权力制约的五维协同机制构建

朱联平

（中共南通市委党校 哲学党建教研部，江苏 南通 226007）

权力制约的五维协同机制构建

朱联平

（中共南通市委党校 哲学党建教研部，江苏 南通 226007）

建立制约权力腐败的整体协同机制，是确保权力正确行使的有效途径。这种协同机制可以涵括五个方面：规制行政自由裁量权，以实现行政制约；建立干部财产申报制度，以实现经济制约；提升公民监督权，以实现社会制约；完成从人治向法治转轨，以实现法制制约；强化道德文化建设，以实现文化制约。这五个方面协同发力，构成互动机制，标本兼治，或可有效破解权力腐败之困局。

权力；腐败；制约；机制

腐败源自社会结构中的固有倾向，而权力腐败倾向则是政治社会运行的铁律。对权力进行有效制约是遏制权力腐败的最佳选择。对于手中握有大小不等公权力的领导干部，究竟怎样制约他们手中可能变质的权力，许多研究者一直赋予不懈的思考和努力，提出了不少颇有价值的观点。但是许多有关治理权力腐败的研究，仅偏重于一两个方面的思考，显然会有失偏颇。实际上，权力发生变异是多种因素造成的，权力滥用又以不同方式来体现，因此遏止权力腐败必然是一个综合治理的系统工程。本文认为，为了确保领导干部正确地行使手中的权力，需要从行政、经济、社会、法治、文化等五维路向，多面发力、同时推进、标本兼治，形成制约权力腐败的协同联动机制，方可有效破解权力腐败的现实困局。

一、行政制约：重视规制行政自由裁量权

规制行政自由裁量权是防止权力被滥用的有效手段。在我国，行政权的使用不仅仅局限于政府部门。党对国家政权的领导是我国政治体制的重要特征。党委除了行使本系统的权力之外，还有领导其他国家政权机关（立法机关、司法机关、行政机关）的相应职责。而“所有的行政行为都可能有自由裁量的问题”[1]333，领导干部是否廉洁行政、依法执政，均取决于如何运用行政自由裁量权。我国拥有一个庞大的党政系统及其工作者队伍，一旦行政自由裁量权运用不当，权力滥用及其腐败的负效应将是巨大的。

现实中一些领导干部的权力滥用较为普遍，大多表现为行政裁量权的不当运用。有食品安全监管不作为的，如早前发生在河北的“三聚氰胺奶粉事件”；有责任事故失职失察的，如2014年岁末发生于上海的跨年踩踏事故；有滥用公共权力的，如曾经发生在陕西国土厅的以“协调会决定”否决两级法院的生效判决[2]等等。而一些党政领导干部以权牟利、谋私的案例更是不胜枚举。众多案例表明，一些地方政府和党委出现的失职渎职、不作为、乱作为现象，无不表现为行政权的自由裁量或任意裁量。

“作为公共权力中最活跃的行政自由裁量权，更要得到有效控制”[3]。因此，规范和制约行政裁量权是防止和监督党政领导干部权力腐败的重要内容。首先，要建立规范严明的行政问责制。目前我们对官员的问责法规还有待进一步完善，问责主体责任不明且缺位、问责客体权责模糊、问责机制不健全，一些干部主观随意性较强，依法执政、科学执政和民主执政的作风不够。对滥用职权、独断专行决策、违纪违法、向老百姓吃卡拿要、强行执法以及造成严重责任事故的干部，必须要有相应清晰的法律法规来制约。要将行政问责与政治问责、同体问责与异体问责、制度问责与法律问责等综合运用，建立和制定具有全国统一性和权威性的行政问责法律法规。只有对那些恣意妄为、以权谋利、失职渎职的干部施以有力的问责，才能勒住权力的缰绳，避免权力变异。其次，强化行政自由裁量权的自我控制。控制行政自由裁量权的方法和途径一般通过立法控权、司法控权和行政内部自我控权三种方式。立法控权和司法控权，虽然是一种有法可依的刚性控制，但仍然管控不了钻法律空隙的腐败分子。在现行制度框架下，从构建党政机关的内部自律机制着手，则能起到限制自由裁量权的积极效果。为了实现对于领导干部权力的有效制约，在立法控权和司法控权的同时，以党政机关为主体，建立周详的内部机制和良好的行政伦理来约束党政机关领导干部的行政行为，不失为控制行政自由裁量权的一种有效途径。[4]再次，构筑外部监督的控权防线。对于领导干部可能出现的恣意擅权行为，除了内部系统的自我约束、自我预防、自我纠错、自我遏制，外部监督的作用也绝不能低估。“只有加强外部监督，内部监督机制才会发育成熟”[1]331。立法监督、司法监督、党派监督等是行政自由裁量权合理运用的有效保障，充分发挥多个机关或机构（如纪检、监察、上级机关等）在监督行政自由裁量权中的协调配合职能，使自由裁量权的运行置于多个机构而非单一机关的监督之下，一些领导干部权力的不当行使才能被有效制止。

二、经济制约：着重建立干部财产申报法律制度

实行干部财产申报制度是直接从经济上制约领导干部以权谋私的必须的制度选择。权力腐败的本质是利用权力获取经济利益。世界上越来越多的国家都要求一定职级的公职人员必须申报自己或相关人的财产和收入，以防止其利用公权谋取不正当利益。如韩国的《公职人员财产申报法》、日本的《公开议员财产法》、泰国的《关于国家官员申报资产和负债的王室法令》等。清廉指数较高的新加坡和我国香港，实施公职人员的财产申报制度，在制约和杜绝公职人员尤其是干部权力腐败中都起到了重要作用。实践证明，尽管各国国情不同，但财产申报制度的目标指向则完全一致，且产生的效果显著。

改革开放以来，我国也已制定了一些关于国家公职人员财产申报和监督的政策性文件和规定。如1995年4月中共中央办公厅和国务院办公厅联合发布的《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》、2010年4月中共中央办公厅、国务院办公厅又印发了《关于领导干部报告个人有关事项的规定》等。随着改革开放全面推进和社会主义市场经济体制的深化拓展，这些原则性的“通知”、“细则”、“规定”显然已经不能适应飞速迅猛的现代化发展步伐，也落后于建设社会主义法治国家的战略目标。在经济腐败已经成为领导干部中箭落马的主要表征的情况下，顺应时势地建立我国干部财产申报法律制度，重点规范财产申报的主体、范围、程序（申报机构、时间、步骤等）以及承担的法律责任，将原则性的政策和规定上升到法律制度层面，将是大势所趋。

之所以要加快建立干部财产申报的法律制度，是因为当前领导干部以权谋私的经济腐败多是在信息不公开、行为不透明的情况下发生的。原则性规定及一般的政策性措施往往不能很好地解决经济运行中的透明性问题。建立干部财产申报法律制度可以确保权力运行时各种利益关系公开透明，避免“暗箱操作”，真正做到让权力在阳光下运行。权力行使在缺少公开透明的情况下，无论权力大小，都可能导致腐败。据一则很有“趣味”的数据报道：“某省下拨的一笔扶贫款从市县被克扣40%，从县到乡又被侵吞40%；一张小农机具的国家补贴是2毛5分，农技站就克扣1毛8分，站长扣去3分；一个售价数百元的骨灰盒，民政干部得拿回扣15元……扶贫办、农技推广站、民政局……几年来，腐败现象正向一些人心中的‘清水衙门’蔓延，有些部门甚至成了腐败的重灾区。”[5]这说明了两个根本性问题：一是权力一旦能控驭资源，几分几厘的蝇头小利都可能成为被瓜分的对象，反映了权力腐败无孔不入。二是权力无论大小，只要缺少公开透明，缺乏有效监督，就有可能会导致腐败滋生。现实证明，在经济利益面前，没有权力大小之分，小官照样可以“成长”为巨贪，皆因权力下的私欲膨胀在失去透明监督时的权力腐败。

只有通过建立适合我国国情的干部财产申报的法律制度，实行政府的公款、财物、经费公开透明，才能对那些基于敛财、贪污为目的的权力寻租和权力腐败，起到拨去权力笼罩下的“雾霾”之功效，使一些干部不敢贪、不能贪，要贪就得“见光死”。而且，干部财产申报法律制度的施行，对于房产、规划、交通等“权”重“利”丰的部门来讲，是透明的“阳光”，更是制约权力腐败的“利剑”。

三、社会制约：关键在于提升公民监督权

社会对公权力的监督是确保权力正确行使的可靠途径。人类进入现代民主国家以来，围绕权力的腐败倾向，究竟以何种方式制约，论说颇多。比较普遍的认识是：以制度制约权力和以权力制约权力是防止权力变异的两个有效手段。但制度也有失灵的时候，制约权力的权力也有其运行的局限。在这种情况下，当社会让渡出来的权力出现问题时，社会作为公共权力的归属者，当然不能袖手旁观。诚如爱德华·格雷泽所言，权力腐败是一种传染病，“哪里的公民和政治制度赢弱无能，哪里就会流行这种传染病”[6]。理论上讲，从掌权者行使权力的那一刻起，社会就肩负监管权力的责任。法国的卢梭最早提出了“人民主权”的思想。而美国的托克维尔则首先提出“社会应制约权力”。托克维尔认为民主制度下三权制衡设计虽然高明，但并不充分。他在《论美国的民主》及《旧制度与大革命》等论著中，深邃地阐释了“社会制权”思想。他指出：“社会情况民主的国家更需要用结社自由，目的是去防止政党专制或大人物专权。”[7]116当代民主思想家罗伯特·达尔进一步发挥并诠释了这一思想。罗伯特·达尔在《民主理论的导论》一书中认为：“独立的社会组织在一个民主制社会中是非常值得需要的东西……其功能在于使政府的强制最小化、保障政治自由、改善人的生活。”[8]由此可知，社会制约权力的思想早已闪耀其智慧的光芒。在我国，许多学者已经涉足于理论与现实的探讨。但总体来看，社会制约权力究竟怎样运行于复杂多样的现实生活，尚属需要创新拓展的领域。

伴随经济全球化和社会多元化的步伐，权力民主化已成为民主政治发展时代的内在要求，权力的人民性催生权力社会化，社会权力已经占有一席之地。“权力已不限于国家所独占，在国家权力之外并与它并存并行的还有社会权力”[9]。显而易见，社会权力已经构成对权力腐败的一股制约力量。但从现实来看，虽然国家权力有向社会主体分权、权力下放和还权于社会的趋向，但不受制约的绝对权力和不受监督的绝对权威，仍然存在并亦有强化的势头。因此，探寻强化社会制约权力的路径应置为首要。社会制约权力与其占有社会资源的多少成正比关系。绝对的过于集中的权力之所以难以控制，源自占有绝对化的垄断资源，当社会占有资源的力量不足以制衡绝对权力所拥有资源的力量时，就可能出现小权力小腐败、大权力大腐败、绝对权力绝对腐败的现象。比如军中巨贪徐才厚、郭伯雄等曾掌控较高级别的军权，副国级大老虎周永康曾具有支配政法、文宣、人事、企业等大量公共资源之权，先后落马的原北京市委书记陈希同、原上海市委书记陈良宇、原重庆市委书记薄熙来、原江西省委书记苏荣以及不久前查处的原河北省委书记周本顺等，这些权倾四方的“封疆大吏”，利用变质的权力私占公共资源、操控公共意志，而社会拥有的分散资源的力量根本无力与其抗衡，于是社会制约公权力的天平必然会出现倾斜。

从理论上而言，社会资源属于全体人民所有，现实中应由人民授权管理。因此要让社会有效制约权力，关键要从两个方面着手：其一，壮大社会力量。中国虽然人口众多，但有序的社会参与力量还十分稀缺。有学者认为，“在中国，我们既没有社会力量、自生自发的力量、结构性的力量，同样我们没有公共讨论——认真严肃的公共讨论”[10]。笔者认为，随着小康社会的全面建成，人民将享有更多的政治、经济、文化等各项权益，人民权益的提升与社会力量的增长必然同步推进，这就为制约权力奠定了坚实的基础。其二，充分利用大众传媒力量。实践表明，信息化时代带来的网络媒介的力量丝毫不逊色于制度和法律对于权力的控慑力。依据中纪委公布的反腐数据，2013年监督检察部门接受信访举报案件195万余件，检举控告122万多件，其中立案的有17万多件[11]，而50%以上的职务犯罪是通过网络举报发现的[12]。这些数据体现了社会民众踊跃监督和积极参与反腐的巨大能量。

四、法制制约：要让人治迈向法治的轨道

法治是规制权力腐败的终极力量。党的十八大以来，党中央重拳打击干部权力腐败。自习近平总书记提出“‘老虎’‘苍蝇’一起打”的号令开始，在两年左右的时间里，中央纪委监察部网站通报涉嫌腐败而被查处的官员超过18万名，厅局级以上达320名，职位在省部级以上的有100多个“大老虎”被拿下。总结四年多来的反腐经验，有两个重要因素值得我们关注：一是党中央反腐的意志和决心；二是反腐机制的开拓与创新。

只有把制约权力腐败的决心意志和创新机制完全建构在法治化场景之中，使人治与法治相得益彰，才能为反贪治腐提供可持续性动力。反腐法治化是党中央反腐意志和机制创新实现常态化的智慧选择和可靠保证。依据宪法和法律进行的权力监督与制约，才具有不可抗拒的强制力，才能得到社会认可并发挥应有效能。1992年邓小平在南巡讲话中指出：“还是要靠法制，搞法制靠得住些。”[13]简短平朴的话语，是在经历了社会主义建设的曲折惨痛的教训之后得出的深刻结论。正因为如此，十八届四中全会力图从全局上勾画法治反腐蓝图，使标本兼治的法治制权路径得以清晰展现。

从人治走向法治，用法制制约权力，当前需要开展的几个重要工作是：首先，需要实现人治思维向法治思维的转变。一些手握实权的领导干部很不习惯甚至不愿意接受监督与制约，少数“一把手”对“绝对的权力”十分自信，把监督制约看作掣肘，视制度规章如敝屣。其主要思想根源在于封建官僚意识和集权观念余毒深藏脑海，现代民主素养十分缺乏，观念不除，旧习难改。习近平总书记指出：“从客观上说，法治也并不体现人们对法律条文有多么深透的了解，而在于努力把法治精神、法治意识、法治观念熔铸到人们头脑之中，体现于人们的日常行为之中。”[14]所以培育领导干部的法治精神，提高他们的法治思维观念十分紧要。其次，强化立法机关和司法机关的权能。国家权力包括立法权、司法权和行政权，而权力的腐败与专横主要出自行政权，当人民委托的权力遭到恣意滥用时，必须借助于立法权和司法权对行政权进行有效制约，以权力制约权力，方可实现委托者的预期目的。在立法权方面，要进一步完善人大及其常委会对政府及行政人员的责任追究、审查、评议、质询、撤销、罢免和弹劾等机制，行使程序依法保障，不受干涉，同时要进一步提升人大代表的专业素质。在司法权方面，不仅要将行政行为全面纳入司法审查视野，而且必须坚持司法权、司法机关以及司法官独立的司法整体独立运行状态，彰显司法监督的权威。再次，要让制度通上法律的“高压电”。习近平总书记在党的第十八届中央纪律检查委员会第二次全会上强调，要善于用法治思维和法治方式反对腐败，加强反腐败国家立法，让法律制度刚性运行。制度的刚性运行，就是要赋予制度的法律效能。如果缺乏法律的刚性权威，制度的笼子看似严密，但并不能关住权力这只猛兽。所以，只有将制度的笼子接上法律的“高压电”，权力这只老虎才不敢“僭越雷池一步”。相对于权力腐败的制约而言，制度强于政策，法律强于制度。把有效的政策定型为制度，将合理的制度上升为法律，这是实现领导干部科学执政、民主执政、依法执政的常态化路径。

五、文化制约：聚焦于道德文化建设

文化建设是杜绝权力腐败的固本工程。本质上来讲，制度与权力都是文化的一种存在状态，是文化塑造的产物。因此，当我们越来越多地把目光聚焦于制度限权，受困于“制度依赖症”的时候，我们有必要回过头来从制度与权力形成的文化背景上思考它们产生及存在的文化特质，从文化之“本”上探寻制约权力的“良治”之道。国家层面的主流意识形态文化、社会层面的公民文化以及个人层面的道德伦理文化，涵括权力的功能价值、社会期望和心理趋向，强化这三个层面的文化建设，对于领导干部用好手中的权力，必将产生方向上引导和行为上规制的巨大功效。

首先，意识形态是规制权力变异的根本指南。意识形态是构筑于国家政权基础之上的统治阶级的政治意志。在我国，马克思主义意识形态是规范和引领全体人民的共同价值理念和思想灵魂。干部权力的行使是国家权力的个性化体现，只有体现国家意志和人民共同利益的权力，才是呼应民意、获得道义支持的权力，否则必将遭到人民的唾弃。面对一些干部滥用手中权力的现实，大力弘扬马克思主义意识形态是思想文化战线上的一项重要任务。当前，要以体现马克思主义意识形态的社会主义核心价值作为凝聚全体人民的思想共识，使“富强、民主、文明、和谐，自由、平等、公正、法治，爱国、敬业、诚信、友善”的价值理念深入人心，尤其要强化到干部的执政理念当中，不断破除封建集权意识、官僚意识、等级观念等影响，为权力的有效制约提供更高层次的政治文化指导和思想道德支持。其次，公民文化是遏制权力滥为的重要防线。一个长期受制于封建道德文化影响的国家，在向现代民主方向迈进的过程中，特别需要现代公民文化的洗礼和熏陶。把公民文化引入权力制约系统，在一定程度上可以抑制宪政制约中由于权利主体缺位而产生的代理人风险。公民文化是一种主动地对社会和政治情境进行自我认知和评价的生活方式。提出“公民文化”概念的阿尔蒙德指出：“公民文化适合于保持一种稳定的和有效的民主政治过程”[15]，能潜在地平衡权力和公民权利之间的张力。美国社会心理学家英格尔斯指出：“如果一个国家的人民缺乏一种能赋于这些制度以真实生命力的广泛的现代心理基础……失败和畸形发展的悲惨结局是不可避免的。”[16]所谓“现代心理”也就是公民文化的映射。文化需要培育，文化糟粕必须通过优秀文化去消解。公民文化的参与理念、进取精神、平等意识、权利观念等文化特质是对封建文化糟粕的等级思想、官本位意识、臣民文化等的直接批判。缺少优秀公民文化的浸润，现代民主制度框架下的腐朽文化幽灵绝不会自动散离。当下，对社会公民进行公平、正义等价值理念的文化培育，是党和政府职能部门的一项十分重要的任务。再次，廉政文化是杜绝权力腐败的固本工程。当权力腐败蔓延为一种社会现象时，就会形成腐败文化。腐败文化反过来又会助长新的权力腐败。对腐败文化的深层遏制有赖于廉政文化的积极构建。廉政文化是关于廉洁从政的思想、信仰、行为的总称，是社会主义精神文明的重要内容。当前建设廉政文化重在传承、借鉴和创新。我国传统文化中的“以廉为贵、为政以德、任人唯贤、见利思义”等廉政思想是我们必须汲取的精华，西方文明发展中的“以权利制约权力、以权力制约权力、以法律制约权力”等政治文化是我们应当借鉴的有用思想。调查统计发现，当前社会公众廉政活动的普及率和知晓率并不高，39.5%的人表示从未参加任何廉政活动。[12]廉政文化要结合现实生活的生动实践，以家庭和学校为重要阵地，广泛利用相声、小品、戏剧以及广告、广播、路牌、横幅等民众喜闻乐见的艺术形式和生活方式，挖掘资源、创新宣传，深耕廉政文化土壤，通过廉政文化的思想渗透、道德教化和文化熏染，形成全社会“崇廉反贪”的道德文化氛围，最终汇成制约权力腐败的文化力量。

权力腐败这一世界性难题，有其生成的政治、经济、文化和历史传统等时代背景与条件，治理权力腐败，决非某一两种方法或两三个举措就可起到立竿见影的效果。所谓“标本兼治”，需要探寻“标”和“本”的深层动因，不仅要找出所有的“标”，而且要考察“本”中之“本”，同时还要明确它们之间的相互关联性，然后对症下药，综合调治。所以，对于权力腐败的制约治理，建构多维标本共治的机制十分重要，而真正遏止乃至根除权力腐败倾向及其产生的温床，仍是一个随实践发展需要不断创新治理机制的系统工程。对此，需要我们继续做出不懈努力。

[1]罗豪才.行政法论丛：第3卷[M].北京：法律出版社，2000.

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[16]马玉娟.公民文化：制约政府权力第三道防线[J].兰州学刊，2005（3）：49-51.

责任编校 王学青

Construction of a Five-Dimension Coordination for Power Restriction

ZHU Lianping
(Department of Teaching and Research of Philosophy,Party School of CPC Nantong Committee,Nantong 226007,Jiangsu,China)

It is an effective way to ensure the proper exercise of power by establishing an overall coordination mechanism that restricts the corruption of power.Five aspects as follows are within the coverage of such a mechanism:regulation of administrative discretionary power to achieve administrative constraints;establishment of a reporting system for properties of leaders to achieve economic constraints;improvement of the supervising power of the public to achieve social constraints;completion of the transition from the rule of man to the rule of law to realize legal constraints;strengthening of the construction of morality for the realization of cultural constraints.In an coordinated way,these five aspects constitute to an interactive mechanism,dealing with the problem from both the root and the symptom.The problem of corruption is thus likely to be effectively solved.

power;corruption;constraints;mechanism

D630.9

A

1674-9170（2017）01-0028-06

2016-12-16

朱联平（1966-），男，河南信阳人，中共南通市委党校哲学党建教研部主任，教授，江苏省邓小平理论研究会理事。

南通市第五期“226高层次人才培养工程”培养对象科研资助项目；南通市社科基金项目（2016BNT019）