政府购买公共服务的法律性质与制度完善

2017-03-09宋智慧曹传振

河南工程学院学报(社会科学版) 2017年2期

关键词：公法公共服务法律

宋智慧，曹传振

(沈阳师范大学法学院，辽宁沈阳110034)

政府购买公共服务的法律性质与制度完善

宋智慧，曹传振

(沈阳师范大学法学院，辽宁沈阳110034)

通过购买的方式向社会提供公共服务，是政府当前创新社会管理的重要举措。目前，这一模式在我国的实践中还存在着法律缺位、理论混乱、监管缺失等问题。导致这些问题的根本原因在于政府购买公共服务法律关系性质不清晰。立法机关应完善相关立法，明确政府购买公共服务的法律性质，转变政府角色，加大监督力度，积极培育社会组织，促进政府购买公共服务的良好发展。

政府；社会服务；服务组织；独立购买；非独立购买；法团主义；新公共管理理论

创新社会管理体制、提升公共服务数量和质量是目前我国政府的迫切任务。政府向服务组织购买公共服务，由服务组织直接生产提供服务逐渐成为我国政府创新社会管理的重要途径。近年来，政府向服务组织购买公共服务范围广泛，涉及居家养老服务、社区公共卫生服务、教育文化、预防青少年犯罪和就业服务等诸多领域，并呈现出多样化、规模化、地域化的趋势。但从实际情况来看，我国政府向服务组织购买公共服务的体系还不够完善，还存在各种各样的问题。当前已有很多学者关注这一问题，但主要从管理学和经济学的角度研究，从法学层面所做的探讨还比较少，对于加强监管和完善法律体系还没有形成切实可行的措施。

本文从厘清政府购买公共服务的理论基础与法律性质入手，分析我国政府购买公共服务存在的问题，剖析导致这些问题的主要根源，进而提出对策，以期促进我国政府购买公共服务的健康发展，提升政府社会管理的规范性和有效性。

一、政府购买公共服务的理论基础与法律性质

政府购买服务(government purchase of services)，是指“政府将原来由自己直接举办的，为社会发展和人民生活提供服务的事项，通过‘购买’服务等方式交由社会组织来承接，‘政府承担、定向委托、合同管理、评估兑现’的新型的公共服务提供方式”[1]。这是以美国为代表的普遍观点。我国还没有建立所谓的市民社会，这一强调委托和外包的概念很显然并不适用于我国。结合我国实际，政府购买公共服务应指政府通过竞争或非竞争的方式选择社会主体来完成本来由政府承担的向社会提供公共服务的义务，依据履行的效果给予社会主体一定报酬或者优惠的活动。

(一)政府购买公共服务的理论基础

从政府购买公共服务中政府与服务组织的关系来看，我国政府购买公共服务主要有两种类型：一是政府与服务组织之间存在平等的契约关系，社会组织的独立性较强，自主性较大；二是政府与服务组织之间主体地位不是平等的，政府对服务组织具有重大影响，甚至能够控制服务组织。这两种类型正好对应着新公共管理理论和法团主义理论。以新公共管理理论和法团主义理论相结合作为逻辑起点，政府购买公共服务可以分为以新公共管理理论为基础的独立性购买和以法团主义理论为基础的非独立性购买。

1.新公共管理理论与独立性购买

根据新公共管理理论，政府购买公共服务是提高政府效率的重要方式，在政府提供公共服务的过程中应引入竞争机制，提高政府的运转效率。新公共管理理论认为，在对政府部门进行改革时，要秉持其掌舵而非划桨职能，应把公共服务交给最有效率的管理者和生产者，并对其进行指导，但是具体由谁完成，以及如何完成应当交由市场来决定。[2]这一理论强调契约与竞争，这就要求与政府达成契约的必须是独立于政府之外的组织，而不是由政府成立或由政府出资设立的组织。新公共管理理论主要适用于我国政府与独立于政府的组织达成的契约，这种政府购买公共服务的活动可以称为独立性购买。

2.法团主义理论与非独立性购买

法团主义理论认为，通过国家干预，制度化地将各社会团体吸纳到国家决策中，它们自下而上地承担利益代表和维护功能，同时兼具公共机构的职能，自上而下地履行公共责任，在私人利益和公共责任之间起到协调作用，进而实现国家与社会的有机整合。[3]与新公共管理理论不同，法团主义理论强调服务组织对政府的依附关系，这更加符合我国政府购买公共服务的实践。据考察，我国绝大多数专业性社团通过自上而下的方式形成，业务主管单位通过选择领导人，能够有效地控制社团活动，从专业性社会团体的角度来看，为了维持垄断地位也不积极寻求独立自主。[4]以我国慈善组织的运作为例，慈善组织尽管极力宣扬其民间团体身份，但实质上是由政府运作。这一现象被称为“组织外形化”，是一个强大的外在组织实施制度化控制的结果。[5]有学者研究了政府向非营利组织购买服务的两个典型案例，发现政府都居于主导地位，目前政府与非政府组织的关系依然是“强政府，小社会”。[6]显然,在这种情况下，服务组织几乎没有多少自主权，更没有所谓的契约自由。因此，这种由政府与在其控制下的服务组织达成的购买公共服务的行为可以称为非独立性购买。

(二)政府购买公共服务法律关系性质分析

政府购买公共服务可以分为三个阶段：购买阶段、服务提供阶段、效果反馈阶段。其中购买阶段还可以再分为购买主体确定阶段、购买契约签订阶段。在这三个阶段中涉及三方面主体：政府、服务组织、服务对象。三者之间的法律关系需要厘清。根据社会契约论，人民把权力让与政府，政府向人民提供服务是其应尽的义务，无论是自己履行还是别人代替其履行都是其公权力的行使，在效果的反馈中无论是好还是坏,政府都要承担。政府与服务对象之间是给付行政，属于公法的调整范围，其所涉及的法律关系自然也是公法法律关系。本文主要从过程论的角度探讨政府与服务组织，服务组织与服务对象之间法律关系的性质。

1.独立购买情形下法律关系性质分析

(1)政府与服务组织的法律关系。政府与服务组织的法律关系在各国都有较大争议。根据德国《联邦社会救济法》第93条第2款的规定，向私立医疗机构拨付福利医疗费的协议具有公法性质，而联邦最高法院将其视为私法合同。我国台湾地区民事法院认为，政府与公共服务机构之间是公法关系，而行政法院判决则前后不一致。[7]基于新公共管理理论，政府购买公共服务最主要的着眼点在于引进竞争机制。这一理论强调契约(合同)是政府提供公共服务的基础，通过正式合同和竞争机制，政府协调引导具体实施公共服务的组织的行为，促使合作中的各项指标顺利达成。[3]在独立购买的情形下，政府与服务组织之间在购买契约签订阶段及后续阶段是平等的契约关系。在购买契约签订阶段，双方可就合同签订的方式、双方的权利义务、合同履行方式及违约责任做出约定，充分尊重双方的意愿，符合意思自治这一私法中的重要原则。在效果反馈阶段，双方是基于意思自治做出的承诺，因此，对于服务组织的违约行为应追究其民事责任。2013年9月30日，国务院公布的《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》明确规定，承接主体是能够承担民事责任的社会主体。以上海市推行岗位购买和项目购买相结合的方式购买公共服务为例，在购买过程中，上海市政府与公共服务组织进行磋商，对于其管理方式、人员选派给予较大的自主性，对于服务项目，也尊重公共服务组织的意思，给予其较大的自主权。这一过程体现了较强的意思自治的特点，以私法的形式进行规制，给予服务组织更大的积极性。因此，政府与服务组织之间在购买契约签订阶段、服务提供阶段、效果反馈阶段是私法法律关系，适用民商法等私法的调整，这些阶段的立法也宜定性为私法。

与购买契约签订阶段及其后阶段法律关系的私法性质不同，购买主体确定阶段体现了较强的公法性质。财政部印发的《政府购买服务管理办法(暂行)》第十七条明确规定：“购买主体应当按照政府采购法的有关规定，采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购等方式确定承接主体。”对服务组织的确定是政府公权力的行使，体现较强的公法属性，若以私法调整，则势必造成公权借私法意思自治而加以滥用，不利于政府购买活动的规范。倘若在招标过程中出现违法乱纪的情形，服务组织也只有通过行政救济的手段维护自身的利益。例如，服务组织对采购文件、采购过程和中标成交结果等缔约前行为有异议，可以向采购人质疑、投诉、行政复议及提起行政诉讼等公法途径寻求救济，通过公法调整措施以规范权力运行避免其机会主义，在确定投标资格、招标方式、审标程序、开标程序等招标阶段如产生争议，可适用《政府采购法》《行政诉讼法》《行政复议法》等公法规范进行法律调整。[8]可见，在购买主体决定阶段，政府与服务组织之间形成的法律关系为公法性质。

(2)服务组织与服务对象的法律关系。关于服务组织与服务对象的法律关系目前争议也比较大。在美国，有些学者认为服务组织与服务对象是政府的代理人与第三人的关系。如，哈佛大学教授米诺与宾夕法尼亚大学教授小迪鲁里欧均持此观点。这种代理不是通常的私法代理，而是完成行政目标的公法代理。[7]美国学者的这种观点以其成熟的市民社会为前提，在我国市民社会不成熟的背景下，这种代理的理论并不适合我国。我国台湾地区有不少学者认为服务组织与服务对象是私法的法律关系，但都没有提出让人信服的理由。在独立购买的前提下，服务组织具有较大的自主性，其服务方式、资金来源、人员选任都比较自由，如同前述上海购买公共服务的方式。这种自主性使得每一个接受服务的对象都认为其接受的服务来自于服务组织，而不是政府。因此，在独立购买时，服务组织与服务对象形成的法律关系属于私法性质。

2.非独立购买情形下法律关系分析

法团主义是非独立购买的理论基础，也是很多学者研究我国政府购买公共服务的重要视角之一。我国存在大量不符合契约精神的政府购买公共服务，政府通过与其具有附庸关系的服务组织达成合作协议。比如，有学者通过对我国工会、商会的研究发现，我国的经济社团具有典型的法团主义特点，政策对于社团的组建、运转具有较大的影响。市民社会不能独立于国家之外进行有效运作，经济社团在市场经济中难以发挥利益代言人的作用。[9]有学者发现，地方政府如同从事多种经营的实业公司，通过整合地区内所有经济单位的运转来促进地区经济发展，地方政府官员类似于董事会成员，进而提出“地方性国家法团主义”概念。[3]从国家层面的政策架构上也可以看出这种倾斜，财政部印发的《政府购买服务管理办法(暂行)》第三条明确规定：“从实际出发，准确把握社会公共服务需求，充分发挥政府主导作用，探索多种有效方式，加大社会组织承接政府购买服务支持力度，增强社会组织平等参与承接政府购买公共服务的能力，有序引导社会力量参与服务供给，形成改善公共服务的合力。”可以看出，在我国政府购买公共服务的过程中，政府天然地把服务组织作为自己履行义务的工具，服务组织在提供服务时不具备太大的自主性。另外，在服务组织的成立上，大多是由政府直接派人或者由政府出资成立，服务组织缺乏一定的独立性。综上所述，在非独立性购买的情况下，服务组织具有政策导向和利益代表功能，政府与服务组织不存在基于平等的契约关系。在购买的任何阶段，政府对服务组织的行为都是其公权力的行使，政府与服务组织之间体现的是一种公法层面的法律关系。

在服务组织与服务对象关系上，体现的也是一种公法性质的法律关系。公法关系中原则上需要至少一方是公共主体，但也有例外。美浓部达吉认为：“当私人赋有国家的公权时，其站于公权主体的地位……”[10]德国学者也普遍认为，合同的性质不受合同当事人法律身份的影响，在法律明确授权的情况下私人之间也可能签订行政合同。[11]在非独立性购买的情况下，服务组织作为政府的附庸，在提供服务行为时本质上类似政府的一个部门，这时服务组织被赋予国家公权，其在行使这些权力时与政府直接行使几乎没有二致。因此，在这种情况下服务组织与服务对象之间形成一种公法性质的法律关系。

综上所述，在讨论政府购买公共服务过程中的法律关系时，应区分不同的情况。在独立购买时，政府与服务对象形成的是公法性质的法律关系；政府与服务组织在购买契约签订及后续阶段形成私法性质的法律关系，在购买主体决定阶段形成公法性质的法律关系；服务组织与服务对象形成私法性质的法律关系。在非独立购买的情况下，政府、服务组织、服务对象相互之间都是公法性质的法律关系。只有明确了当前我国政府购买公共服务的法律性质，才能有针对性地提出完善对策，促进我国政府购买公共服务的有序发展。

二、当前我国政府购买公共服务存在的问题

政府购买公共服务是政府创新社会管理的重要举措，由于没有可资借鉴的前期经验，在探索过程中必然会出现各种各样的问题。

(一)法律建设滞后，体系构建不完善

政府购买公共服务应严格依据法律进行，受到法律的调整和规制，否则便不具有法律上的正当性。当前法律的缺位使得政府购买公共服务处于不规范的运作中。首先，全国性的立法尚未建立。当前我国在这方面全国性的规范文件有财政部印发的《政府购买服务管理办法(暂行)》，以及国务院办公厅的《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，还仅仅停留在“办法”和“意见”层面，至今没有一部正式法律。已有的“办法”和“意见”其内容也只是对政府购买公共服务做了一些基础性的规定，很多地方需要细化。其次，地方政府各自为政，缺乏协调。各地虽印发有自己的指导意见和实施办法，但差异比较大，难以促进政府购买公共服务的良好发展。再次，由于法律的滞后性和社会发展的复杂性，现有规范难以适应现实的发展。比如服务组织选择中的权力寻租、服务评估阶段中的不严谨现象等。

(二)政府购买公共服务基础理论混乱，观念滞后

国外政府购买公共服务已经发展了好多年，大部分国家结合自身实际发展了丰富的基础理论。我国从西方引进该制度的同时，也相应引进了其基础理论，然而，各国的理论都有其滋生土壤，未经本土化就直接适用很难有说服力。首先，关于政府购买公共服务的界定混乱。各种理论都从自己的角度出发做出了界定，但各种定义都不能充分体现我国政府购买公共服务的特征，不能涵盖所有购买类型。其次，对政府购买对象界定混乱。对到底什么样的服务能纳入政府购买的范围、什么样的服务不能纳入购买范围依然存在较大争论。

政府购买公共服务在我国还是新生事物，政府购买公共服务的观念还没有深入人心。由于长期受计划经济体制的影响，人们习惯认为，政府就应该包揽公共服务从生产、分配到监督的所有流程。这种观念短时间内还难以改变。

(三)评估监督机制缺乏，服务质量难以提升

政府购买公共服务若想充分展现其优势，除了有清楚界定的工作任务、若干潜在的竞争者、合同书中载明承包的条件和具体要求并能够保证履行，关键是承包商的工作绩效能够被政府监测。[12]服务组织作为一个经济法人，如果缺乏有效监督，由于自身的趋利性，很可能通过降低服务质量来追求最大利润，这与政府寻求公共利益最大化的目标相悖。就评估而言，主要存在以下几个问题：第一，缺乏专业性评估主体，评估机制难以有效运转。评估人员专业性不强、能力有限，人大代表等社会公众参与度不够，服务对象本身也缺乏对服务效果评估的能力，评估结果缺乏客观性、权威性。在实践中，极少因服务项目被评估为不合格从而终止合同或惩罚服务组织。[13]第二，评价对象仅限于服务组织，不包括政府部门。在政府责任不明晰的情况下，政府容易出现“裁判员”和“运动员”的身份混同。[14]第三，缺乏系统的评估标准，主观性较强。目前主要以听取汇报和检查为主，评估标准无法量化，随意性较大，甚至上级评估下级、自己评估自己，评估结果缺乏公信力。第四，评估结果与资金拨付脱钩，难以实行绩效管理。目前政府购买公共服务采取专项资金管理的方式，项目评估结果对政府购买公共服务的资金拨付影响不大，很难实行绩效管理和真正实行“评估兑现”。

就政府购买公共服务监督而言，主要存在以下几个方面的问题：第一，从政府的角度看，现有公共服务的监管权分散于众多的政府部门，这些部门常常和服务组织存在千丝万缕的关联。面对复杂的利益纠葛，监管显得非常乏力。第二，从接受服务的消费者的角度看，受传统“息讼”观念的影响，大部分消费者对于服务组织提供公共服务寄希望于政府监管，自身监督的热情不高，甚至权益被侵害时也趋向于采取息事宁人的态度。

(四)政府观念落后，行政化倾向严重

当前我国政府正处在职能转变时期，由于长期以来的“大政府”观念根深蒂固，所以在当前政府的管理活动中还没有树立起真正的服务观念，不愿转移、无序转移甚至过度转移等情况时有发生。受“强政府”惯性的影响，容易过多干预服务组织的具体运作，在购买公共服务过程中行政化倾向严重。首先，政府在决定服务提供组织时标准随意，不能发挥竞争机制，往往利用自身的行政权力指定服务组织，在这个过程中极易催生权力寻租。其次，政府往往认为，通过与服务组织签订购买服务合同，服务组织就变成自己的下属部门，从而对服务组织随意行使行政权力，严重打击其自主性。以广州的家庭综合服务中心为例。成立家庭综合服务中心是广州创新社会管理的新举措，通过引入专业服务机构代替基层政府冗杂的派出机构，提高政府服务的效率和质量。这一创新举措在实施中面临着专业服务与政府行政管理之间的矛盾。政府希望服务机构多完成一些指标，但政府对专业服务的详细情况缺乏了解，服务机构为了迎合政府的要求，有时难免只关注数量而忽视质量。广州市家庭综合服务中心常常需要接待各级政府人员的考察，为了给其他地方政府留下较好印象，当地政府常常组织该服务中心工作人员开展各类活动，严重影响家庭服务工作的正常开展。

(五)服务组织定位不明，能力薄弱

政府往往不能以正确的态度对待服务组织，常常随意改变对服务组织的定位。当与服务组织签订合同及在服务组织提供服务时，政府往往把服务组织看成是自己的下属机构，希望服务组织按照自己的意愿行事，而当出现一定问题时又把服务组织与自己撇清关系，这种定位不明往往使得服务组织无所适从，不敢充分发挥自己的能动性。就普通公民来说，由于政府购买公共服务在我国刚刚兴起，大部分公民对之缺乏正确的认识，还是把服务组织当成政府的附属部门或代理人，这种现象在农村尤其普遍。

当前的服务组织行动能力较弱，在购买公共服务过程中处于被动地位，几乎没有和政府谈判的空间，导致大多时候都是单向度的合作，在一定程度上削弱了服务组织提供公共服务的积极性。由于定位不明，缺乏社会的基本信任和认可，服务组织资源募集能力较为薄弱。在我国香港地区，向服务组织购买公共服务时，政府提供的经费基本上只占服务组织实际支出的80%左右，另外20%的缺口需要服务组织自己筹集。[3]而我国内地很少有社会资金流向服务组织。

三、政府购买公共服务制度完善的路径

政府在购买公共服务的过程中存在若干问题，究其原因，是缺乏系统的法律规定，不能给服务组织准确定位，政府与服务组织及服务对象关系不明确，对政府购买公共服务的法律关系认识不清。因此，需要厘清政府与服务组织间的法律关系，对服务组织正确定位。在此基础上，服务组织能以正确的身份去面对政府，获得本该属于自己的权利，普通公民也能采取适当的措施维护自身的权益，积极地对服务组织提供的服务进行监督。

(一)完善立法，明确政府购买服务的法律性质

首先，通过立法对政府购买公共服务的性质做出明确的界定，进而明确购买主体、承接主体和购买的范围。其次，对于政府购买服务的承接方要区分独立的服务组织和非独立的服务组织分别规定。在购买非独立机构服务时要突出其公法性质，把非独立机构作为政府的职能部门来调整，强调二者授权与被授权的关系；在购买独立机构服务时，在购买主体决定阶段同样要强调其公法属性，此时服务组织的合法权益如果被侵犯，则可以通过行政复议、行政诉讼的方式进行救济。而对于购买主体决定后的各个阶段的行为要强调其私法属性，在合同签订及其后阶段要强调契约精神，在这个过程中对于政府或服务组织的违约行为，双方都可以通过民事诉讼的方式要求对方承担违约责任。再次，明确政府与公民之间属于公法法律关系。公民因为服务组织提供公共服务产生纠纷而要求政府承担责任时，须通过行政诉讼的方式维护其权益。在立法时要突出强调不论何种购买方式，政府都有义务对公民遭受的侵害进行赔偿。若因服务组织的原因，政府对公民进行赔偿后，可对服务组织进行追偿，但政府负有证明责任，以防政府把所有的过错都推给服务组织。若公民要求服务组织承担责任，对于独立机构可通过民事诉讼的方式追责，若因政府的原因使得服务组织遭受损失，服务组织可向政府追偿，政府不能证明自己无过错的要承担责任。对于非独立机构侵害自身权益的，公民可直接要求授权政府承担责任，政府承担责任后同样可向非独立机构追偿，但要证明非独立机构存在过错。

(二)更新观念，转变政府角色与定位

目前我国服务组织在政府的指导下成立，直接或间接处于政府的附属地位，很难在公共服务中发挥应有作用。政府长期承担着公共服务的直接提供任务，应转变观念，将越来越多的公共服务通过政府购买的方式交由服务组织提供，政府从烦琐的事务中解脱出来，着力做好“购买者”“监督者”。同时，政府也要转变对服务组织的定位。政府通过签订协议购买公共服务，与服务组织建立平等的合同关系，而不是行政隶属或行政管理关系。政府与服务组织应通力合作、优势互补，以便更有效地满足公民对公共服务的需求。

(三)积极主动，增强监督力度

政府的行政管理是公权力的行使，以公平为目标，而服务组织带有明显的营利色彩，往往不能很好地兼顾公平与效率。因此，必须制定合适的监督措施，促进政府购买公共服务的健康运行。对政府而言，作为公权力的实施者，必须加强自身的监督，避免寻租行为，在购买过程的每一个环节都要严格要求自身的活动，必须做到依法行政，法无规定不可为，同时，也要加强对服务组织的监督。服务组织作为公共服务的提供者往往涉及多数人的利益，必须对其加强监督以防公共利益受损。首先，政府财政部门要监督财政流向，真正做到每一笔购买服务的花销都是必需的。其次，政府要畅通公民投诉渠道，比如开通热线电话，对于公民反映的情况要及时核实处理。再次，上级机关也要积极监督下级政府的购买活动，对于行政复议的事项要积极处理，并采取措施使类似事件防患于未然。

对服务组织而言，也要积极发挥其自身的监督作用。服务组织是政府购买公共服务过程中最主要的参与者，和政府接触最紧密，当然也最能发现政府在这个过程中不合理或不合法的行为。服务组织一旦发现政府的违规行为，就要采取积极的措施，维护自身的权益和社会的公共利益。比如，发现政府没有经过法律规定的程序就选择了购买主体，相关服务组织要积极采取行政复议等措施维护自己的合法权益，促进政府购买公共服务的健康发展。

就普通公民而言，其作为公共服务的直接享有者，服务质量的高低关乎自己的切身利益，必须积极监督维护自身权益。公民在享受服务的时候往往是与服务组织直接接触的，要积极监督服务组织的行为，在面对服务组织侵害公共权益和自身权益时要积极向政府部门反映或者向法院诉讼。在接受独立机构提供的服务时，公民与服务组织是平等的关系，要积极维护自身权益，甚至可以要求更换公共服务的提供者。

(四)努力培育，促进服务组织发展

政府通过购买公共服务的方式提供公共服务需要引入竞争机制，采取积极措施营造良好的竞争氛围，规范市场秩序，培育服务组织的发展。第一，引入更多的服务组织，鼓励非营利组织和营利组织参与竞争。竞争机制发挥良好的前提是要有足够多的参与者，为此政府要积极引导更多的服务组织参与政府购买，鼓励公平有序的竞争。第二，严厉规制不正当竞争行为，严重的甚至可以取缔。第三，兼顾营利组织与非营利组织，充分发挥各自作用。任何市场中若只有营利组织则无法保障社会公共利益，若只有非营利组织则无法促进竞争机制的运转。因此，必须让营利组织与非营利组织共存，兼顾社会公共利益和竞争的发展。

要促进服务组织的良好竞争，除了规范市场秩序外，还要培育更多的服务组织，增强服务组织的能力。第一，在推进政府购买公共服务的过程中要兼顾服务组织能力的培养，避免出现政府在购买服务组织服务后就不管不问的情况。很多国家在购买公共服务时不但准备购买资金，还预备资助金，专门支持服务组织的能力建设，以便以后能够长远合作，更好地为公众提供公共服务。另外，可以对非营利组织的管理者进行定期培训，促进各个服务组织间的交流。第二，政府在培育服务组织时应该坚持适度的原则，不能过度支持某一个甚至某一类服务组织，否则不仅破坏了市场秩序，更破坏了市场的公平竞争。另外，还要避免政府直接设立服务组织，政府直接设立的服务组织往往不具有独立性，在竞争中容易得到政府的偏袒，不利于服务组织之间公平竞争。

政府购买公共服务是当今国际上通行的解决政府公共服务供给不足的有效办法，能够提高公共服务的质量和效率，增进公务服务均等化，促进政府职能向“小政府、大社会”转变。只有针对政府购买公共服务存在的问题进行有效的完善，才能促进我国政府购买公共服务健康良好地发展。

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