环境修复主体制度探析

许灿英

(福州大学 法学院，福建 福州 350100)

环境修复主体制度探析

许灿英

(福州大学 法学院，福建 福州 350100)

在国家高度重视生态环境保护的大背景下，环境修复制度逐渐成为热门话题，但作为贯穿始终的修复主体问题却没得到应有的关注。当前学界多是站在生态修复整体架构视角上探讨环境修复制度，缺乏从环境修复主体微观视角进行研究。环境修复主体制度尚存在规定不明确、落实不到位、主体间欠缺联动等诸多问题。因此，有必要通过完善相关法律法规，明确多元化环境修复主体，建立健全环境修复主体联动机制等措施，促进环境修复制度的有效实施。

环境修复；主体；市场化；多元化；协调联动

我国在2015年新实施的《中华人民共和国环境保护法》中，首次确立环境修复制度，彰显国家对于生态环境保护问题的重视。但这仅是在立法层面的起步，其制度完善还存在诸多问题，首当其冲的就是环境修复主体问题。在环境修复法律关系当中，环境修复主体是运行环境修复程序的关键，确定主体理当是环境修复的首要任务。细究现有学界研究，大多数学者均是从生态技术学层面展开研究，即使是法学层面的理论探讨，亦多立足于对生态修复整个制度进行考察，而微观层面的研究成果较少，对于环境修复主体的研究则极为鲜见。鉴于此，笔者以环境修复主体为切入点，围绕现阶段环境修复主体制度中亟待解决的核心问题，提出若干建设性解决方案。

一、环境修复主体之界定

目前学界并没有明确给出环境修复主体统一的概念界定，学者们一般是在界定生态修复概念的基础上对主体进行探讨。其中，部分学者又是在区分“环境”与“生态”、“修复”与“恢复”概念前提下作的界定。关于“环境”与“生态”，魏旭认为两者虽然紧密相连但却存在区别：“生态”范围大于“环境”，它不仅包括无机环境，也包括有机生命体(包括人类)。[1]关于“修复”与“恢复”，吴鹏认为“恢复”强调的是环境的自我恢复，“修复”则更重视人为作用下的环境修复。[2]魏旭借助《现代汉语词典》对两者在概念上进行区分：“恢复”一词，意指：(1)变成原来的样子；(2)使变成原来的样子，把失去的收回来，恢复原状，恢复失地等；而“修复”则指：(1)修理使恢复完整；(2)有机体的组织发生缺损时由新生的组织来补充使恢复原来的形态。恢复是一种静态效果，强调是恢复原状；修复是强调修理、修整，是一种动态效果，着重恢复原状甚至比原状更好的状态。[1]

在区分这两组概念基础之上，学者们又进一步界定生态修复概念，如焦居仁将生态修复视作一种生态恢复的加速手段。[3]而对环境修复则没有明确下过定义。虽然生态修复与环境修复两者之间存在着概念上的重合，且作为属概念的生态修复包含着种概念的环境修复。但严格言之，毕竟环境不完全等同于生态，因而还是有必要对环境修复进行定义。笔者认为，所谓环境修复，指的是对于受损无机环境在其自身恢复基础上进行人为干预，促进其恢复到一定良好状态。在此定义基础上，我们可将环境修复主体这一概念界定为参与环境修复的权利主体和义务主体，其内涵外延应当是广义的。具体而言，不仅包含环境污染者修复主体、环境破坏修复主体，还应包括非人为因素导致的环境修复主体以及其他主体。

二、我国环境修复主体制度存在的问题

(一)环境修复主体范围尚待明确

首先，虽然法律法规对环境修复主体有明确的规定，但由于环境侵权具有潜伏性、持久性、复杂性、间接性、社会性等特点，[4]导致许多环境污染破坏是历史遗留问题，确认环境修复主体在实践当中困难重重，特别是涉及到污染场地问题。根据环境商会的调研发现：“治理责任主体不明确。场地土壤污染及其治理涉及复杂的社会关系。多利益主体的存在使得责任主体非常难以确认，造成相互推诿治理责任的困局。在目前责任主体没有刚性约束的情况下，很多地方政府对当地开展污染场地修复的积极性并不高，而已经搬迁、停产或转让的厂地更是难以确定责任人。”[5]可见，场地污染所涉及的污染责任人数众多，其中责任主体合并变更、债权转让等现象比比皆是，在实践当中要准确无误确认责任主体极为困难。

其次，对非人为因素致环境损害修复主体的规制法律效力太低。目前，我国相关法律法规仅规定了污染破坏环境情况下的修复主体，至于非人为因素(即自然灾害、环境退化等)导致的环境损害，虽然行政法规当中有涉及，如《退耕还林条例》第六条，但立法的效力等级不够高。此外，有些领域修复主体仍不明确甚至缺失，这样极易导致实践当中相关责任部门相互推卸责任，造成环境修复工程被一再搁置，环境问题不断恶化。

最后，环境修复任务多由政府承担，企业负责的不多，修复主体单一化。虽说法律层面规定由破坏或者污染环境的主体承担环境修复的责任，然而实践当中却有些本末倒置。在环境修复当中往往是政府扮演主角，而企业仅仅是“友情参演”，企业破坏政府买单现象屡见不鲜。如松花江重大水污染事件，作为主要责任者的中石油仅仅上交百万罚款以及捐助几百万给当地政府，而政府为了修复环境历时数年，投入几十亿成本进去，这样的权责不清、违法成本低易造成企业的一错再错。[6]

(二)环境修复主体欠缺协调联动

环境修复主体信息供取机制不完善。一方面，环境修复主体在修复环境的过程当中信息披露不足。虽然法律以及司法实践要求环境修复主体要及时公告环境修复的进程，但这些都是宏观层面上的指导，具体何时披露修复信息、披露到什么程度、如何防范环境修复主体虚报信息、公众参与监督环境修复的具体形式有哪些、环境修复知情权诉讼等机制如何完善等问题都没有规定。环境修复主体也易有意或无意忽视信息披露制度，谎报或者不报环境修复信息数据，公众监督环境修复主体的作用无从谈起，制度设计的初衷目的被架空。另一方面，环境修复主体信息获取不全。对于环境修复主体而言，能全面、准确掌控环境损害信息也是开展环境修复的前提基础。虽然我国部分地区已经开展了环境污染状况调查，但污染状况仍处于不明确状态，相关污染场地、分析数据库均未建立，环境修复主体没办法在第一时间获得关于环境污染强度、范围、危害等基础信息，从而阻碍了后续环境修复工作的及时顺利实施。

环境修复主体横纵向联动机制欠缺。首先，区域间环境修复主体欠缺联动。当环境损害发生在跨行政区域时，其影响力波及面极广，需要不同司法行政主体之间不断地协商撮合，寻求双方妥协让步后均可接受的方案。由于实践当中政府往往代替企业承担环境修复，因而在同时兼具地方行政部门以及主体角色的政府极易造成角色混淆，其难免会将地方保护情感带入环境修复治理当中，没办法在沟通当中完全做到开诚布公、坦诚相待，相应的联动措施效果也就差强人意。其次，纵向环境修复主体之间同样欠缺沟通。在环境修复的上下级政府部门之间更多的是上级负责指挥领导以及监督，下级负责具体落实到位。但在环境修复过程中出现问题或者修复效果不佳时，下级出于政绩考虑，往往选择用修饰过的数据报告“瞒天过海”，信息的不准确以及不畅通导致上级无法准确掌握真实修复状况，反而在错误数据的指引下作出错误的指示，导致环境修复恶境无法得到及时挽救。

(三)环境修复主体欠缺市场化运作

环境修复主体还存在市场化运作缺失问题。虽然实践当中已经存在环境修复主体，但专业化程度才刚刚起步，市场行为依旧处于小规模范围下的运行。除了屈指可数的几家大型企业外，剩下几百家小规模从业企业的生存发展都面临极大挑战。同时，政府也缺乏对环境修复市场化的引导以及激励，环境修复市场的准入门槛等问题依旧尚待解决，规模化、成熟化、专业化市场还有待形成。[7]

三、我国环境修复主体制度的完善路径

(一)明确多元化的环境修复适格主体

针对环境修复主体不明确、单一化的现状，在“污染者付费、利用者补偿、开发者养护、破坏者恢复”这一原则的指导下，生态修复法律制度应当建立起以企业、政府和公众共同负责的广泛的生态修复法律主体。由于这几类主体在环境修复上的利益诉求以及责任基础不同，因而有必要厘清各方在环境修复中的角色定位。

首先，企业应当担任预防环境损害和环境修复的主要角色。作为造成环境损害的第一顺位主体，企业对环境修复是责无旁贷的。此外，当环境损害责任人发生合并分立、债权转让等情况时，环境修复主体是由政府承担还是由后继企业承担，法律并没有给出明确的回应，但可以借鉴《污染场地土壤环境管理暂行办法(征求意见稿)》第八条的相关规定，完善环境修复主体制度。

其次，政府应当参与监督环境修复。政府要进行角色转化，从实际修复主体转换成参与企业预防和修复、监督企业各项措施落实的主体。虽然法律规定当环境损害是由于企业污染破坏造成时，企业应当承担环境修复的责任，但现实当中企业往往在面对环境修复这项巨大工程时，由于资金实力跟不上而无能为力。此时出于环境损害修复的迫切性，政府往往会出头投资或者委托专业企业来进行环境修复，但这样的举措不仅会加重政府的负担，还易导致企业产生违法成本低的思想误区，进而一味追求利益，在污染破坏环境道路上渐行渐远。美国《超级基金法》以及欧盟《环境责任指令》都贯彻由责任主体实施环境修复的原则，只有在责任主体不确定或不履行时，政府才承担环境修复的任务，并规定政府有权在事后向责任主体追责。因此，作为社会管理者的政府有必要摆正自己的位置，退居到环境修复的二线中去，主要从事参与辅助企业进行环境修复，监督企业落实环境修复的工作。

最后，包括社会组织在内的公众应当扮演监督政府、企业进行环境修复的角色。公众享有基本环境权，有权向侵权人索取赔偿并且监督其进行环境修复。美国《超级基金法》明确规定了公众参与以及监督环境修复的权利；欧盟《环境责任指令》中也明确了公民或非政府组织的环境修复参与权。因此，我国可以借鉴相关经验，结合当前环境修复公众参与现状，鼓励公众积极参与环境修复，完善公众参与环境修复机制。

总之，法律层面上应当明确环境修复的适格主体，尽快出台环境修复的基本法来统领散乱的规范性规定，构建企业、政府、公众三位一体的，责任分明、相互牵制的公共治理格局。

(二)建立环境修复主体联动机制

健全环境修复主体信息供取机制。首先，推行环境修复主体信息披露制度。以地方立法为牵引，逐步推进国家立法。虽然我国在广州、湖北等地已经陆续出台关于环境信息公开的地方性法律法规以及部门规章，但是并没有在基本法层面上确定环境修复主体的信息披露制度。故可以参考地方立法，逐步起草《环境信息公开法》，以基本法权威杜绝有些部门以没有法律依据为由拒绝信息公开。[8]其次，建立环境数据库，为环境修复主体提供修复数据基础，并建立环境修复主体信息资源共享平台。在全国范围内开展由地方政府牵头的环境实时状态调查，并且将相关信息都记录进数据库并及时更新。当涉及区域间环境修复时，不同区域的修复主体可以通过数据库获取对方数据，并上传本领域内环境修复数据，进行交流共享。

加强环境修复主体横纵向联动。首先，大力推进观念改革，提倡区域认同。要加强区域环境修复主体的合作，首先就要在意识形态上改变区域歧视、排斥的陈旧观念，进行思想创新与意识认同强化，让区域间政府认识到多方共赢格局的重要性，认识到区域间环境修复是一项需要各方参与、协调、妥协的工程。其次，中央应积极参与地方环境修复协调，并予以支持鼓励。当涉及地方环境区域修复问题时，由中央出面组建临时高层次组织机构、派遣环境修复稽查员常驻地方，等等。[9]最后，建立政府间环境修复协调合作机制，实现跨区域环境修复模式的科学化。明确区域间环境修复主体修复权责，深化区域间环境修复合作。推进区域间环境修复监测网络一体化，区域环境修复监察执法统一化，建立标准统一、横纵向联动、协调有序、高效运转、有力执法的环境修复一体化平台。[10]

(三)完善环境修复主体市场化运作

健全环境修复主体的市场化运作。既然政府代替企业进行环境修复会加重政府负担，环境修复效果也差强人意，那么可以考虑将政府行为变为商业行为，将市场机制引入环境修复领域，这样不仅能化解政府履行政务时应接不暇、修复效果不佳的尴尬，还能带动市场新兴产业，实现互利双赢。政府通过拍卖特许权或者财政贴息贷款方式，将环境修复的任务转交给市场，由专业化、全面化的企业来实施环境修复。市场化的竞争机制可以使环境修复企业不断提升自身修复环境的技术化、专业化、科学化的程度，同时商业信誉也会约束企业的行为举止，这样一来环境修复就能迈向更光明的未来。但应当注意的是，由于环境修复是高技术、影响巨大的项目，因此应该完善市场准入门槛，拒绝能力不足、实力欠缺的企业，特别是重点生态功能区还应实行修复产业准入负面清单制度。

四、结语

我国环境修复相较于国外而言起步较晚，相关制度还不甚完善，特别是环境修复主体机制尚不健全。但主体作为环境修复的掌舵者、引导者，其在环境修复当中充当着不可替代的角色。我国环境修复主体未来发展方向应侧重从以下几方面出发：首先，理论层面上拓宽环境修复主体研究领域的广度和深度。加大环境修复主体适格、协调联合、权利义务行使履行、责任承担、权利救济等方面的研究，并注重各方面制度的顺畅衔接；其次，在实践环节上重视田野调查。深入实地参与环境修复环节，收集环境修复主体在实践操作当中凸显以及潜在的问题，整理记录成册并为下一步研究提供第一手资料；最后，注重跨学科研究。环境修复涉及法学、工程学、管理学等多门学科，相应的环境修复主体也是由各个领域组成的综合团队，因而有必要关注跨学科修复主体间的协调联动。总之，环境修复主体还有许多问题有待进一步完善，应当借鉴国外先进立法，结合我国特色，构建多元化、全方位、多层次、立体化的修复主体机制。

[1]郭旭.生态修复制度基本范畴初探[J]，甘肃政法学院学报，2016，(1).

[2]吴鹏.生态修复法制初探——基于生态文明社会建设的需要[J].河北法学，2013，(5).

[3]焦居仁.生态修复的要点与思考[J].中国水土保持，2003，(3)．

[4]付艳秋.论我国环境侵权社会保障制度之构建[J].哈尔滨学院学报，2015，(12)．

[5]环境商会提案：呼吁三部委加快推进污染场地修复[EB/OL].http：//www.hjxf.net/2016/0302/2284.html.

[6]李挚萍.环境修复法律制度探析[J].法学评论，2013，(2).

[7]环境修复中小企业帮扶[EB/OL].http：//www.hjxf.net/zt/yidaiyilu/bangfudai.htm.

[8]王文革.环境知情权保护立法研究[M].北京：中国法制出版社，2012.

[9]许继芳.建设环境友好型社会中的政府环境责任研究[M].上海：上海三联书店，2014.

[10]张军.法律经济分析：珠三角生态恢复与环境利益保护[M].北京：人民大学出版社，2013.

TheSystemoftheEnvironmentalRestorationSubject

XU Can-ying

(Fuzhou University，Fuzhou 350100，China)

At the background，where the ecological protection is of national value，the system for the environment restoration is a hot topic. However，the issue of subjects is not paid enough attention. Most academic studies discuss the environmental restoration system from the perspective of the overall eco-restoration，which is lack of the micro view concerning the subject. There are still problems such as vague definition，impractical application，and inadequacy of inter-subjective interaction. Therefore，it is needed to complete related regulations and rules，make multiple environmental restoration subjects，and set up interactive operation mechanism to promote the efficiency.

the environment restoration；the subject；commercialization；multiple；coordinated interaction

2017-03-20

许灿英(1992-)，女，福建泉州人，硕士研究生，主要从事经济法研究。

1004—5856(2017)12—0063—04

D622.683

A

10.3969/j.issn.1004-5856.2017.12.015

孙 畅