对我国行政执法制度保障建设的思考

王建华中共莆田市委党校

对我国行政执法制度保障建设的思考

王建华
中共莆田市委党校

行政执法是行政机关执行法律活动的总称，其与公民、法人和其他社会组织的利益息息相关。“法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。”行政机关是行政执法的重要主体，要带头严格执法。当前行政执法存在的执法不力、执法不公，程序不当，滥用自由裁量权等问题仍然存在。要加强行政执法制度保障建设，深化行政执法体制改革，建立健全高效有力的执法制度保障体系，全面推进法治中国建设。

行政执法；制度保障；执法主体

建设法治国家，要求行政机关依法行政。党的十九大提出，全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障。我国各级行政机关是实施法律法规的重要主体，很多法律和法规都是通过行政机关的具体职能活动来实施的，而行政机关的行政人员在执行这些法律法规时，往往带有主观性、随意性，这就要求行政执法者必须忠实于法律，既不能以权压法、以身试法，也不能法外开恩、徇私枉法，把法律当作谋取私利的工具，通过深化行政执法体制改革，建立健全行政执法制度保障，才能更好地推进法治社会进程。

一、当前我国行政执法存在的主要问题

行政机关依据法律取得并行使行政权力，管理公共事务，行政机关的执法活动必须依法进行。我国的行政执法虽然已经逐渐走上法治的轨道，在规范执法方面有了许多进步，但是，当前的行政执法中仍然存在问题。

1、行政执法的力量不足，行政执法人员素质不高。行政机关的行政执法离不开执法主体和一定数量的执法人员。在我国现有的立法过程中，由于缺乏必要的评估，在授予某一执法主体具体的执法权时，较少考虑被授权对象的执法力量问题。如果一个组织并不具备执法能力，那么，赋予该组织执法职责就是不合理的，可能产生乱作为，也可能导致执法不作为，那法律也将得不到实施。执法是一项复杂的工作，是将行政执法依据适用于具体事件的复杂过程，行政执法依据是一般性、抽象性的，而具体事件则是纷繁复杂的，行政执法人员必须能够准确地理解法律，并能够根据具体事件准确地选用有关的行政执法依据。行政执法要求执法者有完备的法律知识、强烈的法律意识、丰富的社会经验、系统的知识结构和对法律的无限忠诚，还要有高尚的品德，才能不徇私情、才能执法如山、廉洁高效。但是我国地方有些部门不少行政执法人员的法律素养较低，甚至一些执法主体因为执法人员的编制不足，就聘用合同工、临时工，这些人绝大多数不具备合格执法人员的基本素质。

2、行政执法逐利性执法现象比较明显。行政执法是我国政府管理社会的一种规范化、正当化的法律活动，就其本身来说不应以追求经济利益为目标。当前，我国地方有些行政部门在行政执法中，追求经济利益的情况较为普遍。例如行政部门在行政执法中，发现有犯罪嫌疑的情况，没有及时移送嫌疑犯罪案件给司法部门，而是有案不移、有案难移、以罚代刑的问题仍然存在，其实就是行政执法的趋利化形象。我国仍然有不少执法队伍实行自收自支，以收费和罚款收入作为经费来源，或者在将“罚没款”上交后又得到一定数额的返还，这种做法被称为“自费执法”。这样的趋利体制导致执法行为与执法人员的利益直接挂钩，造成执法行为与执法目的的严重背离。这直接导致了地方很多执法主体以罚没收入的高低作为执法成就的唯一指标。甚至将财产罚作为行政执法的唯一手段，而在执法力度上更是以追求罚款数额的最大化为标准。

3、行政执法权的滥用和暴力执法。行政执法行为必须符合法定目的，即为了实施法律，行政执法机关如果以实施法律之名而行实现其他目的之实，则构成行政执法权的滥用。在我国有些地方，执法行为违反法定目的的情况仍然存在，特别是行政裁量权的滥用尤为严重。如部分执法主体为了当地政府官员的政绩，实现地方保护主义，给予外地企业不平等、不公平的待遇，以及限制外地企业、组织在本地的发展等。我国地方有些行政执法部门暴力执法形象仍然存在，特别是城管领域的暴力执法更是成为高发区。暴力执法的频频发生，有着较坏的影响力，侵害了受害人的人身及财产权利，不仅与我国依法行政的目标背道而驰，而且也与我国人民当家作主的社会主义性质不相符，破坏了执法机关及执法人员在人民群众心目中的形象，造成了执法机关、执法人员与人民群众的矛盾加剧，不利于和谐社会建设。行政人员执法是为了人民，这是我国社会主义国家性质的必然要求，也是法治中国建设的必然要求，但暴力执法无疑让公众与国家机关之间的隔阂加深，不利于和谐社会建设。

4、行政执法程序违法时有发生，多头执法现象仍然存在。行政执法程序是行政机关进行执法所必须遵循的步骤、方式、顺序和时限等。程序的公开是行政执法行为公正的重要保障，没有程序的公正，即使结果是公正的，也很难是相对人信服。我国历来有“重实体而轻程序”的传统，传统的法学理论和实践只重视实体结果的公正，认为法律程序只是一种附属于实体的工具，其目的在于保证实体正义的实现，而且这种观念很深。例如在有些执法实践中，行政执法主体随意剥夺行政相对人享有的告知、救济等权利的现象并不少见；有些执法者在执法中不表明执法身份、不说明理由、不给予相对人陈述、申辩的机会、不按照法定期限作出执法行为等也时有发生。执法实践中，往往出现多个机关对同一事项都有管辖权的情况。这种情况会导致多头执法问题，而且多头执法又会导致执法混乱问题。多头执法和混乱执法会影响到执法的效果并且会侵害到相对人的合法权益。同时，如果法律对于执法主体的规定不明确，也可能会产生执法主体之间相互扯皮、相互推诿的情况，严重影响到执法的效果。

二、完善我国行政执法制度保障建设的对策建议

我国行政执法要做到严格执法，公正文明执法，必须加强制度保障建设。一切有权力的人都容易滥用权力，只把公正文明执法、严格执法的希望寄托于行政执法队伍的素质，是远远不够的，还必须从制度层面加以规范和约束。加强行政执法制度保障建设，要着力于行政体制改革，加强行政执法人员队伍建设，通过整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，完善行政程序法，规范行政自由裁量权等制度性保障。

1、加强行政执法队伍建设，提高执法人员的素质。我国通过各种执法考试制度，来提高执法人员的业务素质。当前要提高新录用的行政执法人员的素质，一方面应通过提高录用标准，避免将不具备素质的人员选拔进执法队伍；另一方面还应严格选拔行政执法人员，做到公平竞争，择优录用，将优秀的人才吸收到执法队伍。要加强对行政执法人员的培训，一方面应经常组织行政执法人员学习新颁布的法律、法规，增长行政执法人员的法律专业知识，使他们更好地行政执法；另一方面要加强他们的法治理念、基础法律知识的培训，增强执法人员法治理念的培训很有必要，对于减少暴力执法、权力滥用、程序违法大有好处。严格实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度，未经执法资格考试合格，不得授予执法资格，不得从事执法活动。要加强行政执法队伍纪律作风建设，要坚持实践的标准，要坚持常抓不放。要注意好队伍世界观、人生观、价值观的教育；要把执法为民作为最重要的职业良知，不断强化职业道德教育，恪守执法底线和职业良知；要把遵纪守法作为第一要务，规范用权、公正廉洁执法；要强化法律监督、维护社会公平正义作为最重要的价值追求，坚持实体与程序并重，尊重和保障人权，不断提高执法人员的素质。

2、深化行政执法体制改革，推进综合执法。要深化行政执法体制改革，做到整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题，建立权责统一、权威高效的行政执法体制。要大幅减少市县两级政府执法队伍种类，重点在食品药品安全、工商质检、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设、海洋渔业等领域内推进综合执法，有条件的领域可以推行跨部门综合执法。要理顺城管执法体制，加强城市管理综合执法机构建设，提高执法服务水平。长期以来，由于多方面原因，不少部门都有自己的执法队伍，各部门组建独立执法队伍分散进行执法，容易造成队伍素质参差不齐、人员编制和执法经费不足、执法制度和程序不完善等问题。甚至同一领域有几支执法队伍，多层执法、多头执法、重复执法，一定程度上影响了行政执法的公正性和统一性，损害了人民群众的利益和政府的形象，干扰了正常的公共秩序和市场经济秩序。只有通过相对集中统一执法，减少行政执法层次，才能更好维护社会稳定、规范市场秩序、保护公民和法人的合法权益。

3、完善行政执法程序，规范行政执法行为。行政执法是行政主体将法律执行于外部的过程，因而行政执法程序上的规范化是行政执法自身规范化的重要内容。要加强制度建设，完善行政执法程序立法，加强行政程序立法，用法律规范权力运行，用制度约束行政执法。健全机制约束，规范执法程序的有效运行。落实行政执法程序制度化、常态化的工作模式和运行机制。在行政办理工作机制中，要强化目标管理和责任考核，结合行政许可和行政审批清理工作，创新管理服务模式，减少中间环节，提高行政管理效能，积极抓好政务中心和服务大厅建设，要按照行政处罚法、行政许可法的要求，严格执法程序、规范执法手段措施。执法人员树立责任考核和责任追究意识，是认真规范执法行为的前提和保证。要扎实细致做好调查研究，科学分析行政职权属性特征，提出符合执法实际的实施操作方案，确定执法岗位，分解执法职责，严密执法程序，细化执法标准；要科学架构执法考评体系，突出执法效能评估，严格落实执法责任制，才能实现行政执法权的规范化。

4、建立行政裁量基准，规范行政自由裁量权。行政执法人员在行政执法时要对行政相对人作出处罚，由于现行法律、法规给予的自由裁量空间较大，加之缺乏必要的规范和制约措施等原因，所以在行政自由裁量权中，出现了处罚不公，以罚为主，以罚代管、甚至只罚不管等现象。有的执法部门甚至下达罚款指标，把罚没款多少与奖惩、福利挂钩；有的行政执法人员以权谋私，通过行使自由裁量权以权谋私。要建立行政裁量基准制度，控制执法者的裁量权。裁量基准，也称裁量标准，就是行政机关在法律规定的裁量空间内，依据立法者意图以及比例原则等要求并结合经验总结，按照裁量涉及的各种不同实施情况，将法律规范预先的裁量范围加以细化，并设以相对固定的具体标准。制定执法自由裁量权行使规则，对执法自由裁量权予以细化、量化和严格规范，并公布执行。行政处罚自由裁量标准应向社会公开，让公众了解有关的量罚标准。这样既便于得到社会的认可，也有利于社会公众、新闻媒体对行政执法的监督，使行政执法在阳光下运行，进一步保证法律面前人人平等，努力实现行政执法公开、公平、公正。

[1]行政违法行为检察监督的边界[J].刘畅，肖泽晟.行政法学研究.2017(01)

[2]行政法重点问题与法治政府新课题——中国行政法学研究会2016年年会综述[J].马颜昕.行政法学研究.2017(01)