领导班子法治建设实绩考核制度研究

濮艳

摘 要 “建立科学的法治建设指标体系和考核标准”是推进法治中国建设，全面深化改革的重要内容之一。作为关键少数的领导班子是推动地方法治建设，实现地方法治与国家法治对接的重要领导力量，应建立专门的领导班子法治建设实绩考核制度。本文认为需从理论上明确考核主体、考核对象、考核指标及考核的方式和考核结果的运用，科学构建领导班子法治建设绩效考核指标与评分标准，以运用到实践中，助力地方法治建设工作的推进。

关键词 领导班子 法治建设 考核指标

中图分类号：D262 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.02.370

中国特色社会主义事业是五位一体的，但长期以来，实践中对工作实绩的评估考核却表现出让人诟病的GDP中心主义倾向。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，首次提出要“建立科学的法治建设指标体系和考核标准”。四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，明确要求“把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容，纳入政绩考核指标体系”。作为关键少数，各级领导班子是推动本地区本部门法治建设的重要领导力量，而实践中，专门针对领导班子法治建设实绩的考核标准和考核制度仍付之阙如，因此，研究建立领导班子法治建设实绩考核制度，是贯彻落实四中全会《决定》决策部署、完善考核评价体系的需要，也有助于法治建设工作的顺利推进。

一、考核制度的一般理论问题

现以设区的市为例，就领导班子法治建设实绩考核制度的一般理论问题进行研究。

（一）考核主体与考核对象

领导班子法治建设实绩考核主要是指各地方政府依据年度法治建设的目标，制定具体的考核指标，设定可量化的评分标准，力求用比较科学的评估方法对各部门领导班子的法治建设工作进行考查，作出相对客观而准确的评价，评估出各部门领导班子推进法治建设所取得的实际成效并进行奖惩及监督的制度。各设区的市组建市委法治建设领导小组及办公室负责法治建设实绩考核，考核对象是设区的市政府所属各部门、各市直单位及区（县）政府、开发区的领导班子，每一年度考核一次。

（二）考核指标的概念、功能、分类和实践

考核指标以考核主体对考核对象下达的年度法治建设工作目标为依据拟定。在结构上，考核指标由一、二、三级指标构成，一级指标框定要考核的领域或范畴，二级指标挑选对应领域或范畴内的重要事项，设定判断，进行定性，三级指标确定适宜量化的具体考核点，同时对各类指标分配相应的分值并对三级指标中的具体考核点设置得分标准。通过该指标，考核主体明确了对考核对象的工作要求，考核对象可以此为工作指南，明确自身职责，而指标则连接考核主体和考核对象，是衡量考核对象工作情况的“标尺”。法治建设实绩考核具有协调平衡利益冲突、提供修复受损秩序载体、优化法治资源配置、搭建创新制度安排平台以及实现公平正义等功能 。

考核指标的分类中，最主要的划分方法是分为客观指标与主观指标。客观指标是对某一社会现象的客观反映，如立法数量等，一般通过统计指标体现；而主观指标指不可能或难以用统计数据而只能凭人们的感受、评价确定的指标，如民意测验、对事物综合评价等。在考核中，比较多的使用客观指标而对主观指标的使用则较谨慎。此外，中国学者还提出了其它的划分方法，如肯定性指标、否定性指标与中性指标，或系统性指标、行为性指标、制度性指标、与效果性指标 。

通过考核制度，特别是具体而详尽的法治指标体系或考核标准等来评估某个国家或地区的法治现状，检验和提升法律本身的治理效果或校正已有法治实践中的偏颇之处的做法在近些年国内外的法治实践中日益盛行。

在国外，对法治建设和法治水平的考核评估以世界正义工程对法治的量化评估为代表。世界正义工程（WJP）致力于在世界范围内促进法治，开发了法治WJP指数（WJP Rule of Law Index）为全球范围内的法治实践和各国的法治建设提供定量分析工具。WJP的法治指数既关注理论上的法治架构，更关注现实的法治状况，其9个主题的设计体现出该组织对法治的理解，而其具体的指数则力图反映出现实的法治状况。

我国自2005年香港地区推出了香港法治指数后，杭州余杭、广东深圳和云南昆明等多地也纷纷设计出各自的法治评估指标。从实践来看，主要有两大类：一类是综合性法治指数，主要评估区域法治建设的总体水平，如香港与浙江余杭；另一类是专项法治指数，主要评估地方政府建设法治政府的具体开展情况及成效，如深圳、北京、四川等。此外，围绕着推进依法行政、加强法治政府建设等目标，中央部委层面也曾出台过有关评估考核的指导性文件，各个地方基本上都制定过相关的专项指标以及具体的考核标准，出台过与此相对应的考核制度，各地也曾探索过以依法行政、公正司法示范点等行业创建为支撑，乡镇（街道）和村（社区）及机关事业单位等基层法治创建为基础的法治创建活动体系及与此相对应的考核标准或考核制度。但这些考核制度基本上都不涉及对特定主体的考核。2015年，湖北省委法治湖北建设领导小组制定了《湖北省市（州）党政领导班子和领导干部法治建设绩效考核办法（试行）》、《湖北省市（州）党政领导班子和领导干部2015年度法治建设绩效考核评分标准》以及省直部门的考核办法和考核评分标准，这是迄今首个对领导班子和领导干部法治建设绩效进行考核的制度建构，但目前这两份文件难窥全貌。

（三）考核方式與考核结果的运用

领导班子法治建设实绩考核纳入市政府年度目标管理考核体系，与各部门的年度考核一并进行，由市考核办向各部门派出考核组，领导班子年终述职报告中应有法治建设的专项内容，考核组在各部门召开考核测评大会，组织填写考核测评表，通过个别谈话、实地考察、查阅档案、征求其他相关部门意见等方式，综合评价该部门领导班子法治建设实绩。

考核结果应采取适当形式进行通报，并作为加强各部门领导班子建设的重要依据，与领导班子的评先表模挂钩，与领导班子成员个人的年度考核等次、职务任免、职级升降及奖惩等挂钩，对考核不合格的领导班子进行批评教育。

二、领导班子法治建设绩效考核指标与评分标准的科学构建

对领导班子法治建设实绩的考核侧重于领导班子在法治建设中引领推动作用的发挥，设计《领导班子推进法治建设绩效考核指标与评分标准》来进行考核评估。

（一）考核指标设计的主要依据

考核指标的设计必须依据顶层设计思路展开，即以十八届三中、四中、五中及六中全会公报中有关法治中国建设的战略方案为指导思想，以地方的法治发展纲要为依据，把地方法治建设的目标任务按照部门职能进行分解以设计考核指标。

（二）考核指标设计的基本原则

1.考核指标的设计要体现法治的地方性。各地方发展的不平衡性决定了各地法治建设的目标及侧重点有所差异，为实现考核制度设计的初衷，各地考核指标的设计必然在内容、方法和进度上有所不同。

2.考核指标的设计要可区分、易操作、能比较。在设计三级指标时，一是考虑设区的市这一行政层级法治建设中的重点领域和关键任务，坚持突出重点而非面面俱到的原则，抽取重要方面来形成简洁明晰、有区分度的指标体系；二是考虑考核对象的广泛性，确保考核办法能有较强的适用性，坚持统分结合的原则，既注意抽取或概括出不同部门的领导班子在推动法治建设中的那些共性方面来形成考核指标，也注意对因职能和业务分工而形成的个性方面，另行设计分项指标进行考核。

3.考核指标的设计要把握好客观与主观的度，协调好质化与量化的关系。我国法治的发展主要是在政府的主导下推进的，领导班子法治建设实绩考核指标与评分标准的设计也主要是地方政府完成的，为了避免出现经济绩效考核中的“锦标赛”体制，真正发挥这一制度推动地方法治建设，实现地方法治与国家法治对接的作用，指标的设计要把握好客观效果与主观感受之间的度，注意不把指标的意义绝对化，同时，为了便于考核，考核指标的设计需将定性的指标转化为可量化的指标，也要谨慎处理好定性与定量的关系，因为指标的设计、指标的量化和细化、指标权重的设置、数据的搜集方法等都是在定性分析的基础上进行的； 各部门参与测评者对指标的理解及各自的观点也不同，都会影响最后的分值。

（三）考核指标的具体内容

将一级指标确定为“制度建设”、“科学决策”、“依法履职”、“信息公开”和“监督问责”五个方面。

第一项一级指标是“制度建设”。主要指领导班子直接推动法治建设方面的制度。在此项下，可以设置法治建设组织领导制度、领导班子集体学法制度、法治建设保障制度、法治建设责任制度是否建立、健全、落实等二级指标。

第二项一级指标是“科学决策”。此处的科学决策，是指科学依法决策，包含决策内容科学合理，决策程序合法正当两个基本意涵。根据设区的市这一行政层级科学决策的范围，在科学决策项下，可以设置决策权限、决策程序和机制、决策效果等方面的二级指标，既要考核决策内容，也要考核决策程序和决策效果，既考核决策中，也考核决策后。

第三项一级指标是“依法履职”。由于拟考核对象在具体职能和工作方面各不相同，因而在此项下，根据拟考核的各类对象的具体职能和工作任务进行细分，具体可分为党委、人大、政府、政协和司法机关等，其中政府部分又分为市级政府工作部门、开发区和区（县）政府，然后拣选重要方面来进行考核。由于我国政府承担着80%的法律、90%的行政法规和100%的部门规章和政府规章的执法任务，政府需运用各种手段对经济、社会、文化生活进行多方面的管理，因此，对政府设置的考核指标应相对较多。主要从科学立法、严格执法、公正司法等方面设计指标。

第四项一级指标是“信息公开”。此处的信息公开包括党务信息、政府信息、司法信息公开，还包括重大事件相关信息的披露和办事公开等。在此项下，可从信息公开的内容、程序、平台和效果等方面设计相应的二级指标。

第五项一级指标是“监督问责”。法治建设以规范和约束公权力为重点，而各级各类领导班子及其成员是党的执政权和国家立法权、行政权、司法权等各种公权力的行使主体，也是法治建设的责任主体。在此项下，设计的二级指标包括权力监督体系健全、机制完善、程序规范，建立健全责任追究与问责制度。

（四）指标权重与评分标准的确定

考核分值为满分100分，建议采用德尔菲法来确定具体分值权重的分配。由地方政府设计好权重打分表，用匿名的方式，以函件的方式分别向评审团成员进行征询，每位评审专家对每个指标进行权重评分的同时，也对该指标所代表的法治水平的高低进行打分，由此通过权重与法治水平得分的乘积反映该指标的最终得分，评审成员还需用文字描述每项指标权重大小的理由；在收集到每位专家关于每个指标的权重数后，去掉一个最高分及最低分之后计算平均值 。评审团成员的选择应具有广泛性，应包括相关领域专家、考核部门领导、被考核对象和普通群众。

注释：

徐汉明、林必恒、张孜仪.论法治建设指标体系和考核标准的科学构建.法制与社会发展.2014（1）.23.

孟濤.论法治评估的三种类型——法治评估的一个比较视角.法学家.2015（3）.23.

侯学宾、姚建宗.中国法治指数设计的思想维度.法律科学（西北政法大学学报）.2013（5）.9.

钱弘道、戈含锋、王朝霞、刘大伟.法治评估及其中国运用.中国社会科学.2012（4）.152.