西方政府机构改革对我国农业机构改革的启示——怀化市农业机构改革初探

黄薪宇

（1.湖南农业大学，湖南长沙410128；2.怀化市农业委员会，湖南怀化418000）

西方政府机构改革对我国农业机构改革的启示
——怀化市农业机构改革初探

黄薪宇1，2

（1.湖南农业大学，湖南长沙410128；2.怀化市农业委员会，湖南怀化418000）

2013年3月10日，国务院发布《国务院机构改革和职能转变方案》，开启了新一轮的大部制改革。在此背景下，农业机构改革也如火如荼地开展起来。通过分析西方政府改革，指出了怀化市农业机构改革中存在的问题并引发了对农业机构改革的思考，提出了合理配置资源、彻底转变职能、完善配套措施以及健全行政监督体制的建议。

大部制改革；西方政府改革；农业机构改革；政府职能转变

随着社会不断发展进步，旧的政府机构体制已不能适应时代发展需要，世界各国相继进行政府机构改革。为促进我市农业发展，完善我市农业政府职能，应在借鉴西方政府机构改革的基础上，对我市农业机构改革进行探索研究。

一、大部制改革的内涵与特征

（一）大部制改革的本质内涵

自1982年以来，我国先后经历了六次政府机构改革，在十七大报告中提出的“大部制”改革思路，是在立足我国基本国情和社会经济发展状况的前提下设计出来的。大部制改革的含义包涵两方面的内容，首先，它是一种客观存在，由政府部门设定，部门数量少并且权力范围较大；其次，它是一个机构重组以及同级别部门进行整合的过程。通俗地来说，就是将那些业务相似、职能相近，管辖范围相同的部门机构经过重组、整合，合并成一个较大的政府组织机构，从而能够避免政府机构在运行过程中出现的政出多门、多头管理、职能混乱等情况发生，目的是降低政府行政成本、提高政府行政效率，有利于统筹管理，避免政出多门。进行大部制改革，还有利于整合政府公共资源，对政府机构工作人员进行统一管理，全面协调，从而为全社会提供更好的公共服务，履行应尽的义务。

（二）本轮大部制改革的特征

1.转变政府职能。调整和转变政府职能是大部制改革的重中之重。过去的政府机构改革过分强调政府在行政事务中所起的作用，认为政府应当从微观到宏观全面管控社会，充当一个“事无巨细”的保姆角色，而如今的这样的政府已无法适应复杂多变的社会经济变化。本轮大部制改革要求在政府管理中引入市场机制、竞争机制，充分发挥市场在资源配置中的作用；同时调动社会组织和普通百姓积极性，让他们参与到政府事务中来，了解群众需求，从而使政府真正地提高执政水平和服务能力，更好地来服务人民、造福社会。

2.明确权力职责。大部制改革要求明确各个部门的权力和职责并进行合理分工，将相同或类似的权力和职责划给同一个部门来承担，把业务相同、职能相近的几个部门进行整合，合并为一个部门，统一履行职能。不断完善各部门间的人力资源体制、配合协调机制以及监督监管机制，有效解决部门职责交叉和关系不顺的问题，避免政出多门和多头管理现象发生。

3.完善法律制度。政府改革要想取得成效，巩固成果，就必须用完善的法律制度来保障。过去的政府机构改革由于缺少明确的法律约束，即使是改革完成后也有很多政策、计划没有落实，导致机构设置不合理现象依然存在。此次改革要求在政府部门的整体层面上对其予以监督，完善法律法规，建立健全协调机制、管理机制以及监督机制，要求在部门内部建立决策权与执行权相分离的体制，设立专门的执行、决策和监督机构，使决策、执行和监督三权制衡，以保证改革顺利完成。

二、西方各国政府机构改革得失分析及对我国农业机构改革的启示

（一）从西方政府机构改革中获得的经验

1.精简机构。美国是现代管理科学的摇篮，里根政府大范围地精简政府机构并且缩减公共服务的范围，将私人部门的管理方法引入公共部门管理之中，以提高政府效率。克林顿政府通过精简机构、裁撤冗员、放松管制等措施来创造一个少花钱、多办事、能提供大服务的小政府。

2.引入竞争。英国政府改革提倡采用更多的商业管理技术来促进机构运转，提升机构行政效率，同时还引进了竞争机制，并且树立了顾客至上的观念。他们将整个政府分为若干个分机构，这些分机构都是在主管部门的指导下运转。各个公共部门之间、公共部门与私人部门之间通过公开招投标、比较服务水准的方式来决定谁才有资格为社会提供公共物品和服务，促进了各部门之间的良性竞争，提高了政府整体形象，提升了政府行政效率。

3.“整体政府”。新西兰实施了“整体政府”的改革战略。总的来说，“整体政府”改革包含了三个方面：一是实行“议行分离”，即政策建议与政策执行机构相分离，专门设立执行政策的机构。二是运用商业管理技术，将政府管理职能商业化；三是改变政府人力资源的管理政策。1990年国家党执政后的政府改革，因为其改革的持续性、彻底性以及取得的成效而被世界许多国家推崇[1]。

（二）从西方政府机构改革中吸取的教训

1.企业化政府的弊端。西方政府改革中提倡引入商业管理技术、私人部门管理方法，同时引入竞争机制，这种企业化政府模式使政府失去了制度性约束，打破了行政、立法与司法三者之间的平衡，违背了机会平等和公众监督的原则。

2.权力分立的弊端。权力分立是将权力分割成若干部分，分别为多个部门或管理人员所掌握。这样的方式虽然能够增加政府工作的民主自由性，明确权力职责，但也带来了分散主义、本位主义等不良影响。分权使政府运行中出现政出多门、多头管理，遇到复杂事件时，部门之间“踢皮球”、相互推卸责任，同时还增加了大量不必要的公共开支。

3.私有化进程的弊端。西方政府改革私有化进程实质是让政府的财产转移到了与政府关系密切的关系户中，违背了公正公平原则，打击了公众参与的积极性，妨碍了政治导向。政府私有化还使政府将大量项目推给市场和私人，自己却推卸责任，袖手旁观，这与建立服务型政府的大潮流严重不符。

（三）西方政府机构改革对我国农业机构改革的启示

1.引入多元化管理模式。我国农业机构改革应当在以政府为主导的基础之上，引入多种模式，例如企业政府模式、自由市场模式、私有部门管理模式、市场竞争机制等，将企业管理和私有部门管理中成功有效的经验方法运用到政府中来，丰富政府管理内涵，通过市场竞争，自由选择，合理有效配置资源，提高政府运行效率，保证机构改革顺利完成。

2.完善法律法规。私人化管理以及权力分立极易造成机构改革中的分配不均和监管缺位现象发生。应当针对每一个细小的环节，每一个存在部门，有计划、有目的地建立起符合农业发展要求的法律法规。建立健全与农业机构改革配套的协调机制、管理机制、运行法规及监督机制，保证改革后的政府能够被加以约束，公平公正，规范政治导向，真正做到有法可依，有法必依。

3.建立服务型政府。进一步调整和明确各涉农部门的职责分工，有效解决部门职责交叉和关系不顺的问题。树立起以人为本、为人民服务的意识，了解群众需求，调动公众参与，最大限度地为农业生产提供公共产品，创造公共价值，实现公共利益，让改革后的农业部门向服务型政府转变。

三、怀化市农业机构改革实践

为积极响应我国机构改革的号召，各地农业机构改革也如火如荼地进行。怀化市于2015年上半年开始农业机构改革，2016年3月改革基本完成。根据《中共怀化市委怀化市人民政府关于怀化市人民政府机构设置的通知》设立怀化市农业委员会，为市人民政府工作部门，加挂市委农村工作办公室牌子。

（一）怀化市农业机构改革概况

1.人员编制

市农业委员会机关行政编制为38名，事业编制158名。其中：主任1名，副主任4名，市委农村工作办公室副主任1名，纪检组长1名，总农艺师1名；正科级领导职数15名，副科级领导职数1名。

2.机构改革内容

按照具体职能，怀化市农口系统机构单位进行拆分、重组、合并。撤销市乡镇企业局（市农业产业化局）、市农科教统筹领导小组办公室、市政府蔬菜办公室，原核定的事业编制和领导职数一并核销；将市畜牧水产局、市农业机械化管理局设为市农业委员会管理的事业单位；将市农村经营管理处更名为市农村经营服务站，为市农业委员会管理的副处级事业单位；将原市委农村工作部（市政府农村工作办公室）、原市农业局、原市乡镇企业局（市农业产业化局）、原市政府蔬菜办公室管理的事业单位划入市农业委员会管理；将原市商务局承担的市生猪定点屠宰管理职责划入市农业委员会。

3.主要职责方面

合并以后的怀化市农业委员会将具有更加广泛的职能，同时也将承担更加重大的责任。怀化市农业委员会的主要职责有：综合协调全市农业、农村工作，指导农村发展和改革工作；组织全市农业科技创新和农业产业化技术体系建设；指导粮油、蔬菜、畜禽产品等主要农产品生产，引导农业产业结构调整和产品质量改善，指导农业标准化、规模化生产；进行农业开发和新农村建设；进行农产品质量安全监管、农产品质量安全风险评估，负责畜禽屠宰的监督管理；对农作物种子市场进行监督检查，开展生产实验和新品种展示示范工作，组织实施种子质量纠纷田间现场鉴定；提供农业信息服务，负责采集发布与农业生产相关的信息，开展农业统计工作，对农业技术进行宣传推广；进行农业农村人才队伍建设，承担新型职业农民培训任务，指导农业教育和农业职业技能开发工作；承担农业系列中级职称审定工作；参与组织开展农业贸易促进和有关经济、技术交流与合作，配合协调有关农产品出口事项，实行对外农业援助。

4.内设科室

根据合并后农业委员会的职责，市农业委员会设立了15个行政科室，分别是：办公室、综合调研科、人事科、法规科、新农村建设和县域经济发展科、科技教育科、农产品质量安全监管科、农业产业化指导科、粮油作物和种子管理科、经济作物科、发展计划与财务科以及行政审批服务科，机关党委、监察室、离退休人员管理服务科。

（二）存在的主要问题及原因分析

怀化市农业机构改革总体进行得比较顺利，按照“改革、发展、稳定”的要求，经过全体干部职工的共同努力，圆满地完成了任务，达到了预期的目的。此次改革顺应我国大部制改革的潮流，有效地将农口系统各单位各部门进行拆分、整合，并对员工进行了合理的安置。然而，在取得一定成效的同时，也存在一些问题，主要体现在以下几个方面：

1.人力资源管理体制不合理。怀化农业委员会作为一个政府领导下的行政部门，虽具有行政职能，但也包含了4个直属二级单位以及多个事业站。在此次改革方案中，仅有38个行政编制（其中17名处级领导），却设置了15个科室，这就意味着以每个科室有2名行政编制工作人员来算，至少也得需要30个行政编制人员。然而，根据各科室实际需要，多个科室均安排了三名甚至四名工作人员，远远超出了预期。为了解决这个问题，单位出台了跟班学习制度，规定从各二级机构及事业站必须抽调一名工作人员到机关科室上班，时间为半年。这个制度能够保证机关科室有足够的人力开展工作，可是，毕竟借调人员在机关科室上班时限只有半年，并且对于他们来说大都是从未接触过的新工作，工作起来会比较吃力，同时，借调人员不存在级别晋升的问题，在机关科室工作好坏对于需要评职称的借调人员来说几乎没有任何影响，这也会导致他们工作缺乏积极主动性，专业技能不强，工作效率低，难以有创新等。

2.财政支持力度不够。农业机构进行大刀阔斧的改革必然需要动用大量的人力物力及财力，这需要大量的财政资金，来为单位员工创造一个良好的工作条件和工作环境。怀化市部分农业机构在年代已久的原有老区内办公，电脑、桌椅、打印机等基本设备出现不同程度的损坏，有些未得到及时修理，闲置一旁，无法发挥效用，造成了浪费，也会影响到职工的工作效率。对于农业部门来说，一些直属的二级机构需要进行专业性较强的技术工作。例如，种子管理站需要对杂交水稻和玉米等种子进行水分、发芽率、净度、真实性以及转基因检测，检测合格的种子才被允许在市场上销售，这关系到农产品用种安全和老百姓粮食安全，因此对检测的精度要求极高，必须以专业的设备作为保障；农产品质量安全检测中心需要对蔬菜等农产品进行农药残留检测，还要进行对农产品中重金属和微生物方面的检测，承担农业部门或有关部门制定的产品质量监督抽查检验、优质产品的评选和复查检验，这些检验不仅关系到本单位的工作开展，关系到农业科研成果的发展，更是直接关系到老百姓的食品安全和健康问题。如果相关检测部门的专业设备因为老化损坏出现问题，检测出来的数据准确度、精度无法得到保证，造成测试结果出现偏差，将会让不合格的农产品在市场上流通，造成不良影响。

3.改革中相关配套机制不全的问题。农业机构改革涉及组织机构、领导层级、协调机制、管理机制、监督机制等多方面的问题，关系到复杂的利益关系和权力关系的调整，是一项复杂的系统工程。农业机构整合后出现了一个普遍存在的问题，那就是原来多个部门管理的事务和权力现在就一个大部门来行使，对权力的监督也就更加困难。建立健全决策权、监督权、执行权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制势在必行。这些问题的解决就必须要有相关完善的配套措施作保障，需要科学的管理体制、运行法规和监督机制，如何完善大部制改革中相关配套问题也是不容忽视的一个重要环节和任务。

（三）对我市农业机构改革提出的建议

西方政府改革以转变传统观念为基础，在信息化时代，强调信息高速高效运转，那种传统的等级分明的官僚行政体制已经不能适应当今社会发展需要，简政放权，放松管制，引入市场管理方法和竞争机制成为新的管理理念；其次，从西方政府改革中可以看到各国均出台了相关法律制度来保证改革的顺利进行。如果没有完善的法律和配套机制，政府任由管理者的意愿来进行运转和资源分配，那将无法保证人民百姓能享受到应有的权利，“全心全意为人民服务”的宗旨也将成为一句空话；同时，还要彻底转变政府职能，西方政府改革在不断探索职能转变的过程中经历过困惑与障碍，但努力让政府转变成最大限度为社会提供资源和公共产品的服务型政府的方向始终未改变。在政府管理中，高瞻远瞩，实现政企分开、政事分开、政社分开，建立职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。结合西方政府改革对我国机构改革的启示，对我市农业机构改革提出以下几点建议：

1.合理设置机构、优化配置资源。市农口单位现设的行政科室，应当在参照上级农委设置格局的基础上，总体保留过去几个单位“大轮廓”，同时，也应顺应当前农业农村工作形势的新变化，实现上下对口、机构减少、理顺职能的目标，让全市上下“大农业”工作格局能初步形成。对资源进行优化配置，加大统筹城乡力度。机构改革以后，应将每年的涉农项目资金，交由农委统筹管理、使用，这样能有效解决多头审批、条块分割造成的资源分散、重复建设等问题，能够根据全市农业农村工作情况，统筹安排，集中使用，使有限的财政资金发挥最大效用，将钱花在刀刃上。

2.彻底转变职能，增强服务能力。我市农业机构改革应当结合大部制改革，进一步调整和明确各涉农部门的职责分工，建立健全部门间协调配合机制、科学的管理体制、运行法规以及监督机制，有效解决部门职责交叉和关系不顺的问题。在各部门职能没有交叉的情况下，将各科室的职责落实到位，特别是对于增加和加强的职能，要对相关科室制定详细的落实措施，相互之间职责合理顺畅，避免出现职责脱节和失衡的问题。同时，还应树立起服务意识，最大限度地为农业生产提供公共产品，创造公共价值，实现公共利益，让改革后的农委逐步向服务型政府转变[2]。

3.结合事业单位改革，完善配套措施。农业机构改革不是简单的精简机构和裁减人员，而是政府内部职能的整合。一是要加快推进事业单位分类改革，创新提供公共产品的机制，并重视公益性事业单位在提供公共产品和公共服务中的重要作用。二是要按照政事分开、政府与市场中介组织分开的原则，将大量的技术性、服务性和经办性职能交给事业单位来承担。健全乡镇农技推广、动植物疫病防控和农产品质量监管等公共服务机构，明确公益性定位，设立公共服务岗位。事业单位全体干部职工应坚守岗位、遵守纪律、尽职尽责，正确对待事业单位改革大局，确保改革顺利推进。

4.健全和完善行政监督体制。农业机构改革后组建的农业委员会权利更加集中，因此，对其有效约束和监督也就显得尤为重要。一方面要在政府部门的整体层面上对其予以监督，也要在部门内部建立决策权与执行权相分离的机制，将公共服务和行政执法等方面的执行职能分离出来，设立专门的执行机构，避免集决策、执行、监督于一身的弊端。另一方面，通过各种活动，增强党员干部的廉洁自律意识。要依据各自工作职权以及涉及人事权、财权的岗位职权，查找岗位风险、业务流程风险、按照规定的程序、环节、要素找准廉政风险点并制定好廉政风险防控措施。

[1]陈振明，公共管理学——一种不同于传统行政学的研究途径（第二版）[M].北京：中国人民大学出版社，2003：107-110.

[2]邓少波，李增强.西方大部制改革对我国政府机构改革的启示研究[J].湘潮，2009（2）：26.

D630.1

A

1671－9743（2017）04－0055－04

2017-03-20

黄薪宇，1990年生，男，侗族，湖南邵阳人，科员，硕士研究生，研究方向：行政管理。