关于完善环保垂直管理体制的几点思考

武静 戴莉

(黑龙江生态工程职业学院，黑龙江 哈尔滨 150025)

关于完善环保垂直管理体制的几点思考

武静 戴莉

(黑龙江生态工程职业学院，黑龙江 哈尔滨 150025)

基于我国具体国情提出的环保垂直管理体制虽然对环保工作能够起到一定的促进作用，但是仍然不能从根本上摆脱地方政府的不当干预；同时在相对独立的环境下，难免会失去地方政府相关部门的支持与配合，从而无法达到垂直管理的预期目标。为克服以上弊端，建议在当前的垂直管理体制基础上，进一步实行中央以下垂直管理，在彻底避免地方政府干预的同时，建立长效合作机制，加强与地方政府之间的协作，从而促进环保工作高效开展。

环保垂直管理体制；地方保护主义；执法独立性

当前，我国正在开展环保垂直管理体制试点工作。试点要求整合各层次监管力量，实行省以下环保垂直管理，地市一级环保实行以省级环保机构管理为主、地方政府为辅的双重管理体制，县级环保部门不再单设而是作为地市级环保部门的派出机构。自2016年11月开始，继重庆市、河北省成为首批试点省市之后，全国各省正在陆续开展试点工作。由于各地试点工作刚刚起步，因此改革效果还有待在实践中进一步考察。笔者认为，环保垂直管理体制的建立有利于形成最严格的环境保护制度，以解决目前环保体制突出的问题。然而，就我国具体国情而言，环保垂直管理体制的改革模式在理论上仍然存在一定的瑕疵。

1 实行环保垂直管理的意义

1.1 提高环境执法的权威性和统一性

我国幅员辽阔，地大物博，资源环境问题具有整体性、扩散性和流动性。然而各行政区域在行使环境管理权上“画地为牢、分而治之”，导致整个国家环境治理的碎片化，同时也妨碍了环保法治权威的树立。从这个意义上说，环保垂直管理不仅是对权力机构的理顺，也是完善治理体系、实现治理能力现代化的一个重大举措。因此，实行环保垂直管理，有利于打破长期以来环境职权分割的局面，提高环境执法的权威性和统一性。

1.2 有助于推动环境执法制度化

垂直管理体制是落实绿色执法理念，推动国家绿色产业发展的体制保障，是对传统的环境保护管理体制的革命性变革，其内容牵扯到体制、机构、人员等多方面的重新分配。将“以块为主”的管理体制调整为“条块结合”的模式，可以说是“牵一发而动全身”。因此，在全面依法治国的治国理念下，将监测、监察、执法、许可等行政行为统一化，明确环保部门的各项权力，明确界定地方政府及其相关部门各自的环保责任，能够保障市级环保机构统一管理、统一指挥的环境行政执法权力，有效避免地方政府的干预。

2 环保垂直管理体制试点中存在的问题

2.1 难以克服省级“地方保护主义”

地方保护主义是环保部门有效执法的最大障碍。由于长期以来国家以GDP作为衡量地方政府政绩的主要指标，导致一些地方政府私自制定“土政策”，降低环保标准招商引资，甚至为当地的违规企业“保驾护航”。实行省级以下垂直管理后，将基层环保部门的管理权全面上收到市一级，市级环保部门的人事权上收到省一级，能够在一定程度上切断与地方政府的利益关系，削弱地方政府对环保部门执法干预的权力，是对市级政府以下权力的制约。虽然2015年新颁布的《环境保护法》被誉为“史上最严环保法”，对政府承担环保的责任规定甚为严格，但是由于相关配套法律法规尚不完善，法律的执行还需进一步落实。同时，各省在制定经济发展战略时，难免会将本省的经济利益放在首位，损害环保利益在所难免。因此，从这一角度讲，省以下环保垂直管理体制难以克服省级“地方保护主义”。

2.2 双重管理体制阻碍环保执法独立性

垂直管理的本意是实现环保部门的独立性，摆脱地方政府的干预，制约地方政府的不当经济决策，约束并处罚企业的环保违法行为。然而，根据《试点》规定，省以下环保机构监测监察执法垂直管理体制，是以省级环保机构管理为主的双重管理体制。在干部任免方面，地方政府仍然具有一定的权力，未能实现在人、财、物方面与地方政府完全脱离关系。地方政府享有对环保机构负责人提名、考察等权力，使得环保部门在对企业实行执法时，出于对自身利益的考虑，必然或多或少顾及地方政府的意见，不能完全排除地方政府的干预，从而阻碍环保执法的独立性，使环保部门的工作难以顺利开展。以哈尔滨市为例，哈尔滨是首批实行垂直管理的城市(不含呼兰区和阿城区)。面对哈尔滨市老工业基地烟尘、粉尘和松花江流域水污染治理任务繁重的严峻形势，对区环境保护工作进行垂直管理，除了呼兰区和阿城区之外，整个区环保局都归哈尔滨市环保局管辖，哈尔滨市环保局对省环保厅负责。从实际效果来看，虽已逐步建立起办事高效、运转协调、行为规范、监管统一的环境保护行政管理运行机制，但仍未能完全摆脱地方政府的干预。2016年国家环保督查组在黑龙江视察环境问题时，重点指出哈尔滨市环境治理工作推进不力，对环境违法问题私自降低处罚标准，越权审批、违规审批，跟违法企业结成“同盟军”，给违法企业当“保护伞”，甚至对抗上级环境保护主管部门的监督检查。

此外，我国环境资源的广阔性决定了环保工作是一个庞大的系统工作。环境保护工作与其他工作性质上不同，环境资源的整体性要求管理体制的统一性，如果继续延续过去的“条块结合”管理体制，无论是过去的“以块为主”，还是现今的“以条为主”，都是对资源管理的割裂，管理权的分散必将导致环境治理的盲目性与被动性。

2.3 缺少与其他部门之间的协调合作，增加执法成本

环境保护问题的实质是经济社会问题，除了环保部门的监管和执法外，还需要财税、工商、农业、林业、国土资源等相关部门的配合，因此地方政府的综合协调和管理职能就显得十分重要。县级环保部门管理上划后，县级政府对地区事务协调管理的权威性和有效性大打折扣，环保部门也因缺乏地方政府组织协调和相关部门合作而导致工作难度增大，执法成本增加。

目前，河北、上海、江苏、福建、山东、河南、湖北、广东、重庆、贵州、陕西、青海等12个省(市)已提出了改革试点申请，力争在2017年6月底前完成试点工作。由于体制涉及省、市、县各级和东、中、西各区域，并且不同层级不同地域之间的差异比较大，如果在所有的地区实施环保垂直管理体制，必将产生地域限制问题。例如，在山区和欠发达的农村地区，由于缺乏与基层乡镇政府和相关部门的沟通协调，加之信息来源渠道闭塞，即使依靠集权的垂直管理体制，依旧难以避免信息获取困难和监督执法成本过高的问题，从而使环保部门在摆脱地方政府掣肘的同时，也将在一定程度上失去地方政府的支持和地方职能部门的有效配合，最终导致环保垂直管理体制改革在实践中不能完全达到预期的效果。

3 完善环保垂直管理体制的建议措施

3.1 实行中央以下环保垂直管理体制

2016年，中央先后两次向全国各地方派遣环保督察组。环保督察组在集中检查的过程中，发现了很多严重的违法排污问题，在各省关闭了大量企业，并问责了相关人员。以黑龙江为例，中央环保督察约谈32人，立案侦查37件，刑拘24人，行政拘留4人，问责涉及13个党组织20个单位合计560人。在督察组突击检查过程中，各地之所以能够积极主动配合，除了因为中央环保督察组的地位高之外，最主要原因是中央环保督察组与地方政府之间无任何利益关联，无须考虑政府或企业的经济利益，仅以环境利益为前提。因此，环保垂直管理体制应直接归中央管辖，实行中央以下垂直管理体制，在地方建立环保的长效机制，避免省级“地方保护主义”的问题出现，实现环保督察的常态化，从而倒逼地方政府加大环境治理的力度，切实履行环保职责。

3.2 打破双重管理体制，实现人财物上的完全独立

目前，我国的环保垂直管理尚处于试点阶段，可以在展开试点工作的省份逐步打破双重管理体制，实行人、财、物的完全独立，建立自上而下统一的环保管理体制，强化上级环保部门的统一指挥、监测和监察。市(县)环保局、环境监察、环境监测机构的人、财、物全部上划到省环保厅，变成省环保厅的派出机构，统一管理，统一标准化建设，统一检查考核。这种垂直管理方式并不是要削弱地方政府的环境保护主体责任，相反，通过加强环保部门的环境执法权，能够独立对企业实施监督检查，将“党政同责”“一岗双责”“环保一票否决权”落到实处。将以环保系统为主的环境履责体系逐渐调整为地方党委和政府负责、环保部门统一监管、相关部门各司其职的大环保工作格局。

3.3 加强与地方政府及其相关部门的配合

环境管理是需要多方面的共同配合才能到达良治的效果，尤其是需要与地方政府以及相关部门的配合。首先，可以在偏远地区建立环保协调机制，互通信息，定期交流，明确机制中政府部门的职责，消除因迟滞管理带来的信息闭塞、缺少地方支持等弊端。其次，为加强垂直管理的效果，应将环保督查制度化、常态化。设立环保督察专员，增加对环保部门，尤其是县级环保工作监测督察的频率和力度，对环保工作进行定期评议。再次，实行环保垂直管理之后，县级纪检监察部门将不再对环保部门实施监督。为了弥补同级监督的缺失，可以建立地方人大对环保工作监督制度。赋予县级人大参与县级环保部门领导干部考核和任免的权力，建立县级人大对县域环境污染事件的问责制度，加强对县级环保部门的同级监督，以保障地方利益不受侵害。

总之，实行环保垂直管理体制的真正目的是阻断地方政府的不当干预，实现环保执法权独立，强化监测监督力度。因此，探索环保管理体制中行之有效的权力分配模式和运行机制，以高效合理的制度作为执法保障是至关重要的。

[1]何爱群，关于落实环境监察执法垂直管理的几点思考[J].中国环境监测，2016[Z1].

[2]周珂.隔离环保管理权力与地方利益 省以下环保垂直管理意义深远[N].人民日报，2016-01-20(7).

[3]何勇.“垂直管理”还需考虑怎么合作[N].长江日报，2016-09-27(4).

[4]袁华萍.财政分权下的地方政府环境污染治理研究[D].北京：首都经济贸易大学，2016.

[5]杨烨.环保部年内启动垂直管理试点[N].经济参考报，2016-02-19.

[6]顾家俊.对县级环境保护行政部门垂直管理的思考[J].法制博览，2017(5).

责任编辑：卢宏业

Reflections of Perfecting Environmental Protection Vertical Management System

WU Jing, DAI Li

(Heilongjiang Vocational Institute of Ecological Engineering, Harbin 150025, China)

Combined with the specific national conditions of our country, pointed out that although the environmental protection vertical management system can play a role in promoting environmental protection, there is still no way to get rid of local government meddling fundamentally. At the same time, they will inevitably lose the support and cooperation of local government departments in a relatively independent environment, the desired goal of vertical management will not be achieved consequently. To overcome these disadvantages, further implement the following vertical management under the central government based on the current vertical tube system are suggested, and to remove the power of people, wealth and things from local government departments. In addition, a long-term cooperation mechanism should be established and collaboration with local governments would be strengthened as soon as local government intervention was altogether avoided. This will promote the efficient operation of environmental protection.

Environmental protection vertical management system; Local protectionism; Law enforcement independence

10.3969/j.issn.1674-6341.2017.04.001

2017-05-19

武静(1978—)，女，黑龙江伊春人，法学硕士，讲师。研究方向：环境与资源保护法学。

X32

A

1674-6341(2017)04-0001-03