“有限理性”官员对我国地方政府间竞争的影响研究

2017-03-10陈帅飞

湖北师范大学学报(哲学社会科学版) 2017年3期

关键词：有限理性理性官员

陈帅飞,曾伟

(中国地质大学公共管理学院，湖北武汉 430074)

“有限理性”官员对我国地方政府间竞争的影响研究

陈帅飞,曾伟

(中国地质大学公共管理学院，湖北武汉 430074)

相较于“完全理性”的“经济人”而言，地方官员更接近于“有限理性”的“社会人”。相较于“最大”或“最优”的结果而言，地方官员更倾向于追求“满意”的结果，其对于“满意”标准的判断和选择会受到各种因素的影响。地方官员的“有限理性”是导致和影响我国地方政府间竞争的重要因素，探讨地方官员“有限理性”形成的原因以及“有限理性”地方官员在我国地方政府间竞争中产生的作用，对于理解我国地方政府间竞争可以提供不同的思路。同时基于“有限理性”地方官员对我国地方政府间竞争的影响提出治理对策，以助减少我国地方政府间恶性竞争的发生。

有限理性；地方官员；地方政府间竞争

一、引言

(一)研究背景

地方政府是指中央政府为治理国家一部分地域或部分地域某些社会事务而依法设置的政府单位[1]。政府间关系也称府际关系，是指中央政府与各级地方政府之间纵横交错的网络关系，它既包括纵向的中央政府与地方政府、各级地方政府之间的关系，也包括同级地方政府之间以及不存在行政隶属关系的非同级地方政府之间的关系[2]。地方政府间竞争作为府际关系的一种类型，是指地方政府在政府利益的驱动下，展开的对流动性稀缺资源直接或间接的竞争，以及由此而形成的网络化关系[3]。

改革开放以来，特别是1994年“分税制”改革后，我国地方政府间的竞争愈发激烈。我国是由若干行政区域或自治区域组成的统一主权国家,国家中中央权力机关掌握着主要的和统一的政治权力，并统辖着地方权力。地方权力与中央权力之间是服从与被服从的关系[4]，即单一制国家。通常情况下，单一制国家的各级地方政府服从于中央政府并对其负责，它们之间不应存在竞争，可实际上我国地方政府间普遍存在着竞争。许多学者对于影响我国地方政府间竞争的因素进行过探讨，相关研究中两个最具有代表性的观点是“地方官员晋升锦标赛”和“经济联邦主义”。

“地方官员晋升锦标赛”是指上级政府对多个下级政府部门的行政长官设计的一种晋升竞赛,竞赛的优胜者将获得晋升,而竞赛标准由上级政府决定,它可以是GDP增长率,也可以是其它可度量的指标[5]。以周黎安为代表的一批学者从地方政府间标尺竞争和地方官员晋升博弈的角度出发，认为地方官员们为了获得职位升迁而进行的竞争对我国地方政府间竞争产生了巨大的影响。然而，尽管提出了“省级官员的升迁概率与省区GDP的增长率呈显著的正相关关系”、“地方政府官员热衷于GDP和相关经济指标的排名”等证据，但该观点将经济发展等可度量的指标作为我国地方官员晋升的决定性因素是与实际不相符的。我国地方官员的晋升与一系列复杂的政治、人事因素密切相关，官方更是明确“德才兼备、以德为先”是干部选拔的第一原则。杨其静[6]、冯芸[7]等学者通过研究表明：我国地方官员的晋升并不存在受某些指标决定的“晋升竞标赛”，其更接近于受某些指标影响的“晋升资格赛”。因而“地方官员晋升锦标赛”虽然是我国地方政府间竞争的重要影响因素，但不足以成为决定性的因素。

“财政联邦主义”是指多级政府间进行财政职能分工的体制或原则。在政治上是单一制的国家，在财政上同样有可能是联邦主义的[8]。随着1994年“分税制”改革后我国地方政府拥有了相对稳定的财税分权，加之拥有了部分公共职能的事实自由处置权，地方政府往往倾向于采取公司化的地方经营管理模式，这种具有中国特色的经济分权模式是“财政联邦主义”一种中国化的特殊版本，即“经济联邦主义”。钱颖一、周业安[9][10]等学者从经济分权的研究视角出发，认为在“经济联邦主义”的背景下，地方政府为了吸引投资、技术、人才等发展资源“用脚投票”而开展竞争。但我国地方官员的评价并不以地方经济发展指标作为决定因素，地方发展所获得的收益理论上不能直接惠及地方官员个体。就算地方政府获得了一定的财税、行政等领域的分权，却也无法有效解释地方政府间开展竞争的动因。

(二)地方官员对地方政府间竞争的影响

地方官员作为我国地方政府间竞争的实际参与者，地方官员自身的特质拥有对地方政府间竞争产生影响的能力。通过对地方官员自身因素的探讨，分析其对我国地方政府间竞争所产生的影响是一种可行的研究思路。需要强调的是，考虑到地方政府间竞争过程中不同官员所起到的作用有较大差异，文中探讨的地方官员主要是指我国各级地方政府的行政首长或是其他在地方政府间竞争中起主导作用的地方官员。

二、“有限理性”的地方官员

地方官员是我国地方政府间竞争的实际决策者和操作者，其通常出于某种压力或目的而开展竞争活动。在这一过程中，地方官员是以怎样的思维方式进行判断和选择是值得探讨的课题。

(一)“有限理性”的提出

亚当·斯密在《国富论》中提出了“经济人”的假说，认为人是具有完全理性的，会在行动时做出让自身利益最大化的选择。但“经济人”假说是建立在一系列假设成立的前提下的，其主要适用于经济学领域的研究。基于“经济人”假说的局限性，“有限理性”理论应运而生。“有限理性”理论是由阿罗率先提出并由赫伯特·西蒙等人完善的，“有限理性”理论认为：人的理性是处于完全理性和完全非理性之间的一种有限理性，人们在决定过程中寻找的并非是“最大”或“最优”的标准，而只是“满意”的标准[11]。

作为公职人员的地方官员，其“完全理性”应以追求公共利益的“最大”或“最优”为判断和选择的追求目标。但由于受到个人因素和环境因素的影响，地方官员在判断和选择时会考虑公共利益之外的得失，以个人主观“满意”的实现作为追求的目标，进而形成了“有限理性”。因此，地方官员相较于“完全理性”的“经济人”而言更接近于“有限理性”的“社会人”。

(二)地方官员“有限理性”的形成

不同地方官员的思想、能力、性格等影响“理性”形成的个人因素通常是存在差异的，而政府体制、人事制度等影响“理性”形成的环境因素则具有一定的普遍共性。个人因素虽对地方官员“有限理性”的形成有重要影响，但环境因素才是导致地方官员“有限理性”形成的决定性因素。

1.“有限理性”形成的个人因素

地方官员的个人因素是影响地方官员“有限理性”形成的重要因素。王沪宁、竺乾威[12]在《行政学导论》一书中认为行政人员的行政行为受能力、性格、气质的影响；张永桃[13]在《行政学》一书中认为行政领导的素质包括：思想素质、政治素质、业务素质、组织领导能力和管理能力。通过对学界关于行政人员个人因素的相关指标体系进行适当的归纳后，可以将影响地方官员“有限理性”形成的个人因素分为以下四个方面。

(1)思想品质

地方官员的思想品质涉及到其人生观、价值观等方面。思想品质优秀的地方官员通常看重公共利益的维护，但容易忽略对各方利益的协调。而自私狭隘、贪功好利的地方官员倾向于片面追求所处部门、地区的利益或自身利益的满足。

(2)业务能力

地方官员的业务能力包括组织能力、决策能力、交流能力等方面，其影响到地方官员完成工作的效率和质量。业务能力优秀的地方官员分析解决问题的能力较高，但容易拘泥于过去成功的经验。而业务能力较差的地方官员处理问题能力较低，判断和选择时容易出现失误。

(3)性格偏好

地方官员的性格偏好会对其选择方式和喜恶倾向产生影响。性格随和、冷静的地方官员能够较好地面对遇到的问题，但容易受到社会人际游说的影响。而性格狭隘、冲动的地方官员在面对问题时易于急功近利、逞凶斗狠，看重对短期利益和局部利益的追求。

(4)职业期望

地方官员的职业期望对其在工作中的行为有很大的引导作用。职业发展期望较为稳健的地方官员倾向于稳妥的依法依规处理问题，但判断也容易趋向于保守。而职业发展期望较为激进的地方官员面对问题时倾向于盲目追求晋升机遇，积极捞取政绩却轻视对公共利益的维护。

2.“有限理性”形成的环境因素

外部环境因素是影响地方官员“有限理性”形成的决定性因素。陈振明[2]在《公共管理学》一书中认为影响公共组织的环境因素包括政治环境、经济环境、文化环境和技术环境；王浦劬[4]在《政治学基础》一书中认为影响政治心理形成的客观因素包括物质环境、社会关系环境、政治制度环境和思想文化环境。通过对学界相关理论的梳理，就外部环境因素而言，我国地方官员“有限理性”的形成主要受到以下四个方面因素的影响。

(1)政府体制

我国政府实行的是层级组织结构，地方政府由中央或上级政府任命产生，服从其指挥，对其负责，其隶属关系就表现为上下级之间的领导与被领导，指挥与被指挥的关系[1]。层级制使得地方政府的人事权、财政权、审批权等诸多权力都受到中央或上级政府的强力管控，地方发展资源的获取大多需要通过中央或上级政府的许可。地方官员为了促进任职地区的发展，在判断和选择时就算明知所做并不会得到最好的结果，仍常会无奈地迎合上级政府的意图以期获得所需的发展资源。即受到政府体制的影响放弃了最优的结果而妥协选择了相对“满意”的结果，进而导致“有限理性”的形成。

(2)人事制度

我国公务员人事制度受到政府层级组织结构的影响，地方官员们的考核和晋升很大程度上取决于上级政府的评价和决定。而上级政府考察地方官员的重要依据是以GDP为代表的政绩，以及上级政府对地方官员的主观评价。因而不论是为了保住工作职位，还是为了获得职务晋升的机会，地方官员们受人事制度的制约不得不在判断和选择时充分考虑上级政府的偏好。当工作中优先考虑的因素由任职地的公共利益转变为上级政府的偏好时，地方官员自然也就形成了有限的“理性”。

(3)社会关系

从基础设施建设、人才技术引进到政府招商引资等领域，我国地方政府常采取公司化经营的地方管理模式。政府对地方经济的强力干预虽有利于当地经济的快速发展，但也使得地方官员与当地利益群体间建立了密切的联系。我国有悠久的人情社会传统，地方官员又通常具有良好的社交能力和较高的社交欲望。这些因素的叠加使得地方官员在工作中易于受到社会关系的影响。地方官员作为社会中的一员，其多少需要顾及社会人际关系，因而地方官员的朋友、同事及他们所代表的利益群体具有对地方官员的判断和选择产生影响的能力。若地方官员不能做到公私分明，反视友人的利益高于公共利益，其“有限理性”也就形成了。

(4)舆论压力

我国政府对于社会稳定的维持十分看重，地方官员若维稳不力导致群体性事件发生，事后常会受到上级政府严肃的追究。随着网络通讯、新闻媒体等信息传播渠道日益发达，社会舆论的导向作用变得更易诱发群体性事件，舆论压力已然是影响地方官员判断和选择的重要因素。不论是自然形成的社会舆论，还是别有用心的鼓动造谣，其在工作层面都会给予地方官员巨大的生存压力。当地方官员在判断和选择时迫于舆论压力做出妥协，其价值取向很可能会受到舆论发出群体的裹挟，进而导致“有限理性”的形成。

(三)“有限理性”地方官员的普遍性

各级地方官员大多不能以“绝对理性”在各项工作事务的判断和选择中坚持追求公共利益的最大化或最优化，因而“有限理性”地方官员的存在是具有普遍性的。正是在这样的背景下，我国地方政府间竞争中普遍存在着“有限理性”的地方官员参与其中，而这种“有限理性”是导致和影响我国地方政府间竞争的重要因素。

三、“有限理性”地方官员的分类及其对地方政府间竞争的影响

地方官员的“有限理性”是导致和影响我国地方政府间竞争的重要因素，而不同特质的地方官员对地方政府间竞争的影响方式也是不同的。学界关于官员类型的划分有许多不同的方式，比如：就行政治理模式而言可分为统治型、管理型和服务型；就职位类别而言可分为综合管理型、专业技术型和行政执法型。结合前文所述，根据导致地方官员“有限理性”形成的主要诱因的不同，可以将“有限理性”地方官员分为以下四种类型。

(一)“制度驱使型”地方官员

“制度驱使型”地方官员对于我国的政府层级结构体制、官员晋升制度等体制制度较为看重，这类地方官员期待取得职业生涯的成功，热衷于谋求职位的晋升，其关于“满意”标准的判断倾向于对我国相关制度的积极迎合，犹如受到制度的驱使一般开展活动。

“制度驱使型”地方官员为了能够从中央或上级政府处获得更多的发展资源以取得政绩，也为了在与同级地方政府间的竞争中脱颖而出以提高提拔的可能，通常积极地开展竞争，各项工作都以获取政绩作为优先考虑的目标。这类地方官员盲目地追求个人政绩的这种选择倾向是引发和加剧地方政府间竞争的重要因素。比如，汽车、装备制造等产业是能对一地GDP做出巨大贡献的支柱性产业，而地方GDP是考核地方官员政绩的重要指标。“制度驱使型”地方官员常倾向于通过地方保护主义等恶性竞争的手段确保当地支柱性产业的发展，从而赢得较好的绩效考核成绩以争取晋升，但这种做法常会引发和加剧地方政府间的竞争。

(二)“责任驱使型”地方官员

“责任驱使型”地方官员较为重视自身所承担的工作责任，这类地方官员通常会忠实地履行职责并全力避免犯错，其“满意”标准的判定是以完成好本职工作、避免问责风险为优先考虑因素的，其判断和选择的方式虽稳妥却也易趋向保守。

我国的地方企业和民众对于政府施加影响的途径较为有限，在自身利益受到损害时常会采取上访、集会等较为激烈的方式对地方官员施加压力，要求地方官员运用政府权力维护自身的利益。“责任驱使型”地方官员通常优先考虑维护地方的稳定以降低自身的问责风险，常会酌情满足当地利益群体的要求。但利用政府权力强制干预与异地企业或民众间的矛盾，在平息当地事态的同时往往损害了异地利益群体的利益，易于导致地方政府间竞争甚至是恶性竞争的发生和加剧。近几年在我国湖北、湖南、四川等地上演的高铁争夺战就是典型的例子。高铁站点的设立往往伴随着一系列与当地企业、民众密切相关的经济利益，因而当地企业、民众运用了示威、集会等较为激烈的方式对地方官员施加压力，要求其发起竞争以赢得高铁站点在当地的落户。当地官员为了维持社会的稳定以规避问责风险，只得投身于与异地地方政府的竞争，其中不乏优惠政策竞争、私下利益输送等恶性竞争方式。

(三)“利益驱使型”地方官员

“利益驱使型”地方官员对于直观的收益较为看重，其“满意”标准的判断倾向于对个人利益的追求。这类地方官员易于受到各种利益的诱惑和趋使，进而做出选择并采取行动，其“满意”标准的判定是以是否获得利益以及获得利益的多少作为关键衡量因素的。

“利益驱使型”地方官员在面对他人提供的利益诱惑时，通常视个人收益高于当地公共利益，倾向于运用拥有的权力进行“寻租”交易。当需要进行地方政府间竞争才能实现他人的诉求，而所许诺的回报又很丰厚时，这类地方官员便可能开展地方政府间竞争甚至是恶性竞争以谋取私利。比如，我国绝大部分地方的纳税大户多为当地企业，它们为了企业发展的需要，会考虑与地方官员进行交易，要求其通过地方保护主义等手段帮助企业打击异地的竞争对手并许以回报。“利益驱使型”地方官员为了获得企业提供的丰厚回报，便可能选择进行地方政府间竞争甚至是恶性竞争。

(四)“人际驱使型”地方官员

“人际驱使型”地方官员对于良好的人际关系较为重视，看重个人在当地的人缘和声望，追求并享受良好人际关系带给其的满足感。这类地方官员对于“满意”标准的判断，会将与他人良好人际关系的建立和维持作为重要的因素，社会人情关系会对其行为产生很大的影响。

“人际驱使型”地方官员在任职地通常有着丰富的社会人际关系，受到社会人际圈的影响，加之当地媒体的宣传造势，这类地方官员会积极考虑满足当地主流舆论的一些呼声以维护自己在当地良好的人缘和声望。即便有些要求是不合理的并会导致地方政府间矛盾的产生，这类地方官员仍可能采取行动，进而导致地方政府间竞争甚至是恶性竞争的发生和加剧。以荆州、荆门两地的“高铁争夺战”为例，荆州民众认为应该在当地设立站点的一个主要原因就是：在1983年之前荆门市只是荆州的一个下属市，就区域和历史地位而言理应在荆州市设立高铁站点。由于这种舆论呼声在荆州当地有着广泛的社会认同，难免会影响到当地“人际驱使型”地方官员的认识判断。从部分当地官员接受采访时表现出的“大义凛然”的态度看，这种舆论呼声已然是鼓动其发起地方政府间竞争的重要因素。

四、减少地方政府间恶性竞争的对策

结合前文关于地方官员“有限理性”形成的原因以及“有限理性”地方官员对我国地方政府间竞争产生的影响的分析，下文将提出几条治理对策，以助减少我国地方政府间恶性竞争的发生。

(一)转变地方政府职能定位

地方官员的“有限理性”能够对地方政府间竞争产生较大的影响，根本原因在于我国地方政府职能的定位存在偏差。政府职能定位应由管治型政府向服务型政府转变，对于适合由市场和社会自行管理的领域要主动放手，地方官员不应只是社会的管理者，更应该是社会公共服务的提供者。

要改变地方官员在许多公共事务中既是“裁判员”又是“参赛者”的局面，规范地方官员参与公共事务的方式。通过法律和制度的规范，减小地方政府工作中“人治”的空间，鼓励地方政府对于公共利益的追求和维护,从而在调整地方官员工作职能的同时，也能够引导地方政府间的竞争行为逐步趋于规范，减少地方政府间恶性竞争的发生。

(二)加快我国行政体制改革

加快我国行政体制改革的步伐，下放和调整部分人事权、财税权、审批权等权力依法委予地方政府行使，这样既能提高地方官员的工作积极性，又能减少地方政府间恶性竞争的动因。中央或上级政府在分配发展资源时要做到公平、公开，避免地方政府间为争夺发展资源而发起恶性竞争。

明确各级地方政府的“权力清单”和“责任清单”，严禁地方政府在未依法获得授权的情况下行使“权力清单”所列以外的任何权力，严令地方政府保质保量履行“责任清单”所列的全部责任。在上述基础上，明确地方政府间竞争过程中可以进行竞争与不可进行竞争的范围，进而有效减少地方政府间恶性竞争的发生。

(三)完善官员责任追究制度

完善地方官员的责任追究制度，通过责任追究的导向作用使得地方官员在对中央和上级政府负责的同时，更加重视对任职地当地公共利益的维护，引导地方官员合理、适当地开展地方政府间竞争并自觉抵制地方政府间的恶性竞争。

对于地方官员工作中出现的问题要客观、科学地分析，明确各项责任的归属，减少地方官员不必要的压力。在群体性事件中维护地方官员的合法权益而非盲目问责，避免地方官员为规避问责风险而被当地企业、民众施加的压力所裹挟，这也有利于减少地方政府间恶性竞争的发生。

(四)改进官员绩效考核制度

改进地方官员的绩效考核制度，合理设定各项考核指标的绩效比重并予以公示，让地方官员的人事晋升制度更为科学、公开。合理的人事晋升制度能够引导地方官员树立正确的政绩观，减少为获得个人晋升机会而开展的地方政府间竞争。

对于地方官员通过开展地方政府间竞争所获得的政绩，要在考量其为地方官员任职地所获公共收益的同时，考量其竞争行为给予其它地方公共利益的损害。通过绩效考核空间维度的拓展，有效减少此消彼长式的地方政府间恶性竞争。

五、结论

地方官员的“有限理性”是导致和影响我国地方政府间竞争的重要因素，将地方官员视为“有限理性”的“社会人”，分析其“有限理性”的成因以及对我国地方政府间竞争产生的影响是研究我国地方政府间竞争的一种思路。转变地方政府职能定位、加快我国行政体制改革、完善官员责任追究制度、改进官员绩效考核制度有利于减小地方官员的“有限理性”对地方政府间竞争产生的负面影响，进而减少我国地方政府间恶性竞争的发生。

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