从封闭社区到开放街区：城市社区建设的冲突与治理

2017-03-10尹利民项晓华

理论与现代化 2017年6期

尹利民项晓华

一、研究背景与问题

中国的城市社区建设，一直遵循封闭住宅小区建设与管理的模式，在历史上曾发挥着重要作用，而城市社区既是社会经济发展、人民生活的重要载体，也是现代文明发展的标志，是国家社会管理的基本单元。然而，随着社会的变迁、流动人口增加、土地资源的减少等问题的出现，封闭社区的弊端也逐步凸显，给我国城市社会的发展带来困扰，“城市病”问题凸显。

或许正基于此，2016年2月，国务院颁布《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》，提出：“新建住宅要推广街区制，原则上不再建设封闭住宅小区，并逐步打开部分封闭小区，以激活城市交通路网，提高土地利用率等”[1]。

由于城市社区是居民的基本生活场所，是社会矛盾的聚集地，因而城市社区的研究一直是学界关注的焦点。梳理已有研究发现：早期学者的研究主要集中在对城市社区的内部建设与发展问题的关注，研究社区内部基础设施、社区文化、居民的社区归属感、认同感的培育等问题，后转向了如何建设和谐的城市社区[2]。近些年，由于各种“城市病”的凸显，民众认为封闭住宅小区是问题的始作俑者，这种封闭式住宅小区的建设和管理模式与现代城市发展的理念格格不入，而封闭社区的“围墙”替代不了人与人之间因经常往来而形成的社会共同体间的相互了解和帮助带来的安全[3]。因此，有学者认为，应该通过一种新的社区规划、多规融合来解决问题[4]。比如，可以从“居住小区”转变为“居住街区”的城市内部住区规划设计模式[5]，来推动城市开发的制度化、长效化和常态化。也有学者从城市住区的规划角度，认为可以通过建立开放的街坊支路体系来缓解交通问题，并通过引入社区综合开发管理模式的理念来推动城市开放社区的发展[6]。然而，现实的情况则是：我国已有的城市规划，只关注了各自空间的需求，着眼于各自事权的部门规划，却没有形成完整的空间规划体系[7]，从而在一定程度上限制了开放社区的建设。而普通大众对于传统封闭社区的开放，还是比较赞同的[8]。当然也有学者指出：在规划、制度等条件尚未成熟的前提下，盲目推动开放街区的建设，势必会带来一系列的治理性问题[9]。

可见，对于开放街区的研究，学者们仁者见仁，智者见智。但从现代城市的发展，城市社区建设的方向来看，开放街区是未来的趋势。然而，在现有制度环境下，开放街区的建设仍然面临诸多问题，但学界似乎对此关注不够。基于此，本文拟探讨开放街区建设面临哪些冲突，在开放街区的理念下如何治理。显然，这些问题的探讨，对摸索由传统封闭社区向开放街区的转变具有重要的经验意义。为了使论证更具说服力，我们结合W开放街区的实例来进行分析。

二、开放街区制下的城市社区建设与冲突：以W为例

一般而言，“开放街区”包含两层含义：一是“大开放”，二是“小街区”[10]。其特征主要表现在建筑单体的独立性、建筑的多样性和多样化的城市空间品质等；而在物质层面上，注重建筑的采光、通风，注重院落、街道和广场的内部机能；在美学层面上，则强调城市邻里的混杂性和多样性[11]。可见，开放街区最为直观的特征就是没有围墙，公共设施开放、住宅小区与商业区混为一体。

这种开放街区在一些城市已经开始出现，或者说，在国家政策颁布之前，已有地方开始尝试从传统的封闭街区向开放街区过渡，试图探索一种新型的城市社区建设模式。显然，这种探索所积累的经验和暴露出的问题，对于后续的城市社区建设均具有重要的意义。以下，本研究结合W区的案例，来探寻开放街区制下城市社区建设中的主要问题。

W区是2014年开始打造的一个集住宅和商业于一体的区域，整体上是由一个大型的商业广场与商业住宅楼构成，没有围墙，公共设施对外开放，属于典型的街区制所倡导的宜居宜商型的城市布局形式。这种布局方式，确实给市民带来了很大的便利，也发挥了街道、广场的内部功能，然而，在实践中却暴露出了诸多问题。比如，业主停车与商业停车问题，商业活动带来的噪音问题，公摊被盗，绿化被毁，投诉无门等社区的管理问题。不仅如此，随着时间的推移，深层次的问题愈发显现。那么，开放街区所暴露出来的主要问题有哪些？

（一）业主合法权益如何维护

业主的合法权益有哪些？街区开放的同时，如何来维护业主的权益？这是开放街区面临的首当其冲的问题。

首先是业主物权的保障。根据我国《物权法》规定：建筑物内的住宅、道路、绿地及其他公共场所、公用设施和物业服务用房属于业主共有①。一般而言，物权包括两个部分，一是私有财产权；二是共有财产权。前者主要是业主购买的住宅，后者则指基于私有空间而连带的公共场所，如公共道路、公共绿地等。实际上，业主在购买住房时，其购房款就包含了住区内的道路、公共服务设施等公摊费用，也就是说，住宅是私有产权，而小区内的道路，绿地等则属于业主共有财产。因此，若封闭小区变为开放街区，意味着属于全体业主的公共道路、绿地、场所和其他公共设施等共有财产权也随之放开，本属于业主共同占有、使用、收益和处分的物质性权利，同时被其他群体所分享，这实际上是一种容易被辨识的权利的侵害，因而，常常成为问题的导火索。

从W区的实际运行情况来看，上述问题普遍存在，即业主的基本物权难以得到保障。更让业主们难以容忍的是，本属于业主们共同所有的小区内公共绿地、公共道路等设施，开放后，其日常的维护，却仍然要从业主的物业管理费中列支，需要业主承担额外的成本。因而，W区很多居民深感不合理，但又无计可施，只好经常以拖欠物业管理费来表达自身权益受损的不满。根据我们的调查，W区有60%的业主有过拖欠物业管理费的经历，而拖欠的主要理由是：业主普遍认为没有享受到物业管理公司应该提供的合理服务，却被要求承担额外的费用，其基本权益受到严重的损害。

业主的基本权益，除了上述的物权外，还有所谓的治权，即我们通常所说的自治权难以落实。按照1989年国家颁布的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》规定，居民的事务由自己管理，在城市社区实行社区自治。W区在街区开放前，开发商售楼时就承诺：他们将为业主提供良好的居住环境，保障业主的居住安全，并且还答应，开发商将优先保障业主的停车需求，属于居民自己的事务，遵循他们的意见，并自行管理。然而，这些承诺因街区的开放无法兑现，居民自我管理的基本需求也无法实现。从权属的性质来看，居住、停车等属于居民自己的事务，W区是商业街区，随着商场入住该街区，人流非常大，导致该区业主的停车位与商用停车位混合，并且长期被商户占据，业主停车困难，意味着属于自己的权利自己却无法做主，自治权无法落实。问题还不止于此，小区内原有的绿化带，也因开放后被商户改建作为他用，绿化遭到破坏，要知道“住宅风貌的改变不仅能够最直接地刻画出一个城市变迁的深刻程度，而且还会引发相当激烈的抗争运动”[12]。小区开放后，居民生活品质随之下降，从而影响到小区居民的归属感，进而降低他们的满意度。更为严重的是：业主投诉无门，其服务需求长期等不到有效回应，加剧了小区业主与商户之间的矛盾，也为业主的维权行动埋下了伏笔。

（二）小区业主与物业管理公司的矛盾与冲突

如果说上述问题是隐性的，那么，小区业主与物业管理公司的冲突则是显性且直接的。其实，自从住房商品化，并出现了物业管理部门公司化以来，围绕业主物权与物业管理之间的矛盾和冲突却一直不断。2003年3月15日，中央电视台在3·15晚会上，通过手机短信对全国居民随机调查，结果有70%的居民对所居住小区的物业管理的服务不满[13]。为了从制度上遏制这种现象，2007年8月，国家修改了《物业管理条例》，使之与《物权法》有关规定衔接，但由于有些条款缺乏可操作性，比如，对物业管理公司的聘请，对其权利的约束等等，在现实中都难以落地。可见，业主物权与物业管理之间冲突的化解，缺乏牢固的法律基础[14]。

我们在W区的调查发现：业主与物业管理公司的矛盾由来已久，其导火索也主要是与物业管理公司提供的服务难以满足业主的需求有关。尽管如此，由于在商户入驻前，物业管理公司提供的服务虽然质量不高，但基本还能将就，因而业主与物业管理的矛盾基本在可控范围之内，他们之间并没有爆发直接对抗。然而，随着大量商户的入驻，这种原本就摇摇欲坠的平衡就不可避免地受到冲击，物业管理公司不仅难以保证基本的公共服务到位，而且，还会把一些管理成本转嫁到业主身上，比如，开放后，公共设施的维护费用等问题。

从一般的逻辑上看，业主聘请物业公司，缴纳管理费，物业部门就要履行其维护住区基本安全、设施、卫生保障以及业主的基本权益等相关职责。然而，由于业主在约束物业管理公司的权利方面非常有限，导致大多数社区的业主委员会或难以发挥实际作用，或被物业管理公司轻易瓦解，甚至有的小区因为入住率等因素长期不能成立业主委员会，再加之行动中难以破解“集体行动”的困境，因而，业主之间难以形成合力，但矛盾始终存在。

另一方面，物业管理公司也需要向商户提供服务，需要满足商户开展相关商业活动和基础设施的要求，进而保障该街区的正常运作。与一般的业主相比较，商户的协调、沟通等能力往往更强，物业在权衡与业主、商户的利益关系时，也往往会把天平倾向于商户。如此，容易给业主造成这样的印象：物业公司在提供服务方面，明显存在非均衡的差异。比如，在W区，社会车辆的管理方面，物业则会把停车权优先权给商户，加剧了小区业主与物业管理公司的矛盾和冲突。因此，开放街区与传统封闭社区相比，因业主权益受损更为直观，他们与物业管理公司的矛盾和冲突就显得更为频繁与直接。

（三）开放街区后的阶层混合与冲突

我们知道，生产资料的占有情况会影响人们在分层体系中的地位，或者说，生产资料的占有情况在支配人的“精神与情感”方面具有一定的影响，国家强制性权利的使用同样会引发错综复杂的冲突[15]。

在传统的封闭小区，业主的选择是自然的过程，业主会根据自身的条件选择适合自己的社区，因而住在同一小区内的居民，其社会地位，所处的阶层相差不大。比如，单位类型的社区，其业主基本来源于某一个或几个单位；商业类型的社区，其业主来源比较复杂，但也基本可以根据楼盘的价格，物业管理的费用等选择同类的业主。因此，在传统的封闭式小区建设，基本可以区分出中、高、低档小区，阶层混合的现象比较少见，因阶层差异而导致的冲突比较少见。

然而，开放街区，则意味着过去传统的壁垒被打破，不同层次的群体更容易混合在一起，形成重叠、交叉，而不同群体，其需求存有不同。社区的资源供给又常常难以一一满足居民的差异化需求，且差异化的需求又常常难以协调，从而容易引起矛盾和冲突。比如，混合型的社区，由于业主的来源比较多元，居民的偏好、生活习惯不同，邻里纠纷也多。

W区原本属于中高端社区，业主大多来自中产阶级，收入相对稳定，居民的文化素质普遍较高。然而，商户入驻后，周边的一些商户及员工也入住该小区，或短期租住，或购买，甚至有商户租住该小区用于做仓库，做办公场地，人员往来频繁，成分复杂。而且，在市场经济的竞争环境下，商业区内的商户更换的频率比较快，也就意味着：一方面商户的短期行为较为明显，难以参与到社区的活动中去，更没有动力承担社区的服务；另一方面入住小区的居民的更换也比较频繁，难以融入社区，归属感较差。这些与街区的开放有着密切的联系，街区制加剧了阶层的混合。那么，如何来消除阶层的差异，化解阶层矛盾，是街区制下城市社区建设所需要面对和思考的问题。

客观地说，开放封闭小区实现城市资源共享，完善城市功能，建立宜居宜商的城市共同体，在一定程度上确实能够提高土地空间的利用效率。然而，在考虑社区的社会性和公共性的同时，也应该考虑居民对私人空间的需求，这二者之间存在着生产生活空间的冲突。长期以来，我国居民习惯于封闭式住宅小区的建设和管理模式，封闭社区能够给居民带来居住安全感和归属感，因此居民更加愿意为创建具有一定边界社区而付出努力，而不愿将自己与邻里共同创建起来的美好家园被外来人员在没有付出任何代价的情况下共享，这也是传统城市社区建设的重要内容。像W区这种开放式的住区环境，住宅区和商业区混为一体的城市环境的规划和设计理念似乎与居民由来已久的封闭私密观念相悖，引起冲突是不可避免的。

三、街区制下城市社区建设冲突的治理方向

尽管开放街区存在诸多问题，但对节约土地资源，提升城市的管理水平，优化城市环境等具有明显的优势，因而其发展似乎不可阻挡。基于此，如何通过制度化的方式来化解冲突？值得我们去思考。

（一）从物权走向公民权

从法律上看，物权属于公民的基本权利。无论在封闭小区还是开放街区，都必须保障公民的这一基本权利得以实现，并为之提供必要的基础。2007年国家颁布实施的《物权法》表明了国家以法律的形式赋予业主保护自有财产的权利。

业主作为社区的一个最重要的利益主体，对其利益的维护应当放在首要位置，以尊重和保障公众权益为前提，通过依法行政来引导和推行。因此，社区的开放，不能以牺牲公民的基本权利为代价。如前所述，社区居民的物权有私有财产权和共有财产权之分，前者比较好实现，而后者因模糊性常常遭受侵害。因此，保护业主共有财产权利，需要权利的明晰，在权益的划分上需要法律制度保障。比如W区停车位纠纷，很大程度上源于该区域的停车位权属不明所致。未来街区制的道路、绿地、停车位的所有权、使用权以及收益权如何分配，还需在法律上有确定性的文本条款。只有这样，才有可能充分保障其法定的物权。

以此为基础，在开放的街区制下，还需要保障居民参与社区管理的权利，即保障居民的公民权，只有在参与中才能拥有信息，而拥有了充分的信息才有可能在决策中拥有话语权，才能厘清各自的权责，避免因权责不清导致利益相关者利益受损。另外，居民利益受损部分应当给予适当的补偿，做好法理与情理的有效统一，这也是公民权得到保障的应有体现，而不应该像W区一样，出现业主投诉无门的现象，进而损害法律的权威与尊严。

因此，开放后的街区，既要保障公民的基本物权，同时，还要保障业主的公民权，并为之提供法律依据。而业主公民权的落地需要从落实公民的参与权、知情权等开始，只有还权于民，才能从根本上解决城市社区建设中的问题。

（二）在政府引领下，吸引多方参与管理

在传统的封闭社区，物业管理公司的服务对象只是小区内的居民，要求相对较低，而开放街区对物业管理的要求更高，这样就加大了物业管理公司的管理难度和管理成本。物业管理公司在利益权衡之下，在服务的供给上就极有可能会倾向商户，而忽视对居民基本利益的维护，并且还会将一些额外的成本转嫁给小区内的业主，进而激发社会矛盾。

由此，开放街区的管理，需要在政府的引领下，通过政府购买社会服务的方式，充分发挥市场机制的作用，引入非政府组织、企业、社会团体等的多中心共同参与管理的模式，从而既能保障小区内业主的合法权益，又能保证居民能够享受到一定质量的服务水平。

另外，与传统封闭社区相比，开放街区的管辖范围和幅度相对较大，相应地物业管理部门所管辖的业务范围也随之扩大，仅仅依靠物业管理公司不足以协调好业主与商户之间的关系。因此，采用街区制不能一味地拆围墙，在开放设计上应该保持一定的开放程度，对街区单元尺寸作出明确的规定，不宜过宽，避免因范围过大而导致难以监管的问题。在这一方面，成都的9个“小街区规制”示范街区走在了全国的前列，具有重大的借鉴意义。该类街区率先规定街区单元尺度不大于200m×200m，街区规模单元控制在50亩左右，道路不大于25m宽，道路网密度不低于10km/km2，且人行道大于3m宽,机动车道为3m宽等，通过这种细化的街区建设要求来确保对街区的有效管理，实现城市道路的“窄路幅、高路网”的布局形式，真正解决城市交通问题，而不单是由原来的单个的封闭小区演变成为由多个小区联合成的更大规模的封闭街区。开放后，吸引了多方主体参与街区事务的管理，共同承担所辖街区的公共服务，取得了比较好的效果。

（三）强化社区居民的社区认同感和归属感

街区制试图通过拆除封闭式小区的围墙而使得社区道路和资源与城市共享，进而使居民走出原有的封闭式的小区融入城市整体发展。但是，这种理论上的大融合是否真的能够使社会大融合尚待商榷，事实上，社会融合是一个动态的多维概念，其衡量的标准包括社会制度、社会角色、社会资本和个体感知维度[16]。所以，西方通过价格机制和职业身份等形成的“隐形围墙”形成的族群分化给社会发展带来的伤害未必会小于我们的实物围墙。因此在该层面上政府应注重街区共同文化的塑造，强调居民对于社区和社会组织的重要性，加强居民与社区组织的沟通，拓宽参与组织活动的渠道，更重要的是要保障居民利益诉求应该有所回应，而不能像W区因业主的诉求得不到有效的回应而最终矛盾激化，要强化居民的街区认同感和归属感，创建真正的和谐街区。

另外，在社区建设要求打开公共空间与居民对私密空间需求之间的冲突问题上，应平衡公共空间的开放性与私人空间的私密性。根据组织系统管理理论，系统即有封闭性也有开放性。我国原有的封闭式的城市社区事实上就是组织系统封闭性的一个表现，但组织也处在一个具有外部环境的大系统之中，需要与环境发生相互作用，因此，社区组织走向开放是不可避免的，但系统的开放性应该是有边界的。打开封闭小区的大门开放闲置路面，解决交通拥堵是一个很好的出发点。但也应该注意到居民对于生活的私密性和安全性的要求，一旦开放势必造成安全隐患和生活空间拥挤等系列问题，从而降低居民的生活品质。再者，居民追求居住环境的“私密性”的目的并不是要脱离社会而是对生活和交往方式的控制，强调对个人、社会的一种支配权，即追求控制、选择与他人交换信息的自由。这就要求相关部门把握好开放的度，坚持“大尺度开放，小尺度封闭”的原则，保障业主应有的居住的私密性和安全性。比如小区大门和道路对外开放，则楼栋和楼层的安全管理应该加强。

小结

总之，社会经济的快速发展和城市化进程的加快，使得城市社区作为城市发展和治理的基本单元的重要性更加凸显。一方面，长期以来我国城市封闭式的社区建设与管理模式使得绝大部分居民已经习惯，并且倾向于这种具有私密空间和拥有财产、安全等各方面权益保障的生活居住方式。另一方面，从国家社会治理角度来看，城市社区作为城市社会发展的重要组成部分，其封闭性已经严重影响了城市交通的畅通、城市发展质量与效率等，因此城市社区应该融入城市发展系统，激活城市发展机理，进而形成了国家、社会发展和治理对于城市社区开放性空间的要求与居民对于城市社区的私密空间的需求之间的博弈，及其它相关利益主体之间的冲突。

因此，本文通过一个实际案例的分析，探讨了街区制下城市社区建设与治理过程当中可能引发的与各利益主体之间，新旧城市社会发展理念之间，社区发展需求与国家社会治理需求之间，以及社会阶层发展与社会稳定之间的矛盾与冲突，并从理论上作了一些分析和思考。从法律层面上规定社区管理部门的层级，明确各部门的职责，保障管理组织及其行为的合法性，维护法律保障居民权益的权威；强化社区组织成员的沟通交流，增强居民的社区认同感与归属感，防止社会分层与冲突；平衡社区空间的开放性与私密性之间的关系，以应对社区组织内外部环境系统的复杂性与不确定性等。

当然，推广街区制是一个系统工程，涉及的问题非常多，不可能一蹴而就，需要在不断探索，不断总结经验的基础上逐步推进，但打破传统的封闭社区，走向开放街区，不能牺牲公民的基本权利为代价。因此，从这个意义上看，街区制下的城市社区建设，仍然不能忽略公民权的基本实现，发挥人的主动性、主体性依然是城市社区建设的核心内容。

注释：

①《中华人民共和国物权法》第七十条中规定：业主对建筑物内的住宅、经营性用房等专有部分享有所有权，对专有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的权利。第七十三条中规定：建筑区划内的道路，属于业主共有；建筑区划内的绿地，属于业主共有；建筑区划内的其他公共场所、公用设施和物业服务用房，属于业主共有。第七十四条中规定：占用业主共有的道路或者其他场地用于停放汽车的车位，属于业主共有。

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