监督制约行政权力面临的问题及对策

吴 铮

(黑龙江省社会主义学院，黑龙江 哈尔滨 150090)

监督制约行政权力面临的问题及对策

吴 铮

(黑龙江省社会主义学院，黑龙江 哈尔滨 150090)

监督制约行政权力是法治建设和行政体制改革中永恒的话题。行政机关或行政人员违法或滥用行政权力，不仅损害公民、法人的利益，还会破坏统一的经济社会秩序和法律秩序，给社会的发展带来具有破坏力的负效应。有效限制行政机关或行政人员滥用行政权力，是新常态下维护公民、法人合法权益和国家发展利益，提高治国理政水平，完善社会主义民主与法制建设，加大反腐倡廉力度不可或缺的重要内容。文章探索了监督制约行政权力面临的问题，并提出了有价值的对策性建议。

行政权力；权力腐败；监督制约；依法行政

行政权力是政治权力的一种，是国家行政机关依靠特定的强制手段，为有效执行国家意志而依据宪法原则对全社会进行管理的一种能力。如果行政机关或行政人员违法或滥用行政权力，不仅损害公民、法人或社会组织的利益，还会破坏统一的经济社会秩序和法律秩序，给社会发展带来具有破坏力的负效应。因此，有效监督和制约行政机关或行政人员滥用行政权力，是加大反腐倡廉力度，完善社会主义民主与法制建设，深化“四个全面”战略布局，构建具有中国特色的行政管理体制的当务之急。

一、监督制约行政权力的必要性

当前，我国正处在深化“四个全面”战略布局的关键时期，这就要求我们在确保经济社会更好更快发展，注重效益提升的同时，加强对行政权力的有效监督和制约。

1.有效监督制约行政权力是完善人民民主专政国体的必然要求。美国政治家托马斯·杰弗逊指出：“构成一个社会或国家的人民是那个国家中一切权力的源泉。”“能调动人民力量的政府，必然是世界上最强的政府。人民的意志是任何政府的唯一合法的基础。”[1]我国是人民民主专政国家，行政权力由人民代表制定，是人民意志的体现。只有建立健全科学系统的行政权力监督制约机制，才能在依法行政的过程中有效防止行政权力异化，实现“人民当家作主”。人民通过人民代表大会行使权利，选举执掌行政权力的为政者，通过立法明确其行政权力及依法行政的范围、内容和相关规范，并以广泛的渠道对行政权力进行有效地监督与制约。通过监督制约，使行政机关或行政人员在依法行政的过程中，始终恪守“以人为本”“为民解困”“为民服务”的为政宗旨，这是完善人民民主专政国体的必然要求。

2.有效监督制约行政权力是完善社会主义市场经济体制和深化行政体制改革的迫切要求。完善社会主义市场经济体制是我国改革开放和现代化建设的基本内容。社会主义市场经济规律要求政府转变职能，简政放权，深化社会治理。党的十八届三中全会做出《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，首次使用社会治理概念，提出“创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度地增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平”。社会治理的核心思想，就是处理好政府、市场和社会三者之间的关系，加快政府简政放权，维护好广大人民的根本利益。有效监督和制约行政权力，防止行政机关或行政人员滥用行政权力，促进政府由单纯的管理型政府向服务型政府、法治型政府、诚信型政府的转变，这是完善市场经济体制，深化行政体制改革，更好地实现社会治理的迫切要求。

3.有效监督制约行政权力是完善社会主义民主政治的必要保障。约翰·罗尔斯指出：“政治制度中非正义的影响比市场的不完善更为痛苦和持久。政治权力迅速地积累并成为不平等。利用国家和法制的力量，那些得到利益的人总是可以保证他们自己处在一个有利的地位。”[2]行政权力滥用的后果会使得行政权力不再体现人民的意志，民主制度和公权力遭到破坏。从深化民主政治的意义上讲，源于人民权利的行政权力得到有效监督和制约后，人民权益得到了保障，在推进改革的进程中能够享有和体验充分的民主，这将激发其主人翁意识和贡献社会的积极性和创造力，推动大众创业、万众创新，促进社会纵向流动和公平正义。让人们在创造财富的过程中，更好地实现精神追求和自身价值。这不仅可以有效保障广大人民合法权益，更是完善社会主义民主政治的重要保障。

4.有效监督制约行政权力是增强政府公信力，创建和谐社会的需要。行政权力行使得好坏、优劣，直接关乎人民利益乃至国计民生，其支配力和影响力广布于社会的经济、政治、生活等各领域。如果行政权力缺乏规范合理的监督制约，形成社会管理的负效应，不断损害人民的权利、社会的秩序，损毁政府的形象和声誉，则必然导致人民对政府公信力的质疑，社会将处于一种失衡、偏离或紧张状态，就会干扰社会和谐稳定。反之，在有效监督和制约之下的行政权力将有助于政府树立为民谋利、为民办事、廉洁高效、秉公执法的形象，增强政府的公信力，使公众对政府的依法行政产生认同感、诚信感，进而形成安定和谐的良好局面，增进社会文明进步。

二、监督制约行政权力面临的问题

行政权力是最活跃、最富有渗透性、最直接作用于社会生活的权力，同时也是最具风险的、最具诱惑力的权力。改革开放以来，尤其是中共十八大以来，我国行政权力制约体系已初步建立，对深化社会治理和防止滥用行政权力发挥了积极有效的作用，但滥用行政权力的问题依然存在。

1.陈腐的封建传统观念影响还没有完全肃清。在延绵数千年中国传统文化积淀的过程中，历朝历代统治机制中始终贯穿着“人治”的思想。开明的统治者出于维护其整体利益和长远利益，在施政过程中会阶段性地主张“法治”，目的是更好地维护其专制统治的“大局”。在这种传统的、根深蒂固的政治文化和价值取向濡化下，个人私欲往往凌驾于法理或规制之上，这在当今一些行政人员的头脑中余毒未尽，他们不惜把手中的行政权力异化成凌驾于社会公众之上的非法特权，并依靠手中权力营私舞弊。这种基于传统的、历史的观念是导致行政机关或行政人员滥用行政权力、违法腐败的重要原因，也是今天我们着力解决行政权力异化和腐败滋生的难点所在。

2.行政权力缺乏有效的监督与制约。我国党纪和国法中都有惩治贪污罪、受贿罪等相应规定。我国宪法规定，一切权力属于人民，人民有监督的权力。但个别掌握行政权力的单位或个人仍把行政权力当成满足个人私欲的工具。为了达到这一目的，他们不惜侵害公民、法人或组织的合法权益。虽然公民、法人或组织可以通过行政诉讼和行政复议对行政权力加以监督和制约，但在现实生活中，通过行政诉讼和行政复议渠道监督、制约官员或部门滥用行政权力收效甚微。原因在于行政机关或行政人员往往以裁判者的身份来解决其与公民、法人或组织之间发生的纠纷，给公民申请复议造成沉重的心理障碍和现实困难。行政权力监督与制约薄弱，给行政权力的滥用和腐败提供了滋生的土壤与温床。

3.社会转型增加了滥用行政权力导致腐败的机会。塞缪尔·享廷顿指出：“一般来讲，不太稳定的社会比相对稳定的社会更容易出现腐败。处于现代化进程中的国家比传统社会国家的腐败更普遍。”[3]我国正处在深化“四个全面”战略布局，加速实现“两个一百年奋斗目标”的关键期。在转型期、新常态下，旧的体制被打破，新的体制正在建立，许多制度还不够完善。在新旧交替的过程中，建构完善的、与社会改革发展相适应的行政权力制约机制尚需时日。由于行政权力缺乏与社会发展配套的制约机制，极少数行政机关或行政人员就可能在有缝隙可钻的情况下，僭越公权力，损害公民、法人或相关组织的权利，甚至以权谋私，徇私舞弊，形成危害社会、侵害人民利益的腐败现象。

4.私欲膨胀是出现滥用行政权力的突出原因。在我国，个人私欲是名利观念、道德失衡与监督机制弱化下形成的社会负效应。从古代到近代，通行的是以科举为通道迈向发达人生的入世原则，人们普遍认为当了官就意味着掌握了行政权力，就会带来相关的利益，这是行政权力腐败突出的原因。在社会生活中，某些把握行政权力的行政机关或行政人员，在特定的条件下总是把行政权力异化成为己谋利、满足私欲的工具。当行政权力失去限制或制约时，必然导致掌握行政权力者对金钱、物质、地位等超现实地追求，形成腐败。

三、建构具有中国特色行政权力监督制约机制的对策

我国行政权力监督制约机制是多维的，必须配置合理，相互衔接，综合治理。法国启蒙思想家孟德斯鸠认为：“一切有权力的人都爱滥用权力，这是万古不变的经验。防止权力滥用的办法，就是用权力约束权力。权力不受约束必然产生腐败。”[4]有效监督和制约行政机关和行政人员滥用行政权力，确保行政权力廉洁行使，关乎公民的切身利益、国家政权的稳定发展和社会的兴盛发达。

1.强化人民代表大会和司法机关对行政权力的制约。我国宪法规定，人民代表大会制度是国家的根本制度，是我国最高的权力机关，由此明确了人民代表大会监督约束行政权力的宪法依据。目前，我国人民代表大会对行政权力的监督、制约还比较薄弱，必须彻底突破以往“橡皮图章”“举手通过”的瓶颈，依法依律强化人民代表大会对政府相关法规、重特大项目安排的审批监督和计划督查；要在各级人大常委会中推行人大行政专员制度，以实现对行政权力监督制约体制化、常态化，对滥用手中权力的行政机关和行政人员依法依律严肃处理；要按照规范的行政制度体系培养和调动行政机关和行政人员尊重法律、按章办事、以人为本、为民请命的积极性和创新性，以此构建国家权力机关对行政机关和行政人员的监督体系，强化监督制约效能；要加大司法机关运用司法手段、司法程序依法监督和制约政府行政管理活动的力度，不断推进司法体制改革，保证司法机关的独立地位，摆脱行政机关的牵制或掣肘，实现真正的司法公正，实现人大、司法和行政权力三者的监督制约机制。

2.打造法治政府。依法行政“是指政府的一切行政行为应依法而为，受法之拘束。”[5]依法行政作为政府法治建设的核心内容，充分体现了法律对行政权力的约束力。要坚持用法治思维依法行政，切实把行政程序纳入法治轨道，打造法治政府、服务政府、责任政府、廉洁政府。我国现阶段行政程序的现状与程序法治尚有差距，必须进一步完善行政程序法治化体系，建立健全信息公开制度、听证制度、回避制度、时效制度、权力监督制度，等等。党的十八大提出，依法治国是治国理政的基本方式，表明了法治在社会治理过程中的基本兜底属性。中共十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。法治体系的建构，保障了“国家的一切活动都应当以根据宪法制定的各种法律为依据”。[6]这样，既可以保障人民通过参与行政程序维护自身的合法权益，又可以促进行政机关和行政人员依法行使行政权力。要建立健全责任追究制度，限制行政机关和行政人员的自由裁量权，从法定程序上对自由裁量权给予法律的、规范的必要限制，以减少管权、管事、管人、管钱、管物等牟取私利的机会和现象。进一步落实和完善已经出台的《行政许可法》，强化对行政许可的监督，建立健全公民、法人和社会组织对违法行政许可决定的申诉、检举制度，及时发现、纠正违法实施行政许可行为，建构政府诚信评价体系，提升政府及其相关人员的诚信意识，逐步建立完善国家机关、行政机关内设的监督机构、新闻媒体监督等制约机制，推行政府诚信档案并定期公开的制度，打造法治政府、诚信政府，构建政府与公民之间和谐信任的关系。

3.以法律的形式对行政人员进行监督和约束。我国《公务员法》将公务员的行为规范化、法律化，构建了一整套完善的国家公务员制度。在国际上，新加坡在公务员立法和队伍建设方面的成功经验对我国颇有教益和启示。新加坡先后出台了《公务员法》《公务员行为准则》《公务员纪律条例》《没收非法财产条例》等一系列专项法律法规，为公务员的选拔、考核以及管理提供制度和法律上的保障。我国在依法限制、制约滥用行政权力方面，应汲取和参照新加坡的经验，赏罚分明，把能力高低和工作成绩同个人利益直接挂钩，以净化公务人员队伍，提升政府的工作效率和公信力。

4.依法设立专门的反贪机构抑制腐败。依法设立专门的反贪机构，可以从根本上最大限度地抑制腐败。新加坡在20世纪六七十年代先后颁布了《没收贪污所得的利益法》《防止贿赂法》《防止贪污法》等一揽子相关法律法规，设立颇具特色的专门的反贪机构——新加坡贪污调查局。新加坡贪污调查局权力很大，设立伊始就独立于三权之外，由总理直接管辖。贪污调查局局长直接对总理负责，不受其他任何机关的限制。《中国能从新加坡学什么》一书中有一则发人深省的廉政事例：1995年，有人指责国务资政李光耀购买的两处房产得到了优惠。当时总理吴作栋下令贪污调查局调查这两处房产的购买过程。经查实，由李光耀的妻子柯玉芝和儿子李显龙购买的这两处房产，确实在购买时得到了优惠5%～7%的折扣，但这是新加坡发展商在预售阶段给予所有购买者的优惠折扣，也是新加坡房地产界的惯例，并没有不正当之处。尽管这样，李光耀和家人还是把优惠折扣省下的100万新元上交国库，但总理吴作栋认定政府无权接受这笔钱，又下令把钱退给李家。而李家为了消除公众疑虑和社会影响，转而把这100万新元捐给了慈善机构。这表明在律令森严的新加坡，任何人都不可能享有规避的特权。另一方面，针对贪污调查局权力过大，对其监督也十分到位。除了总理对贪污调查局自上而下的管理和监督以外，还有来自社会各方面的监督。首先是来自其他公务员的监督。贪污调查局秉公执法，对新加坡公务员队伍起到很大的威慑作用，但同时也得罪了许多人，他们必然成为其他公务员合力“监督”的对象。曾担任贪污调查局局长的杨温明说：“几乎每个人都虎视眈眈地盯着我们，随时随地都在注意我们的行动，稍一不慎就会有人告我们。一旦贪污调查局的人有不轨行为，其他部门的人会写信给总理或者向总检察长投诉，总检察长就会命令执法机构调查我们。因此，贪污调查局的工作人员总是小心翼翼。”[7]由于贪污调查局的高效作为，才使得新加坡赢得了廉洁政府、廉政国家的国际形象。我国作为一个发展中国家和正在崛起的新兴大国，在深入推进“四个全面”战略布局，深化行政体制改革的进程中，应从中国的实际出发，结合国情，借鉴新加坡等国的相关做法，依托已经出台的《中华人民共和国反贪污贿赂法》，着手设立中央直接隶属的反贪机构，对滥用行政权力等腐败行为实行独立的刚性约束，依法依规确保我国社会主义民主法治建设沿着中国特色社会主义的康庄大道科学发展。

[1]张宏生，谷春德.西方法律思想史[M].北京：北京大学出版社，1990.

[2]约翰·罗尔斯.正义论[M].北京：社会科学出版社，2009.

[3]塞缪尔·享廷顿.变动社会的政治秩序[M].北京：三联书店，1989.

[4]孟德斯鸠.论法的精神(上册) [M].北京：商务印书馆，1982.

[5]加里·沃塞曼.美国政治基础[M].北京：商务印书馆，1994.

[6]M．P．赛夫.周伟.德国行政法[M].台北：五南图书出版公司.

[7]刘国雄.新加坡的廉政建设[M].北京：人民出版社，1994.

责任编辑：李新红

SupervisionSystemOverAdministrativePower：ProblemsandSolutions

WU Zheng

(Socialist College of Heilongjiang Province，Harbin 150090，China)

To supervise administrative power is a constant topic for the practice of legal construction and administrative system reform. Violation of law or power abuse，by the administrative institution or staff，not only harms the interest of the citizens and legal representatives but also disunities the economic social order and legal order，and hence brings negative effect to social development. An effective practice of constraining their power abuse is an important content for China to promote political management and protect the citizen and legal representative’s legal right，which is also the main content of improving social democracy and legal construction and anti-corruption combat. The problems are discussed to provide valuable suggestions for policy making.

administrative power；power corruption；supervision constraint；law-based administration of government

2017-06-22

吴 铮(1965-)，女，副教授，主要从事统战理论、公共管理研究。

1004—5856(2017)11—0034—04

D922.1；D924.34

A

10.3969/j.issn.1004-5856.2017.11.006