河南新型城镇化现实困境分析

郭丹丹

新型城镇化是以人为本的城镇化，目的是要推进在城镇稳定就业生活的常住人口有序实现市民化，提高居民生活质量。近年来，河南省新型城镇化的综合带动作用不断增强，但也存在一些问题。当前和今后一个时期，结合河南实际，采取有效措施破解难题，是提升城镇化质量和内涵、推进河南新型城镇化健康平稳发展的关键。

一、河南新型城镇化的现状

“十二五”以来，河南省城镇化迅速发展。2015年城镇化率为46.85%，城镇常住人口达到4441.38万，每年约有200万农民成为市民，人口快速向城镇集聚，新型城镇化进入明显提速的崭新发展阶段，成为全省经济社会发展的重要动力。

中原城市群整体实力显著提升，核心城市辐射力、带动力、影响力不断增强，以中原城市群为主体形态，大中小城市和小城镇协调发展的现代城镇体系逐步形成。城镇基础设施不断完善，承载能力显著增强，城乡差距日渐缩小，居民生活水平呈跨越式发展。城市对人口、资源、要素、产业的集聚功能更加突出，发展极具活力，对经济增长的贡献日益提高。省会郑州入选国家中心城市，发展势头更为强劲。

二、当前河南新型城镇化的现实困境

（一）制度改革滞后

由于制度局限，农民融城难度大。一是户籍制度方面。二元户籍制度改革进程缓慢，农民与市民在就业、住房、社保等方面待遇不平等。二是土地制度方面。产权关系不明晰，土地退出流转制度不健全。三是社会保障制度方面。政府和市场责任划分不明确，相关政策衔接配套不足。四是就业制度方面。渠道单一，平台匮乏，信息不对称，培训机会少，保障政策不完善，存在同工不同酬现象。五是住房制度方面。房价高企远超农民工承受力，租赁住房条件差，配套设施不齐全，居住、通勤成本较高。六是教育制度方面。存在限制性规定，手续烦琐，办理困难。七是投融资制度方面。地方政府的可支配财力增长有限，公共投资需求巨大，以投资拉动经济增长的城镇化模式难以为继。

（二）基本公共服务均等化不到位

由于历史欠账较多，河南省基本公共服务供给的财政支出和资源配置不均等。基本公共服务支出占财政支出的比重逐年下降，2010—2014年，由14.0%下降为11.6%。供给结构不合理，教育、医疗卫生、社会保障和就业支出占财政支出的比重分别为19.9%、13.1%、10.0%。基本公共服务供给与人口大省的排位和社会需求不匹配。一是教育方面。全省现有普通高等学校129所，占全国的5.1%，低于河南人口占比。2015年全省普通高中生均预算内教育事业费为5871元，居全国末位，不足全国平均水平的55%。二是医疗卫生方面。2014年全省每万人拥有卫生机构床位数仅48.7张、执业医师仅20.1人，每千名老人有养老床位30张，远低于发达国家50～70张的水平。三是社会保障方面。农民工的社保覆盖率仍低于城镇职工的参保率。

（三）产业就业支撑不足

受产能、效益等因素影响，河南省产业对就业支撑不足，就业岗位的增加远远赶不上城镇人口的增长。随着经济下行压力进一步加大、国企改革深化及市场化进程加快，传统产业经营持续困难，破产、减员现象将明显增加。全省第三产业和新兴产业发育不足，带动就业能力弱，且对劳动力素质有较高要求，就业结构性矛盾突出，劳动力供需错配，高技能和高层次人才短缺。产业发展缺乏活力，支撑城镇经济和吸纳人口能力有限，影响集聚速度。当前，河南省经济发展处在爬坡过坎的关键时期，若不能妥善解决稳定性就业问题，将影响经济社会稳定，延缓新型城镇化进程，加剧全省就业的严峻形势，随之而来的矛盾和风险也不容忽视。

（四）城镇承载能力较弱

城市规划缺乏统筹，建设水平低，管理方式粗放，造成人居环境差、城市发展无序的局面。一是基础设施方面，投入不足、基础薄弱。部分城市基础设施陈旧落后，协调性差，浪费和缺口并存，“城市病”凸显。二是资金需求与融资规模不匹配。融资渠道窄，方式单一，融资规模难以支撑建设需求。三是生态系统方面，工业废弃物和废水、废气等污染物大量产生，严重损害了自然环境，影响、破坏、降低了其恢复力和生产力，造成生态系统结构与功能失调，打破了生态系统的平衡。四是资源环境方面，经济增长对资源消耗巨大，资源的数量和质量对人口的基本生存、发展及经济社会可持续发展的支撑力都十分有限，加剧了人类活动与环境之间的不协调。

三、促进新型城镇化健康发展的建议

（一）加快实现制度对接，共享发展成果

完善制度安排，扩大基本公共服务保障范围并不断提高保障水平，实现不同区域、不同层级和不同群体间的基本公共服务均等。一是推动基本公共服务与户籍制度改革对接。破除城乡二元结构，加快实现基本公共服务常住人口全覆盖，创造居民自由迁徙的公平环境，让全省人民共享经济社会发展成果。二是推动基本公共服务与民意对接。公共服务的选择要以公众意愿和需求为基础，强化政府责任，重视社会协调。把重大民生工程摆在优先序列，着力解决群众最关心、最直接、最现实的问题，加强民众的制度设计参与度，实现精准服务。三是推动基本公共服务与省情对接。结合省情，因地制宜，采取基本公共服务差异性供给。加快制度改革，打破地区壁垒，消除身份限制，整合相关政策，完善配套措施，提供更为科学、高效的手续转移接续服务，逐步实现惠及全省人民的统一规范的制度体系。

（二）加快供给侧结构性改革，助推人口转移

以优质需求为导向改善供给结构、提高供给质量和供给能力，增加就业岗位，拓宽发展空间，增强发展后劲，平衡发展结构。一是尊重和顺应经济规律、市场规律，推动产业重组，让市场及时出清，减少资源浪费，有效化解经济泡沫，避免系统性风险。二是优化升级传统产业，培育提升新产业、新技术、新业态等接续动能。发挥产业的综合效益和社会贡献，推动公共服务改进、人居环境改善，提升群众幸福感和满意度。三是加快构建现代产业体系，推进产业结构优化调整与城镇化建设互促共进。四是大力发展住房租赁市场，释放刚性需求和改善性需求。加快农业转移人口市民化，畅通供需通道，消化房地产库存。扩大租赁供给，全面保障新市民住房需求。根据省情，优化要素配置，转变政府职能，引导人口合理转移。

（三）加快解决“城市病”，增强城镇吸引力

一是做好科学规划。将新型城镇化各项指标纳入规范范畴，合理确定城镇发展框架，明确功能定位，统筹规划编制，建立统一协调、功能互补的规划体系。统一谋划产业运营与城市建设，科学选择产业发展模式，整合产业链，实现产城融合。二是推动基础设施提质扩容。加强城市道路建设养护，积极发展公共交通，合理布局停车场。着力治脏、治乱、治违，改善城市环境卫生。加强城市安全运行管理。排查整治安全隐患，完善应急预案，提高风险防控能力。三是提升城市精细化管理水平。遵循城市发展规律，完善城市治理体系。加快智慧城市建设，增强生活舒适便捷度。保護历史文脉，提升城市品位和居民素质，塑造城市文化内核，涵养城镇精神风貌。加强生态保护，集约节约利用资源，改善城市生产生活环境。

（四）加快创新体制机制，提供有效保障

一是创新城镇化建设投融资体制。引导、鼓励民间资本参与城镇化建设，细化扶持政策，拓宽融资渠道。在城镇基础设施、公共服务和房地产开发方面扩大民资参与度，推动PPP项目加速落地。二是创新金融服务，在智慧城市与绿色发展方面激活民间投资，推动经济绿色发展进程。三是创新资金保障机制。落实相关政策，合理利用奖励资金，增强各级城镇吸纳转移人口的积极性和主动性。四是创新农民融城方式。加强有针对性的农民工职业技能培训，提高就业竞争力，增强城市生活的底气；广泛开展群众喜闻乐见的文化教育活动，宣传城市规则和先进典范，培育社会文明风尚，增强农民对城市生活的认同感和归属感。

（作者单位：河南省人民政府发展研究中心）