“单边主义治国”？行政令：美国总统“扩权”利器

游天龙

1月27日，上任第八天，美国新任总统特朗普挥笔一就，签署了上任以来的第5项总统行政令，即美国行政令第13769号——“保护美国禁止国外恐怖分子入境令”。

这是一条涉及移民、难民、边境管控等多项具体政策的行政令，长达11条的命令中，一些内容备受争议，如120天内，禁止任何国家的难民入境；90天内，禁止来自伊拉克、伊朗、利比亚、索马里、苏丹、叙利亚和也门等七个穆斯林为主国家的公民入境；无限期禁止叙利亚难民入境等。

自就任之日起，这位新总统就忙不迭地签署各种行政令，在医保、国防、移民、外交、能源等众多领域打下自己的烙印。截至2月末，他签署的行政令已有13项。

最受关注的行政举措

特朗普签署上述行政令后的24个小时里，美国和部分相关国家的机场海关便迎来了一场混乱。据媒体保守估计，当天有6到9万人的签证受到影响。这一“入境禁令”也迅速遭到了口诛笔伐，律师们也在当夜驻守机场，试图打响一场法律战。

行政令“见效”的速度之快、范围之广、影响之大，强力地彰显了总统在行政和执法事务上的巨大权力，生动地体现了美国国父之一汉密尔顿对行政机关首脑的期待——强而有力。

追溯起来，从美国第一任总统华盛顿开始，除了过早因病去世的哈里森，每一位总统都曾签署行政令。

按照美国宪法起草者的构想，国会行使立法权，负责起草法案，总统及其所领导的行政单位，来忠实地执行和落实。

但现实中的情况比宪法中规定的要复杂得多，国会的某一项立法很难面面俱到，更遑论与时俱进，法案内容总会留下不少空白，让具体负责实施该法律的部门根据国会的立法精神，结合实际情况设立规范标准和操作细则。

这些由行政部门出台的标准、规定、备忘录、意见、指南统称为“规制”，属于广义上“法律”的一部分，但地位上从属于国会的法律。

同时，考虑到行政部门在经验、人力、资金等各方面的优势，国会和法院也越来越尊重行政部门在规制起草上的专业性，让这些规制在现实生活中扮演的角色越来越重要。而行政部门如何“诠释”国会的立法精神，一方面受到具体情况的影响，一方面受到他们的最高领导——总统的意志影响。

作为宪法授权去“忠实执行法律”的那个人，美国总统通常有两个选择去推动自己的政策议程：一是向国会递交白宫提出的政策主张和建议，寻求国会议员的理解并以立法形式给予支持；二是采取“单边”行动，通过签署和颁布各种“行政举措”（executive action）的方式确立一定的政策方针。

总统的“行政举措”种类多样，例如总统宣言（proclamation）、总统指令（directive）、总统备忘录（memorandum）和总统行政令（executive order）等。

虽然美国宪法中对这些举措无明确规定，但宪法第二条赋予总统的“执行权”（executive power）多被用来当作法律依据，总统的行政举措中，多项属于广义“法律”的一部分，例如此次闹上风口浪尖的行政令。另据2009年司法部的一份声明中确认，指令和备忘录也与行政令具有相同的法律效力。

美国历史上第一道行政令实际上是1789年由华盛顿发布，那时正值法英战争时期，他下令联邦政府各部门对介入欧洲事务的美国公民发起诉讼，避免因为个别人的行为让美国卷入欧洲战争。

不过，这一行政令在当时并未全面公布，只有受指导的机构能够看到。与其相同，早期的行政令多未被公布或记录，直至1907年，西奥多·罗斯福执政期间，美国国务院制定了一个针对行政令的编码方案，要求自1862年10月20日，时任总统林肯当天发布的行政令开始编码。而1936年，据《联邦登记法案》规定，行政令还被要求出版在《联邦登记》日报上。

与国会通过的法律类似，有编号、可查找，再加上往往直接要求行政部门成员执行其命令，这让行政令比总统的其他行政举措更受关注。

总统扩权的助力

虽然无论是行政令还是总统备忘录等，在地位上都要从属于国会的法律，不能与现行法律相违背，但一般而言，总统行使行政令，目的就是加速其政策實施的进程，并从一定程度上回避了来自国会的制约，甚至使得总统实权逐步扩大。

早期，行政令都是因国会休会，无法推动国会立法或咨询国会意见的时候，总统为了第一时间解决问题而颁布。其中，最常见的原因便是战争。内战、两次世界大战时期，总统都曾采用行政令先发制人，解决棘手的国家安全问题。美国内战期间，及内战后的重建期内，林肯便于1861年发布行政令，暂停在马里兰州及部分中西部州执行人身保护令；二战后期，富兰克林·罗斯福把大约12万日侨或日裔美国公民关进特设的拘留中心，其实也是基于一纸行政令。

后来，行政令涉及的内容便很快超出国家安全的范畴，开始越来越多地介入到具体政府部门的运作之中，以此来调整经济运行和市场关系。比如里根甫一上任发布的一则行政令，就是为企业“松绑”，大幅削减此前下属部门通过的、在他看来阻碍经济发展的法规。行政令有时候也被用于调整政府内部关系，再通过联邦政府的核心和主导作用来推动私营部门进行相应转变。比如约翰逊就曾下达行政令，要求联邦部门优先招聘历史上受到压迫的少数族裔。

而且随着两党对立愈烈，立法的效率极大降低，行政令似乎变成总统施政的一条“出路”，起到了更加重要的角色。

共和党2010年拿回众议院之后，不论是经济、教育、就业、能源、外交、移民政策还是人事任命，奥巴马推动的法案几乎遭到全面狙击，甚至造成政府关门、美债违约、最高法院席位空置等。对此，奥巴马在第二任期以“我们不能等”为由，把精力全部投入行政令上，单方面推动温室气体排放新标准、非法移民递解暂缓、禁止修建输油气管道、划定大范围的自然保护区等政策。

历史上像奥巴马这样的总统并不鲜见，而实际上奥巴马任内下达的行政令比小布什、克林顿、里根都少得多，仅略多于只干了四年的老布什。

这种“单边主义治国”虽然某种程度上事出有因，但也急剧改变了美国的政治生态。

一方面，因为过去立法给总统过多自由裁量权，让不同总统可以因时制宜地采取截然不同的政策，这导致吸取了“教训”的国会不得不投入更多精力立法，来限制总统的自由裁量权，结果法案越来越长，各方利益博弈更加困难，导致更大比例的立法草案在漫长的立法程序中夭折，结果反而“放纵”了总统。

另一方面，总统通过各种行政令不断拓展自己权力的疆界，每一个总统都给继承者一个范围更大的权力王国，让后人进一步扩张权力变得“师出有名”。

例如小布什2001年颁布行政令13228号，合并了22个联邦机构，建立国土安全局，后来成为国土安全部，其主要任务是反恐怖主义。虽是当时国内外时局使然，但“反恐”便成为总统颁布命令的一大目的，继任者可基于这一理由，不断补充更多的行政权力。

有限的权力

当然，行政令的权力并非无限。

这一方面体现在时间上。行政令本质上缺乏稳定性，任何一位总统都可以继续执行或者废除前任颁布的行政令。

比如，1984年，里根颁布名为“墨西哥城政策”的行政令，禁止联邦政府资助那些实施堕胎或积极宣扬堕胎的海外机构。这项行政令被克林顿废除，又在小布什上台后恢复，之后又被奥巴马取消。

该条行政令似乎成为“政治的皮球”。如今，在特朗普上台的第四天，1月23日，这项政策再次被恢复。

另一方面，立法和司法机构这两个分支也会对行政令的发布和施行有所限制。

比如杜鲁门曾以朝鲜战争为由，通过行政令，指示商务部长“接管”美国钢铁厂，强行征收全国钢铁企业，用铁腕解决钢铁工人罢工问题。最高法院认为总统“逾矩”，指出总统的行政令并没有凭依任何国会的立法授权，总统是执法者而不是立法者，而总统作为三军统帅的军事权力并不能随意延伸到劳资关系中来。最终，最高法院裁定此行政令无效。

此次特朗普的“入境禁令”出白宫72小时后，华盛顿州检察长便向联邦地区法院起诉联邦政府，认为这一行政令明显针对穆斯林群体，违反了美国宪法关于政策与宗教信仰分离的原则。

几天后，2月3日，負责审理此案的华盛顿州联邦地区法院法官詹姆斯·罗巴特决定在全美范围内临时冻结这一行政令。冻结令一出，国土安全部立马决定停止执行，国务院随即允许持有合法签证的人入境。

2月9日，司法部代表特朗普政府上诉该法院，寻求紧急停止这一“冻结令”，特朗普政府的律师在庭上则称，该条行政令不应受到司法审查的权力，因为在他们看来，法院并不能就总统基于国家安全理由作出的判断进行违宪审查，但上诉遭到驳回，对此，特朗普发言人西恩·斯派塞说，三月初总统会发布新的行政令，重新“保护美国的安全”。

此外，行政令不能撤销由国会通过的法律，但国会若认为有必要对法律进行修订，且新法律的内容和行政令产生冲突的时候，行政令便被废止，行政部门就需要出台新令来体现新的立法精神。