浅谈省以下建设用地批后监管

文/辽宁省建设用地事务局 王闯

浅谈省以下建设用地批后监管

文/辽宁省建设用地事务局 王闯

随着经济社会的快速发展，城镇化水平的不断推进，土地需求不断加大，与此同时城镇建设用地管理中的重审批、轻监管问题突显，地方政府为拉动GDP盲目圈地，用地企业囤积土地，土地利用粗放、低效甚至闲置，批而未供、供而未用现象时有发生。为实现社会经济的可持续发展，节约集约利用土地资源，加强建设用地批后监管成为各级国土资源管理部门的一项重要而紧迫的任务，省以下国土资源部门负责建设用地批后监管任务的具体实施。然而，责任不清、监管缺位是建设用地批后监管工作中需要解决的首要问题。

建设用地批后监管中存在的问题

1.建设用地批后监管的思想认识不到位

随着土地管理法制化进程的深化，建设项目用地审批制度更加规范和完善，各级政府依法供地和用地的观念不断增强，建设用地审批步入程序化、法制化的轨道。然而，在审批之后尤其是供地之后，对用地单位的实际用地行为则跟踪监管少。为保障地方经济发展，各级政府和相关职能部门把精力主要放在了项目用地的审批上，对用地单位后续开发利用土地进行监管的精力投入较少；有的注重对非法占用土地的监管，而忽视对合法取得土地者的开发利用情况的监管；有的认为供地之后的开发建设是规划、城建等部门的事情，与国土部门关系不大。从根本上转变“重审批轻监管”的观念任重道远。

2.监管的技术和人员力量不足

就国土资源部门而言，目前的管理体制和经费保障渠道还不能适应全程跟踪监管的需要。监管属于行政职能，而在行政机关中，往往是承担相关行政审批职能的内设机构同时承担着批后监管职能，由于公务员编制有限，很难满足繁重的监管任务。人员少、工作经费不足、技术设备落后、交通车辆难以保障等方面的问题严重制约着监管工作的开展，而且越是基层这个问题越突出。

3.相关法律制度不健全，监管实施难度大

虽然国家出台了《关于促进节约集约用地的通知》、《闲置土地处置办法》等规章制度，加强了对建设用地批后监管法律制度建设，但在实际操作中，由于相关法规制度的法律地位较低或一些规定不切合实际，使建设用地批后监管实施难度较大。比如《闲置土地处置办法》为部门规章，法律地位较低，对国土部门以外的其他部门约束力不强。有的法律规定弹性很大，许多土地闲置行为在查处时都能找出规避处置的种种理由；有的规定又过于刚性，比如闲置土地行为满两年无偿收回建设用地使用权，在实际操作中则很少见无偿收回使用权的处罚。违约金、闲置费等违法违规处罚金额较大，收缴难度大。往往土地闲置行为发生了，由于上述原因迟迟没有给予认定或处罚，在很大程度上弱化了法律法规的强制力。

4.各职能部门缺乏沟通配合，难以形成监管合力

这里所说的职能部门既包括与国土资源部门同级的发改、城建、规划等政府职能部门，也包括国土资源部门内部征转用、土地利用、地籍管理、耕地保护、执法监察等内设职能部门。建设用地批后监管工作，是一项系统工程，涉及到政府相关职能部门和用地单位，一个建设项目的落地主要是地方党委、政府及有关部门的决策，土地出让合同中约定的各项指标也主要由发改、经信、规划、建设等部门确定，国土部门作用有限，但后期的监管责任却很大，基本处于“单打独斗”的状态。在国土资源部门内设机构之间，工作不衔接，数据不共享，也在一定程度上阻碍的批后监管工作的开展。

5.人情关系复杂，监管的社会氛围不足

由于体制机制的问题，建设用地批后监管的宣传还不够普及，相关人员对问题的重要性理解不够，还没有形成广泛的社会氛围。一方面，违法违规用地多涉及各方利益，依法依规监管容易得罪人，很多执法者不愿接手监管任务，执法时多存在侥幸心理，能拖就拖，没有担负起应负的监管职责，助长了违法用地行为的发生；另一方面，企业在取得土地后，一般不再理会国土部门，如不实地调查了解，国土部门对企业是否按约定开发利用土地情况不能掌握。

工作建议

1.坚持“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”监管原则

建设用地供应后，仅凭国土资源管理部门一家难以有效监管建设用地使用权人的开发利用土地的行为，必须建立多部门协调配合、齐抓共管的工作机制。“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”是市场监管的基础性原则，在建设用地批后监管中同样适用这个原则，有了这个原则就能厘清监管职责。“谁审批、谁监管”，是指行政审批部门对审批事项负有监管责任；“谁主管、谁监管”，是指依法享有行政管理权的行政主体，对其主管事项负有监管责任。我们国家的行政机构一般是按照国民经济每一个大的行业设置一个行政主管部门，行政主管部门对其主管的事项应负有监管责任，即“谁主管、谁监管”。就建设用地批后监管而言，“谁审批”确定了监管的主体和主体级别，“谁主管”与“谁审批”共同确定了不同政府职能部门监管权的界限问题。依据这一原则，可以确定国土部门与政府其他职能部门监管权界限问题，解决国土资源部门“单打独斗”问题。

2.建立政府多部门共同监管责任机制

按照“谁主管、谁监管”的原则，建立共同责任机制，由政府主导，国土资源部门牵头，成立由国土、发改、财政、规划、建设等部门组成的建设用地批后监管工作协调机构。国土资源部门不仅要在竣工验收时与各部门进行配合，在竣工之前的监管工作中也应组织各部门按各自职责对合同约定的事项提前进行核查和预判，发现问题及时制止。工作协调机构应明确各级国土资源管理部门、发改、财政、规划、建设等部门的职能分工，各司其职，并要求各市县根据本地实际情况，细化制订具体操作规则和程序。

3.省级与市、县级国土部门的监管重点应有所区别

根据现行土地管理制度，省级和市、县级国土资源部门在土地管理上的职能权限是不同的，农用地转用和土地征收的审批权限由国务院和省级人民政府行使，建设用地的供应由土地所在地的市、县人民政府行使。按照“谁审批、谁监管”原则，基于市、县级层面，一般没有农用地转用和土地征收审批权限，土地供应是审批中的重要环节, 批后监管可侧重于土地供后监管，跟踪土地开发利用等环节，由土地供应部门具体负责各项组织协调和统筹监管工作，监管重点是对具体土地使用权人履行出让合同或划拨决定书相关条款的监管，监管措施主要是土地利用动态巡查和建设项目竣工用地验收；基于省级层面，农用地转用和土地征收审批是审批中的重要环节，批后监管可以从农用地转用和土地征收审批监管入手，跟踪监管市、县人民政府具体组织实施土地征收、供应、利用等环节，监管的重点是市、县人民政府及相关职能部门执行相关法规、制度、政策的情况，而不是具体土地使用权人。

4.完善有关法律制度，增强有关法规的刚性约束力

国家层面，需完善有关法律制度，对法律法规中不完善的地方及时总结经验、修改完善，比如进一步明确“净地”出让标准，完善闲置土地处置方式等，提高《闲置土地处置办法》等有关法规制度的法律地位和法律效力，以国务院规章或多部委联合印发的方式，提高对相关各方的约束力。省市层面，应结合实际制定实施细则，同时要加大执行力度，使建设用地批后监管“有法必依”。

5.建立信息化监管平台，实现资源数据共享

跟踪建设用地“批、供、用、补、查”等环节，实现批后全程动态监管离不开先进的信息化手段，加强监管系统建设是改进监管手段、变革监管方式的重要技术支撑。目前国土部的土地市场动态监测与监管系统是面向全国运行的系统，不可能完全照顾到各省、市、县批后监管工作中的多样化需求，并且没有与其他相关系统（如征地批后实施信息系统）、相关部门的数据进行有效对接。因此，必须在部监管系统的基础上，根据省市县各级批后监管工作的实际需要，整合各方资源数据，全面建立起建设用地批后监管的基础数据采集、更新、传输、监测、监管和预警的长效机制，对不同区域、不同时段建设用地批后实施、土地供应及开发利用状况的总体运行态势和局部特征变化做出准确判断，实现对建设用地批后的全程动态跟踪监管。