观立法体系，使国家对档案信息资源的控制有法可依；行政法规层面，应在法律基本立法的框架下，针对档案信息资源国家控制力的四个方面，进一步作出详细的规定，制定具有可操作性的证据适用、流程管理、档案职业及开发利用各项具体制度；地方性法规方面，根据档案法律的基本规定，结合本地档案行业基本情况，就本地档案机构权限、信息安全、档案职业、开发利用作出原则性规定；部门规章方面，国务院部门规章致力于建立各种具体实施制度，地方政府规章方面，应结合本地实际情况建立档案管理制度，档案内容和载体安全保障制度，档案职业资格认证制度，开发利用中所涉及的保密制度、知识产权保护及争议解决机制等。

2.完善基础立法，解决电子档案法律凭证地位问题。首先，以《档案法》修订为契机，针对档案权益多元化的发展趋势，在强调对国有档案科学管理和有效开发利用的同时，一是要“强调社会成员有保护国家档案资源的义务，强化‘对国家和社会具有保存价值’档案的管理”；二是要体现对个体利益的维护[4]26。其次，在《档案法》中就电子档案收集整理及开发利用作出全面规定。再次，制定统一的《电子证据法》，在现有技术条件下，尽可能地解决诉讼程序中电子证据所面临的法律定位、调查取证、电子数据原件难题。

3.加强信息安全立法体系构建。首先，应加强电子文件管理的顶层设计，确保电子档案内容安全。与传统文件、档案管理相比较，电子文件管理更需要加强顶层设计，其原因在于电子文件资源的控制和共享需要更加系统、全面、周密、有力、关联的手段和全方位的保障措施。其次，以国家为主导，建立和完善载体的日常管理制度，顺应信息技术发展需求，不断更新对载体的各项标准要求。再次，修改《档案法》及其《实施办法》中对档案违法行为的各项责任规定，使之与我国现行民事、行政、刑事责任制度体系相契合。

4.构建我国档案职业立法体系。首先，法律层面建立明确的档案职业制度。应当根据《劳动法》、《职业教育法》建立明确的档案职业制度的法律规定。一是要制定上位的《职业资格证书条例》，规范目前我国混乱的职业资格认证局面；二是通过修订《档案法》建立档案行业职业资格认证制度，以法律形式明确档案职业资格认证工作。其次，行政法规层面应当分别发布法规，细化法律层面对档案职业资格认证、档案从业人员基本职责、继续教育、法律责任的规定。再次，地方性法规层面，根据档案法律的基本规定，结合本地档案行业基本情况，就档案职业认证、基本职责、继续教育培训、法律责任作出原则性规定。第四，部门规章层面，国务院部门规章统一对全国性的档案职业具体内容作出规定，地方政府规章则结合本地实际情况对档案职业认证在认证主体、资格标准、认证方式、认证程序和制度管理等五个方面作出详细规定。

5.加强档案信息资源开发利用中保密和知识产权保护制度的构建。首先，加快我国档案信息资源开发利用政策法规体系建设。目前，我国已有《信息公开条例》、《电子签名法》、《信息化条例》等法规为档案信息资源的开发利用提供一定的法律保障，但仍需加强个人信息保障、档案信息流程管理、安全管理、电子证据等基础法律制度的建设。其次，严格执行我国的档案法律和相关的档案管理制度，明确规定的档案的保密期限以及开放的时间。实际操作中，基于档案鉴定工作的艰巨性，这些制度并没有被严格执行，使得大量符合开放条件的档案资源仍然沉睡于档案馆，难以发挥价值，因此，应加强档案鉴定工作制度的规范，确保符合条件的档案信息资源得以为社会所用。再次，针对现行知识产权制度难以解决档案工作中所出现的知识产权争议现状，一方面，立法部门应积极修改著作权相应制度，同时加强网络知识产权保护制度的建设；另一方面，国家档案职能部门应结合档案信息资源开发利用中突出的知识产权争议问题，结合司法实践，在调研的基础上，制定开发利用中有关知识产权保护的指引性规范文件。

[1]唐艳芳.数字档案馆信息资源国家控制力研究[J].档案，2010（5）.

[2]董海军.转轨与国家制度能力：一种博弈论的分析[M].上海:上海人民出版社,2007.

[3]冯湘君.确立档案职业主体权威的法律依据[J].档案学通讯,2006（4）.

[4]裴友泉.论档案信息资源整合的法律诉求[J].中国档案,2007（11）.

Study on Construction of Legislation Guarantee System for the State Control of Archival Information Resources

Peng Chasan
(Archives of Beijing Technology and Business University,Beijing 100048,China)

This article makes a basic definition for state control of the archival information resources,points out that legal method is the fundamental method to secure and improve the national control of the archival information resources,and analyzes the problems of legislation guarantee on basic law,information security,archival career,development and utilization from the following four legislative levels:laws,administrative regulations,local decrees and administrative rules,then probes into the basic contents of construction of legislation guarantee system for the state control of archival information resources.

archival information resources;state control;legislation guarantee system

北京工商大学科研管理重点项目（KYGL2016-05）。

G271.3

A

2016-09-30

★作者彭插三为北京工商大学档案馆研究人员，副教授，法学博士。