基层检察视角下服务营商环境的路径

林 徽

(大连市甘井子区人民检察院，辽宁 大连 116039)

【司法理论与实务研究】

基层检察视角下服务营商环境的路径

林 徽

(大连市甘井子区人民检察院，辽宁 大连 116039)

营商环境建设是社会软环境建设的重要组成部分，优化营商环境对于地区经济社会良性发展具有重要的作用。检察机关作为法律监督机关，是优化营商环境的参与者、建设者。立足基层检察机关职能，找准当前营商环境建设中与检察职能相关的问题，紧贴基层检察工作实际，从强化检察队伍建设、制度建设、法律监督职能、分工配合等角度提出优化营商环境的基层检察方案，以求对地区营商环境建设有所裨益。

营商环境 ;检察监督;服务;问题;路径

优化营商环境是一项系统工程。检察机关既是优化营商环境的参与者，又是营商环境建设的法律监督者。如何充分发挥检察职能，积极融入营商环境建设工程，自觉主动地优化营商环境，是提升检察机关职能发挥水平的重要课题。本文通过D市G区检察院实地调研掌握的情况，从检察视角提出优化区域营商环境的路径。

一、当前营商环境中存在的与检察职能有关的主要问题

结合近年来G区刑事案件发案情况分析，当前营商环境中存在的与检察机关职能相关的问题主要有以下几方面：

(一)社会治安总体形势对营商环境影响不容忽视

近年来G区刑事案件发案情况呈现下列特点：一是严重暴力犯罪(故意杀人、故意伤害、抢劫、强奸)案件数量比较高，打击严重暴力犯罪的任务依然艰巨(见表1)。二是诈骗，非法吸收公众存款，集资诈骗，组织、领导传销活动等经济类、金融类涉众型犯罪也时有发生(见表2)。三是侵犯公民信息、侵犯商业秘密以及利用互联网络、信息技术的新类型犯罪逐渐增多。综上构成了营商环境的社会治安背景。对各类犯罪的预防和打击效果，对营商环境的优劣产生着直接或间接的影响。

(二)法律法规不够健全、完善，导致某些危害企业经营发展的行为得不到及时制止和制裁

一是食品生产企业面临所谓的“职业打假人”钻法律空子，干扰企业正常生产经营的问题。这些人利用食品药品安全问题社会关注度高、国家查处严厉的有利因素，蓄意人为制造过期、不合格食品，借助消费者在商品交易中处于弱势的地位“碰瓷”企业，以获取高额“赔偿”。甚至全家人以此为职业，行为性质恶劣。但相关法律法规存在漏洞，对“职业打假人”行为作出界定前，食药安全监管部门对此无法进行执法管理，企业更是束手无策。有的企业只好满足“职业打假人”的要求，通过赔偿解决问题。这助长了“职业打假人”的恶劣行为，严重侵害企业的利益。二是按照现行法律，部分涉企犯罪入罪门槛较高，导致出现立案难问题。当前很多涉企犯罪，如职务侵占罪的入罪门槛数额过高，企业的举证责任过重。涉企犯罪未能及时定罪，造成侵害企业利益者得不到制裁、逍遥法外。

(三)立案难、过度财产保全和民事案件执行力弱化的问题困扰企业经营发展

立案难是因侦查人员未能合理区分刑事犯罪与普通民事纠纷之间的界限，有时将涉及到对企业经营者人身的非法拘禁、财产的非法扣押等刑事犯罪行为简单归结为普通的民事经济纠纷不予立案。经营者人身、财产合法权益得不到保护，求告无门，缺乏安全感。过度财产保全是法院在执行财产保全时，遵循“宁多勿少”的原则，有时采取保全的财产大大超出诉讼标的，影响了企业正常经营和发展。

表1 G区2012-2016年严重暴力犯罪统计表

表2 G区2012-2016年经济类、金融类犯罪统计表

司法机关的执行力弱化突出表现为执行案件数量激增、执行难和检察建议的效果不显著。目前G区民商事纠纷数量上升，每年已经超过1.5万件;执行案件数量急剧增加，每年超过1万件。法院执行部门人均年办案500件以上，工作压力空前巨大。在经济下行压力的背景下，企业遭遇债务纠纷、违约等问题日益增多。企业通过诉讼解决债权债务问题，最终获得胜诉，但由于债务人转移财产、对执行机关“躲猫猫”等情况，导致部分案件执行困难。执行机关采取的措施有限，效果力度有限，未能对部分“老赖”形成真正的触动，加重了企业经营困境。司法机关执行力弱化的另一重要表现是检察机关的监督措施有限。被监督单位，主要是公安机关、法院有不规范、不合法的行为时，检察机关可采取的手段一般只有检察建议。而检察建议只是书面建议，没有后续的监督手段保障落实，效果不理想。

(四)通过司法程序解决纠纷成本高昂，企业难以承受

司法程序较为繁琐、办案周期过长、办案效率不高等因素加重了企业负担，造成企业遇到纠纷不敢诉讼，害怕遭遇诉讼，对司法机关不信任、评价不高。如一起简单的民事纠纷，受办案人手少等多方面因素影响，可能被一再延期，一年半载都得不到最终的结果。诉讼纠纷长时间得不到解决，企业因财产被扣押、冻结、查封等原因无法正常经营业务，甚至会遭遇破产、清算的窘境。在这种情况下，即使企业最终胜诉，也无法挽回所遭遇的损失。企业对此意见强烈。

(五)司法部门的服务意识、服务作风和服务效果均有待改进

一是司法部门尚未形成同等保护意识，对企业、个体经济主体的保护不足。过分注重与非公经济主体保持“清”的距离，但“亲”的服务做得不够。二是司法机关个别人员的执法依然简单粗暴，未能尽到充分的释法说理职责，过分注重查封、扣押、冻结、拘留等强制手段的应用，未做到审慎用权，甚至存在对企业吃、拿、卡、要的问题。当前公、检、法部门在强化打击犯罪力度、注重案件办理、维护社会稳定的基础上也应该提高服务企业、服务经济的能力，正确认识处理打击犯罪与促进企业发展的关系。三是司法机关执法办案的效果不够突出。如检察机关敢于监督、善于监督的意识不强，有时对政府等行政机关的监督存在畏难情绪，担当意识不足；审判机关超审限办案，裁判效率不高，个别案件超标的、超范围执行，影响企业的正常运行。

二、加强检察工作，保障优化营商环境的对策建议

优化营商环境是一项长期的系统工程，需要社会各方面的共同努力。检察机关作为法律监督机关，立足自身职责和检察工作实际，应努力营造廉洁高效的政务环境、平等竞争的市场环境、平安稳定的社会环境以及公平正义的法治环境。当前检察机关服务优化营商环境，应着重作好以下方面。

(一)强化核心价值观教育，提升认识，激发优化营商环境的行动自觉

服务优化营商环境是D市所在省的省委、省政府作出的重要决策部署。在检察实践中深入落实该项部署，必须要强化检察干警的核心价值观教育，使广大干警充分认识到服务优化营商环境的重要性，进一步增强大局意识，提高思想站位，自觉主动把“忠诚、为民、公正、清廉”的政法干警核心价值观转化为服务优化营商环境实实在在的行动。

一是要加强检察人员的思想教育，坚守“忠诚”的政治本色。“忠诚”是政法干警核心价值观的灵魂，是检察人员必备的政治品格。通过“忠诚、干净、担当”主题实践活动，引导检察干警自觉向党委中心工作聚焦看齐。从讲政治、讲忠诚的高度去认识服务优化营商环境的重要意义。认真学习贯彻“规范司法行为，优化营商环境”专项行动的各项要求，把对党的忠诚转化为落实党委中心工作的坚定行动。

二是要开展执法为民教育，筑牢“为民”的宗旨理念。“为民”是政法工作的根本出发点和落脚点，是检察干警的重要责任。通过开展为民教育，使检察干警明确保障好服务好优化营商环境就是“为民”的根本宗旨的具体体现。在司法办案中，充分发挥检察职能，打击预防犯罪，营造良好的营商环境，坚决纠正损害群众利益的不正之风，密切检察机关和人民群众的血肉联系。

三是要强化司法公正教育，纯洁检察队伍。“公正”是衡量检察机关、检察人员司法办案纯洁度的基本准则。保持检察机关、干部队伍纯洁，最关键的是要坚定“公正”的基本准则，开展司法公正教育，使检察干警自觉树立对公有制企业和非公有制企业的平等保护意识；注意正确区分改革失误与失职渎职、改革探索中出现偏差与钻改革空子实施犯罪的界限；站在公正的立场上，敢于善于发挥检察监督职能，自觉主动监督侦查、审判的司法行为，营造公平正义的法治化营商环境。

四是要提升廉洁从检教育，不断提升检察机关的司法能力和司法公信力。“廉洁”是检察人员必须坚守的道德底线，也是保持纯洁性的基本要求。通过廉洁教育，使检察干警树立正确的人生观、价值观和权力观，在优化营商环境中自觉与企业保持既“亲”又“清”的良好政商关系，主动为企业提供检察服务、排忧解难的同时，与企业负责人保持合理的界限，筑牢拒腐防变的思想防线，恪守清正廉洁的工作作风。

(二)强化制度机制建设，搭建载体，提升优化营商环境的行动效率

优化营商环境的重要性、系统性和长期性决定了该项工作的开展必须要注重谋划设计，创新完善制度机制，搭建多种有效载体，以此提升优化营商环境的行动效率。

一是要在深化司法体制改革的大背景下，将服务优化营商环境作为重要考虑因素，完善内设机构设置和办案组织搭建，实现“要我服务”转变为“我要服务”和“我能服务”，提升检察环节服务优化营商环境的效率。通过内设机构改革，调整优化组合批捕、起诉、刑事监督、民事监督等职能，由一线办案力量选派业务水平高、经验丰富的检察人员组成办案组，重点办理与营商环境相关的重点、敏感案件。妥善处理打击犯罪与预防保护之间的辩证关系，在保证办案质量的同时，缩短检察环节的办案时间，提高效率。

二是要建立并完善行政与司法以及司法机关内部沟通协调和信息共享机制，减少各相关单位之间的误解和内耗，提升服务优化营商环境的整体效率。针对涉企民事纠纷、刑事犯罪日益增多且界限不清的趋势，应当进一步加强“行刑衔接”以及刑事、民事案件办理之间的沟通。通过召开行政、司法联席会议等方式，就法律界定尚不清楚的问题进行协商，结合地区实际形成指导性、可操作的意见。在涉企案件的办理中简化诉讼程序，缩短办案周期，落实形成的会议意见，并不断总结完善。同时，应该进一步完善行政执法、公安、检察、法院之间的信息联网建设，实现信息之间的互联互通。建立涉企重大敏感案件的信息共享和信息通报制度，以科技化实现办案效率和社会治理水平的提升。

三是要建立涉企案件风险评估制度，及时做好案件办理中的风险预警与矛盾化解工作。提前评估预测涉企案件的风险。在案件受理的入口环节就可能存在的风险与公安机关等相关部门做好沟通，提高办案人员的重视程度；在案件办理中综合考虑可能涉及到的各方面问题、隐患，并就案件的后续办理与法院等部门做好交接，实现全流程的风险管控，避免上访等社会性风险的发生，提高司法效率，节约司法资源，实现法律效果和社会效果的统一。

(三)强化检察监督职能，查违纠偏，培育服务优化营商环境的行为规范

在加强与行政、公安、法院等相关部门沟通联系的同时，应大力强化检察机关的法律监督职能，查处违法违规行为，纠正偏差和不规范行为，促进优化营商环境行为的规范。

一是要强化对行政机关的监督，在查办职务犯罪的同时，加大对懒政、怠政等不作为行为的整治力度。既要严厉查处公职人员利用手中的审批、监管等公权对市场主体吃拿卡要、索贿受贿等犯罪行为；又要加大对失职渎职、滥用职权、为官不为、懒政、怠政等行为的监督和打击力度。重点监督行政执法部门推诿扯皮、以罚代刑等典型问题，督促行政部门提高工作效率，减少企业的行政成本。

二是要强化对侦查机关的监督，解决立案难和强制措施适用不当等问题。一方面，加大立案监督的工作力度，既监督侦查机关介入、插手企业之间的经济纠纷，不该立案而立案等滥用警力、浪费司法资源的行为，又要监督侦查机关将债务纠纷导致的非法拘禁、暴力讨债等犯罪行为归结为经济纠纷该立案不立案的行为，保障法律及时正确发挥作用，不缺位、不越位。另一方面，要强化对侦查机关侦查手段、方式、适用强制措施等的监督。纠正查封、扣押、冻结财物不当等加重企业负担、加剧企业生产经营困难的行为。对涉案企业负责人、重要管理人员、技术人员的拘留、逮捕等限制人身自由的强制措施适用的审查要慎之又慎。在不违背法律的情况下，尽量适用取保候审等措施，防止企业破产、倒闭情况的发生。

三是要强化对审判机关的监督，重点解决执行难问题。营造良好的营商环境，应做好对涉企民、刑事以及行政案件的审判监督，防止涉企案件裁判、判决失当、量刑畸重畸轻、有失公允以及虚假诉讼等情况的发生。针对当前普遍存在的执行难问题，检察机关应着重监督怠于执行、超标的执行、执行主体不当以及程序违法等问题，尽最大可能维护市场主体的合法权益，严惩失信者，促进社会诚信体系建设。

(四)强化工作协调配合，形成合力，增强优化营商环境的整体效益

一个地区营商环境的优化是多部门齐抓共管、协调联动、相互配合、优势互补的结果。在党委的统一领导下，政府、司法部门、企业以及社会公众等多方共同努力，形成优化营商环境的合力。

一是要坚持党委的统一领导。围绕党委的部署，找准检察服务优化营商环境的突破口，抓住机遇、不等不靠。构建检察联系方式、依托派驻检察室，延伸检察服务优化营商环境的触角，做到对辖区重点企业的网格化覆盖。做好企业对优化营商环境意见建议的收集，结合检察工作实际，撰写调研报告，为党委决策提供参谋咨询。

二是要加强与工商联、商会等专业化组织的配合协调，借鉴专业化经验，融入到服务优化营商环境整体工作中。通过联合工商联、商会组织召开座谈会等形式，了解企业的最新发展动态和经营诉求，做好服务优化营商环境的方法、经验的总结、吸收，提升检察干警的工作能力。

三是要加强优化营商环境的法治宣传，调动更广泛的社会力量参与到活动中来，打造全民关注营商环境的格局。依靠“两微一端”等新媒体宣传平台，向广大市场主体宣传介绍检察机关的职能、地位和作用，做好“自我介绍”，真正拉近检察机关与社会公众之间的距离。以此，在全社会形成办事依法、遇事找法、解决问题靠法的良好法治化营商氛围。

[1]习近平.营造稳定公平透明的营商环境加快建设开放型经济新体制[OL].人民网，2017.07.17.

[2] 辽宁省人民政府办公厅.关于贯彻落实《辽宁省优化营商环境条例》的实施意见，2017.02.08.

Pathofservingthebusinessenvironmentfromtheperspectiveofgrass-rootsprosecution

LinHui

(People’sProcuratorateofGanjingziDistrict,DalianLiaoning116039,China)

The construction of business environment is an important part of the construction of social soft environment. Optimizing the business environment plays an important role in the healthy development of regional economic society. Procuratorial organs,as legal supervision organs,are the participants and builders in optimizing the business environment. Based on the functions of the grass-roots procuratorate,identify problems related to procuratorial functions in the construction of the current business environment and closely follow the actual work in grass-roots procuratorate. Propose the grassroots prosecution programs to optimize the business environment from the perspectives of strengthening the team building of procuratorial personnel,institution building,legal supervision functions and division of labors in order to benefit the construction of the regional business environment.

business environment;procuratorial supervision;serve;problem;path

林徽(1960—)，男(汉族)，辽宁大连人，大连市甘井子区人民检察院检察长，法学硕士，主要从事刑法和检察实务研究。

2017-10-11

D926.3

A

1009-1416(2017)06-030-05

【责任编辑：凌秋千】