大连市耕地破坏鉴定工作问题探讨

文/大连市土地整理中心 周雨薇

探讨资源国土

大连市耕地破坏鉴定工作问题探讨

文/大连市土地整理中心 周雨薇

为有效遏制违法占用耕地行为，在国家和省内尚未出台关于耕地破坏鉴定工作的相关规定的情况下，大连市国土资源和房屋局不等不靠、先试先行，在赴国内先进城市考察学习基础上，于2012年研究出台了《大连市耕地破坏鉴定暂行办法》（以下简称《办法》）。这是辽宁出台的首个关于耕地破坏鉴定工作的相关规定。《办法》的出台，使耕地破坏鉴定工作有法可依，有章可循，填补了我市在耕地保护方面无政策法规的空白。

《办法》的基本情况

在根据《中华人民共和国土地管理法》、《关于国土资源行政主管部门移送涉嫌国土资源犯罪案件的若干意见》、《非法占用耕地造成种植条件严重毁坏认定办法（征求意见稿)》等文件规定并结合工作实际，《办法》规定当事人非法占用耕地，涉及基本农田面积5亩以上或者基本农田意外的耕地10亩以上的，对于存在非法占用耕地上进行建筑物、构筑物建设；采用水泥或其它建筑材料固化（硬化）地面；挖沙、采石、采矿、取土等，致使耕地原有耕作层被破坏20公分以上；压占耕地30公分以上致使种植条件被破坏等其它人为因素造成耕地严重毁坏情形的，可以申请耕地破坏鉴定。

申请鉴定的地类按照违法占地前一年度的土地变更调查成果认定，基本农田按违法占地时的土地利用总体规划图及相关基本农田保护图件进行认定。耕地破坏程度主要是依据申请鉴定单位提交的申请文、申请材料中被破坏耕地的现场影像资料、踏勘表、违法占地地块勘测定界图等资料来共同界定。

耕地破坏鉴定工作遇到的主要难题

1.违法占用耕地移送公安机关行政程序问题

耕地破坏鉴定作为涉嫌非法占用农用地罪应当收集并妥善保存的有关证据资料之一，由市（地）级或者省级国土资源行政主管部门出具鉴定结论。同时，违法用地破坏农用地的行政处罚及移送手续同时也由国土资源行政主管部门行使，此举涉嫌“既当裁判又当运动员”，耕地破坏鉴定会丧失公正性，有损政府公信力。

2.对《办法》产生前的破坏耕地行为是否适用的问题

申请破坏耕地的面积是进行耕地破坏鉴定不可缺少的要素之一。在实际工作中，时常遇到破坏耕地案件实际破坏时间在《办法》出台之前，有的破坏耕地案件发生年代久远，无前一年的土地变更调查成果可用。对于此类耕地破坏行为案件，无法判断《办法》是否适用、出具的鉴定意见是否可以作为移送公安机关的证据材料。

3.耕地破坏程度鉴定依据

质量方面。《办法》只界定了破坏耕地的数量、破坏形式及程度，并未对破坏耕地的等级及耕地类型进行界定，这就造成破坏保有量较少的水田或较高等级耕地与破坏一般耕地的破坏耕地行为无程度区别。

数量方面。 《办法》只界定了申请鉴定的破坏耕地的数量条件，而对满足鉴定条件的破坏耕地案件中破坏面积数量大小未作分级，造成认定大量破坏耕地面积与仅满足条件的耕地破坏行为无级别区分。

破坏类型及修复难度方面。作为由市国土资源局各相关处室人员组成的耕地破坏鉴定委员会，对于建筑物建设、建筑材料固化、挖沙、采石、压占等直观物理性质的破坏能够较为准确的判断，而对于以上方式对耕地耕作层破坏程度大小及化学污染、盐渍化等其他污染缺乏相关专业技术资质支持。同时，耕地破坏鉴定意见中无法对耕地耕作层破坏程度给出意见，造成现今情况下对于不同破坏程度的耕地破坏行为不能作区分对待。

同时根据《办法》规定，在市局出具鉴定结论前，非法占用耕地的当事人主动纠正违法行为并恢复耕地原状，经立案调查的国土资源行政主管部门现场勘查，认定种植条件确已恢复的，可以终止鉴定。如何算作耕地破坏条件已恢复，相关法律条文并未作指导，造成该条文无实际操作性。

4 耕地破坏勘测资料

《办法》并未对现场勘测资料做出具体要求，造成各申请单位上报的勘测材料存在以下问题：现场照片时间久远、无法体现为照片拍摄为同一位置、没有体现破坏范围及实际破坏程度；踏勘资料没有当事人在场确定或基层组织见证人确认、没有详细记录现场踏勘内容等情况。同时，耕地破坏鉴定作为国土资源部门移送公安机关涉嫌破坏耕地的犯罪案件的证据之一，上报耕地破坏鉴定材料无法体现是否与执法监察机构立案调查材料信息一致。

完善耕地破坏鉴定工作的建议

1.明确界定耕地破坏类型

给出建筑材料固化、挖沙、采石、压占等破坏类型给出明确的定义及确定的限定条件，增加土壤盐渍化、各类土壤化学污染等我市常见土壤破坏类型，并给出每个破坏类型的参照案例给予鉴定工作参考。

2.建立耕地破坏鉴定相关技术规范

依据《土壤环境质量标准》、《农用地分等规程》、《农用地定级规程》等相关技术标准并请教业内专家意见，制定出一套科学详尽、清晰、具有实际操作性的耕地破坏鉴定技术标准规范。将破坏耕地及基本农田数量及不同耕地破坏类型及破坏程度制定破坏数量及程度的等级标准，并对大量破坏我市优质有限耕地资源给予提高破坏耕地等级。

3.完善耕地破坏鉴定勘测资料

涉及现场勘察等资料应来自执法案卷，应符合执法和档案管理相关要求，如：现场踏勘单应记录现场踏勘内容，包括现场指界人、见证人、相关数据和意见，当事人在场的应予确认；踏勘图片应有拍摄人、指界人，应对现场进行圈划确定界限；相关查询数据如测绘结果，应有当事人确认，对于当事人拒不到场配合拒绝承认实际破坏实施的情况，应有当地的执法监察部门及土地助理联合做好破坏当事人不在场原因证明记录。影像取证时间应及时更新。

4.成立耕地破坏鉴定专家库或委托成立的耕地破坏鉴定机构

耕地破坏鉴定属于物证类鉴定。根据《全国人民代表大会常务委员会关于司法鉴定管理问题的决定》、《国土资源违法行为查处流程》要求，国土资源部门可以成立专门的耕地破坏鉴定专家库并实行登记管理制度，由专家库中的专家成立评审小组，出具耕地破坏鉴定专家小组评审意见，为耕地破坏鉴定工作提供专业技术的支持；也可委托有资质的机构出具相应的鉴定结论或者鉴定报告，该机构由具有可以从事司法鉴定业务并具有相关专业技术人员组成。国土资源行政管理部门可依据委托机构出具的耕地破坏鉴定报告或评审专家出具的评审意见出具耕地破坏鉴定意见。依托专家评审及专业机构研究报告能够提高国土部门在耕地破坏鉴定工作中的公正性，维护政府的公信力。

5.申请召开大连市查处国土资源违法案件联席会议

根据《转发最高人民法院行政审判庭关于如何计算土地违法行为追诉时效的答复的通知》要求，对非法占用土地的违法行为，在未恢复原状之前，应视为继续状态，而追溯起效是从违法行为终了之日起计算，因此对于《办法》前破坏耕地状态一直未恢复的违法行为的理应查处。

对于发生在《办法》之前及无前一年的土地变更调查成果可用的违法破坏耕地案件，可以根据《大连市查处国土资源违法案件联席会议制度》，申请召开大连市查处国土资源违法案件联席会议，会议中对涉及《办法》之前的违法占地中涉及破坏耕地的案件能否按照《办法》执行进行商讨，并积极征询市法院、市委政法委、市检察院等部门意见。